4.2 灾害损失补偿模式
灾害损失补偿是灾害风险管理体系的重要环节，是对被破坏的资源配置体系的重新修复。灾害风险管理是一个系统的过程，包含灾害的防范与预测、灾害的应急管理与救灾、灾后恢复与重建等内容。灾害的损失补偿是灾后恢复与重建的基石，灾害的事前防范、事中应急都是至关重要，但灾后的损失补偿如何做到快捷、有效，直接关系到一个区域甚至一个国家的社会稳定和经济可持续。发达国家将灾害风险的管理和应对列入国家战略层面，以系统的法律支撑体系和决策组织架构来实现国家安全，在这些体系中，灾害的恢复与重建即灾害的补偿也是战略法案中的一项重要内容。从各国目前的补偿方案来看，可以分为传统的补偿工具和非传统的补偿工具，前者是各国在市场体系中积累和发展起来的补偿体系，而后者是随着灾害风险更加广泛而深入地影响到国家经济与安全体系后，各国为解决传统补偿工具的不足进行的新的探索。
4.2.1 传统补偿与非传统补偿模式
一是保险与再保险，以市场为纽带的公共体。保险和再保险是最重要的、也是国际上非常普遍的灾害风险转移和融资机制，在一些发达国家己经成为灾害风险承载能力的核心提供者。美国是自由保险制度最发达、效率最高的国家，其灾害的市场安排体系完善。美国风险和保险学会对“保险”给出的定义是：将偶然不幸的风险损失转移给保险人的风险分组集体，他们将这个集体称为"普尔”（POOL)。
根据前文所述对风险的认识，我们可以将保险理解为这样一个“公共体”：一家保险公司相当于一个经济体的联接纽带，使许多单个的经济体和家庭联结成为一个公共体，经济体和家庭难以承受的风险损失，在公共体内部得以共同承受和补偿。在美国，由于其经济社会的发展程度和财富积累效应超过任何其他经济体，以保险公司为联接纽带的公共体内部的自我补偿、自我修复能力也是其他经济体内部所难以比拟的。例如，发生在1992年8月的安德鲁观风，保险公司承担了全部经济损失的80%;而1994年1月发生在加州的7. 1级北岭大地震，保险公司也承担了 55%的损失额度，可见美国自由保险市场制度对灾害损失进行补偿的作用占据主导。
再保险是保险人的保险，原保险公司为降低风险，将其所承保的风险转移给再保险公司，获得“分出”的保险保障，再保险公司为原保险公司提供这种保险保障。
它是由保险人按照“分出机制”组成的一个“公共体”，这个公共体超越了单个保险公司的承载能力，可以为单个保险公共体提供足够的流动性补充。再保险可以将风险划分为自留额和分保额，就是原保险人考虑自己对风险的承载能力（偿付能力）而决定留下自己承担还是分出到一个再保险公共体承担的部分。有时候，分保接受人即再保险公司考虑自己的偿付能力，又会将其所接受的业务再分保给其他保险人，人们将这种分出机制称为再再保险，或者叫转分保。可以看出，从家庭或企业到保险、再保险、再再保险，形成了一个公共体有层级的集合，即“公众——保险——再保险一转分保”的集合模式，这个模型完全山自山保险市场的集中和分摊机制所形成。由保险一再保险所形成的公共体通常都不是地域意义上的公共体，更不是政府（行政）区划意义上的公共体，它纯属经济关系纽带联结起来的公共体。
通常情况下，有实力的再保险公司往往是跨国巨头，它们是跨越国界的共同体。二是政府的应急，以行政力量为纽带的公共体。政府的应急一直是灾害风险管理的主导力量，仍何一个当政者都不可能放任灾害发生，那样的结果只会导致更为恶劣的灾难性后果不断衍生，因此不论是何种性质的政权，都会在灾害发生之时及灾害发生之后做出相应的应急安排，即便今天市场机制十分发达的各国，在探索更加有效的风险管理市场机制的同时，都不会放弃政府的应急与补偿安排，这是政府存在的理山，也是政府的主要职责。从社会分配的角度看，政府的应急就是“三个扣除”中的社会总产品的扣除，它体现的是社会分配在公共领域的作用。政府的应急形成了 一个由公众到社区，由地方政府到中央政府的社会分配公共体。
三是民间的援助，随机安排的“道义公共体”。民间的援助即非市场机制联系起来的经济公共体，亦非政府力量组织起来的行政公共体，而是由社会大众出于道义、伦理、宗教等情感因素而形成的一种随机安排，这种安排可以被理解为道义上的一种假想公共体。但是，这种道义上的公共体通常也会以一些社会组织——官方的、宗教团体的或者民间的慈善组织为纽带联接起来。
保险和Iff保险是以集中和分摊的方式转移灾害风险的有效机制，但是随着全球自然灾害的发生频率和严重程度呈现上升趋势，作为风险集中的保险公共体自身的风险也急骤增加，灾害风险的集中和转移受到了保险、再保险传统运行机制的制约，这种制约主要体现在灾害风险的保险机制的风险可保性和灾害损失的高度相关性等方面。
风险可保性制约。传统保险机制保险承保风险的要求是“损失的偶然性”，但是现代社会里巨灾损害通常会发生在特定领域、特定地区，这与传统的可保条件要求是不相符的。如卡特里娜飓风和9 ? 11恐怖袭击这样的低概率、巨损失事件，一定程度上违背了几乎所有的承保标准条件，因此对小概率的巨灾损失，市场往往是失灵的。我们将风险的可保性理解为在大数法则支持下，公共体范围内可以通过一定机制对风险进行集中和损失分摊的性质。但是随着人类科技进步、资源的深度开发与利用以及社会环境的更多干预和影响，灾害的损失变得越来越巨大，灾害的种类也变得越来越复杂，大数法则的运用也面临新的困境：传统的保险产品以大数法则为依据进行定价，大数法则要求损失事发生的概率和损失后果可以准确预计，这一般依赖于历史数据的积累，但是巨灾的小概率和新变化，使历史数据缺乏，定价困难，传统意义上的灾害风险可保性成为灾害风险损失补偿的市场化机制运行的，障碍。逆选择和道德风险制约。在风险管理市场上，逆选择和道德风险一直被认为是保险机制失灵的重要因素。和大概率事件不同的事，小概率事件的发生不仅具有非普遍性，还具有一定的定向性。从灾害的性质来看，地区脆弱性也是非常明显的，比如地震的发生，在地震带沿线发生的机率就比较高，而在非地震带发生的机率很低，于是地震带居民的市场化地震风险管理意愿会高于非地震带居民，形成逆选择。，逆选择的后果是降低了风险的可保性，使风险在保险公共体范围内的集中和分摊变得更加困难。
损害的高度相关性制约。大数法则描述的是风险的同质性，即同质的风险在一个公共体范围内既有发生的不确定性，又有发生的确定性，对于公共体范围内的个体来说，风险发生是不确定的，而对于公共体的个体集合来说，又是确定的，对每一个单独的个体来说，风险损失具有很强的独立性，那么这些个体的独立的同质风险经过聚集机制，可以形成一个相互关联的可分散的风险集合，形成保险标之间的有效分摊机制，也就是流动性在投保人之间的转移。但是，巨灾风险一旦发生，会影响到多个保险标的，保险标的之间的这种高度相关性，使保险公司的资本金就可能要参与分摊，保险公司经营可能受到损害，因而丧失了保险的积极性，风险就变成不可保了；更加严峻的情形是，保险公司的流动性也不足以补充灾后流动性的需要时，市场就彻底失灵。当传统的补偿模式不能实现对灾害风险的有效补偿时，人们努力探索通过巨灾证券、巨灾债券等非传统补偿模式进行补充：
一是资本市场证券化。全球资本市场由大量的可投资资金组成，这些资金配置在许多资产种类、地区和行业之间，保险人注意到这个巨量的资本流动市场对灾害风险的吸纳能力，于是开始在资本市场上寻找巨灾风险转移的解决方案。1992年，芝加哥斯货交易所(Chicago Board of Trade, CBOT)推出了一个巨险期货和期权组合，目的是让保险公司在资本市场上对巨灾风险进行套期保值，而投机者可以从保险风险中获利，这是巨灾保险证券化的尝试；随后，1994年汉诺威再保险公司(Hannover Re)发行8500万美元巨灾债券，成为第一个在交易所之外进行的巨灾风险资本市场产品。此后，巨灾债券逐渐成为灾害风险损失融资市场上的重要组成部分，成为对保险和再保险融资方案以及政府补偿方案的有效补充，债券的结构涉及观风、地震、风暴、热带气旋、雹暴以及与恐怖主义相关的事件，地区覆盖也从美国扩展到日本、法国、德国和中国台湾等国家和地区。2003年，首只与恐怖主义相关的债券由国际足联发行，当时正值9_ 11事件之后，安盛保险（AXA)撤销了对2006年世界杯的保险，国际足联为了留住赞助商，发行了 2. 6亿美元的债券，以保障包括自然灾害、恐怖袭击在内的各种可能导致赛事取消的灾害。巨灾风险证券化的另一类产品是巨灾衍生产品，有在交易所交易的衍生产品，包括期货、期权、期货期权等，也有在柜台交易的衍生产品，包括远期合约、互换合约等。
二是政府参与的证券化。市场驱动的自愿损失控制和损失融资机制可以使巨灾风险得到一定程度的有效管理，但是任何经济体内部的自我调整能力都是有限的，自愿的损失控制和损失融资机制也总是受到市场失灵的制约，所以依赖保险公司为纽带的公共体自我安排并不总是充足的，当商业保险和资本市场的风险资本不足或者融资机制不充分、不能有效分担灾害风险的时候，就需要公共部门的凤险控制和风险融资。巨灾债券的发行人通常是保险公司和再保险公司，但是公共部门也看到了证券市场对风险的海量吞_能力，也通过发行债券的方式转移灾害风险，将风险分散给债券投资人。率先做出这一尝试的是墨西哥政府，2006年5月墨西哥政府发行1.6亿美元的巨灾债券，用于保障墨西哥地震风险。
4.2.2 政府补偿与市场补偿模式
无论是传统的灾害损失补偿模式还是非传统的灾害损失补偿模式，都面临一个共同的选择，即选择私营部门的自愿损失控制和风险融资，还是选择公共部门即政府干预的风险管理模式。灾害风险带来资源的严重剥夺、经济的严重损害、财富的严重损失，一定程度上造成了发展的塌陷，对这个塌陷区究竟如何进行补偿，不同国家和地区做出了不同的选择。郑功成教授认为，西方国家更多地强调在灾害事故损失中的自我补偿，而东方国家则更多地强调政府应该承担补偿责任。
赈灾、救济恐怕是自古以来任何一个国家都必须正视和采取的一项基本制度。
早在现代福利国家诞生之前，奴隶国家、封建国家乃至殖民地国家，都会在危机爆发的紧急状态下以救济、以工代赈等形式实施灾害救助，甚至动用法律、军队等非常手段调配社会资源，分散灾害风险，补偿灾害损失。在中国历史上，自古就有赈济、调粟、养恤、安辑等制度，反映出即使是封建王朝也历来都将灾害损失补偿作为政府的直接责任。
现代公共财政理论则更多地强调，只有当市场失灵的时候政府才有参与灾害损失补偿的必要。如前所述，巨额灾害损失依靠经济体内部的自我补偿与自我修复在很多时候是无法实现的，即使以“大数定律”为依据的保险机制放大了经济体的概念和外延，资源的自我补偿能力也仍然是有限的。在面对灾害风险造成的资源剥夺面前，被剥夺者陡然之间丧失了经济福利，失去了交换权力，政府作为公众管理公共风险的公共体，也是代表公共利益进行资源和资源配置关系、社会交换权利进行：
补偿的经济体，通过税收方式对灾害风险损失进行再分配，即将灾害对一部分群体的剥夺分散给每一个纳税人，以达到风险转移目的，这其中也既包含了灾害承受主体与非灾害承受主体之间的转移（横向的转移），也包含了灾害承受主体自己在时间轴上的转移（纵向的转移)，即灾害风险受损的公众在过去的纳税中，有一部分也是为今天的损失提前购买的“保险”。
经济学家们更倾向于以市场的办法来解决市场的问题，他们认为政府的过多干预只能带来市场效率的降低，也就是说，存在着市场失灵的同时，也存在着政府失灵。首先，政府在灾害管理和灾害损失补偿中的作用不应该也不可能是无限的，政府的财力本身有限，其对灾害损失的填补也会受到自身收入预算线的限制。风险社会时代突变性、弥散性、模糊性、巨损性的灾害，常常会形成极端毁来性的损失，如果完全依赖政府的补偿，必须有庞大的财政预算作为后盾，有时候政府为了应对这样的灾难性事故，所能采取的措施就是增加税收或者印发货市来扩大财政的支撑能力，这样做的后果往往适得其反，或者增加政府的赤字，或者导致通货膨胀，还可能引发民众的抗议，甚或引致社会的不安或动荡。其二，政府直接进行补偿也会扭曲市场的作用，降低个人参与灾害风险管理的积极性，政府的社会援助项目对受灾者的直接补偿可能导致受害者的依赖心理，产生对政府的依赖性和对市场的挤出效应。其三，由于政府的补偿是通过绝对权力的紧急调用来实现，权力寻租、腐败、虚报冒领等问题很难杜绝，这些问题的存在既损害了市场的公平，又损害了政府的公信。这个问题不仅在集权国家存在，在自由市场国家也很普遍。根据美国国会下属的政府问责局公布调查报告宣布，卡特里娜赐风灾害后，至多有14亿美元的救灾款被冒领、滥用，款额约占全部救灾款的四分之一。美国媒体报道，大量的振灾款甚至被用作“吃喝玩乐”：为期一周的加勒比海旅行、价值200美元的“唐?贝利农”香槟酒、橄榄球票、“狂野女孩”录像带、支付给离婚律师的雇佣费、钻石戒指、“召妓”开销……这全得“感谢”负责赈灾事务的美国联邦紧急措施署。?
各国实践也都证明了政府在对灾害损失进行补偿时有失灵的时候，或者说存在难以避免的缺陷。因此，许多经济学家是反对政府过多的市场干预的，包括反对救济。他们相信市场的力量能够实现经济的平衡与灾损佳地的自我复平。而市场的安排最主要的途径就是保险制度的安排，以及基于保险制度的再保险、证券化等衍生制度安排。
无论是市场还是政府，其实都存在缺陷，都有失灵的时候。我们注意到，很多的研究者习惯于在政府与市场的权衡中做出非此邵彼的选择，或者强调以政府补偿为主导，以市场补偿为辅助，或者反过来强调以市场补偿为主导，而以政府的补偿为补充，强调将政府和市场进行严格的划分，政府只能是作为社会保障底线的补偿身份出现。近年来，由于中国灾害发生的频次提高、损害加大，而市场在灾害损失补偿中所起到的作用又十分微弱，许多研究者于是过于强调市场的作用，呼吁发展巨灾保险和再保险，希望政府尽可能退出灾害损失补偿的领域，我们认为这也是失之偏颇的。灾害损失补偿作为对公共风险这种公共劣品的逆选择，并不是在市场和政府之间作非此即彼的选择，而是“在不完善的市场和不完善的政府间的某种妥协”从整体补偿效率和补偿公平的目标来看，政府和市场应该是一体化的补偿体系，这个体系中难说谁是主导、谁是辅助，而从补偿的机制来说，市场化的配置机制是政府、私人以及公共部门都应遵守的基本规则。
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