国家考试秩序维护中的强制措施及其适法性分析

　　第四节：国家考试秩序维护中的强制措施及其适法性分析

　　一、现有国家考试领域中的行政强制措施

　　当前我国国家考试领域中有关行政强制措施的规定比较稀少，涉及的法律位阶较低，强制措施的种类也较为单一。

　　二、国家考试领域行政强制措施存在的主要问题分析

　　(一）强制措施的设定权限

　　为了能够切实解决实践中行政强制措施设定混乱的难题，《行政强制法》明确规定了有权设定行政强制措施的只有法律、行政法规及地方性法规，其他包括规章在内的规范性文件一律不得设置行政强制措施。这是创设行政强制措施所必须遵守的法定原则。

　　就笔者上文的梳理结果来看，《教育法》、《高等教育法》等高位阶旳法律规范对于强制措施的相关规定完全是一片空白，国家考试领域的行政强制措施全部都源自部门规章、规范性文件甚至是行业规定。例如国家教育考试中所适用的主要执法依据《国家教育考试违规处理办法》，其效力等级仅是教育部发布的部门规章。行政强制措施是对考试相对人人身权、财产权的一种限制行为，而公民的财产权人身权是受宪法保护的基本公民权利。如果对行政强制措施的设定不加限制，任何位阶任何性质的法律文件都可以随意设置强制措施的话，必将对公民基本权利造成极大侵害。故《行政强制法》明确限定了行政强制措施的设定权限，以保障公民的合法权益。现有国家考试领域中的行政强制措施已违反了强制法定，其设定权限与现行法律的强制性规定相抵触。这不仅与法律保留的基本原则相违背，更将对考试相对人的合法权益造成严重损害。

　　(二）强制措施的实施主体

　　当前《行政强制法》对行政强制措施的实施主体进行了严格的规范，主要可分为以下两大类：法律、法规授予行政强制措施权的行政机关和经由法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织。除此之外的不具资格任何个人、组织不得实施行政强制措施。

　　但就笔者上文的梳理结果来看，国家考试领域中的强制措施实施主体多为部委下属的考试中心或者是专门设立的考试办公室。考试中心是部委直属的事业单位，而考试办公室则是主管机关的一个专门内设机构。两者都不是一般行政机关，不具有当然实施行政强制的权力。更需要指出的是，考试中心及专门考试办公室对强制措施的依据都来源于部门规章甚至是规范性文件，缺乏法律、法规层面的法定授权，这就与《行政强制法》中关于强制措施实施主体的内容规定直接抵触。

　　上位法依据的缺失，使得国家考试的行政强制措施实施不规范，执法随意性较大，侵犯公民合法权益的情况时有发生，严重影响到国家考试的严肃性和主体形象。

　　(三）强制措施的实施程序

　　行政强制措施的执行是行政强制立法的核心重点，关系到整个行政强制措施的基本程序规范。当前国家考试领域中强制措施的实施存在不少的疏漏及适法性问题，主要集中在执法文书及执法程序这两方面。

　　依据《行政强制法》的规定，实施行政强制的一般程序应制作现场笔录，对于实施查封、暂扣等措施的还应制作查封、扣押决定书及详细清单。而当前国家考试中对于暂扣相关舞弾证据所作出的执法文书非常不规范，不少规章和规范性文件都将违规情况记录表或情况报告单等非规范标准性文书用以代替现场笔录甚至是暂扣决定书。在执行暂扣相应证物时应当出具的清单等书面凭证也经常忽略，被收据、登记表所替代。这些都充分反映出实践中行政强制执法文书所存在的程序混乱及制度缺失。但就现有国家考试强制措施的规定内容来看，多数规范都没有对强制措施的实施人员作出直接规定，仅是要求“有两名以上的监考人员或是巡考人员”即可作出暂扣相应证物的措施。在现有国家考试的语境下，监考人员本身就是一个不确定的法律概念。监考人员可能是老师，可能是教工，甚至更有可能是高年级的学生。监考人员主体性质不一，身份判定复杂，无论是词义概念还是事实理解都完全与《行政强制法》中的行政执法人员不相吻合。这类有关监考人员实施强制措施的规定完全违背了《行政强制法》对于人员资格的基本要求。

　　(四）强制措施的解除期限

　　扣押行为是行政机关对公民法人和其他组织财产实施的暂时性控制措施。“暂时性”的特征决定了扣押措施应在实施之后附有一定时间的解除期限，到期应及时将所暂扣的物品交还于相对人。但就现有国家考试强制措施的规定内容来看，除了财政部发布的《注册会计师全国统一考试违规行为统一处理办法》（部门规章）中明确规定了“对应考人员违规使用的物品进行暂扣的，应当填写清单，并在7月内退还应考人员。”以外，其他法律规范没有对行政强制措施的解除期限有任何的具体规定。

　　解除期限的设定可以使得行政行为具有一定的可预见性，如果没有期限的约束，行政效率就难以保障。解除期限的内容缺失造成在国家考试领域中行政强制措施的解除只能直接依据三十天的最长期限。这不仅将助长执法主体的惰性，不利于行政法律关系的迅速安定与恢复，更有可能导致相对人的暂扣物品产成不必要的多余损失。
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