建立与政区划适当分离的司法管辖制度

　　在当前司法改革的大潮中，司法权相对独立问题仍然是改革的主题之一。影响司法权相对独立的因素有经济保障、人事权等主要方面，但与行政区域一致配置的司法权也是影响其独立性的重要方面。因此，建立与政区划适当分离的司法管辖制度是解决司法权缺乏独立性的重要路径，同时也是司法改革的重要课题。

　　一、与行政区域一致配置司法机关影响司法权依法行使的因素分析

　　(一) 地方党委的领导

　　地方党委对地方司法机关的领导影响了司法权的独立性，表现在:为了地方领导个人利益(部分领导升迁等) 和地方集体利益而实行的地方保护主义、牺牲司法权威和司法公正而服务地方党委政府决策的“司法权的地方化和行政化”、地方党委政府对本地政治经济有强大影响力的个人的屈服或利益相关者干扰了司法独立、影响司法机关直接利益的各种考评难免让司法公正失去平衡、地方党委及相关部门安排的与行使司法权不紧密的大量社会经济事务分散了有限的司法资源等。此外，地方党委的政法委、纪委在实质并未对司法机关起到领导和监督作用，反而还存在一定的相互排斥，因为地方政法委、纪委一般是不擅长专业法律工作的，因而形成外行领导和监督内行的局面。造成的结果是司法机关不得不应付地方政法委和纪委的日常性领导和监督工作，增加了司法机关一些不必要的工作量，而这些工作基本都是应景之作，其基本底线是“不能不讲政治”。

　　(二) 权力机关的“监督”

　　地方司法机关向权力机关报告工作和法院院长、检察院检察长产生由地方权力机关选举，制约了司法机关的独立性。因为当前地方权力机关本质上还是在地方党委的领导下，司法权的地方化少不了地方党委的影子存在，权力机关及人大代表的形式监督被隐藏的司法权与地方各种利益博奕所掩盖。因此司法机关在办案时经常会因被干扰而顾虑重重，要照顾到方方面面的利益，否则，被“行政化”和“地方化”了的人大投票会让司法机关“不好看”，从而使法律的地位和作用大打折扣，因为人大的投票或多或少是地方党委领导下的不同利益和矛盾斗争的结果。所以地方司法机关在行使司法权时不得不作妥协、让步，甚至听命于机关或个人。

　　(三) 司法权的化行政

　　与行政区域一致配置的司法权是司法权行政化的根源之一，司法权的行政化主要表现在: 一是司法机关在地方党委和权力机关的领导和监督下开展工作，都是行政化或变相行政化的领导。因为地方党委领导下的对司法机关产生领导作用的领导方式都是行政化的。二是司法机关在行政化系统中，受制于地方行政化的领导。而且本身也是行政化的领导模式，习惯和传统及思维模式让司法人员的价值追求不是法律和人权，只能是行政化的，从而直接影响了司法权的行为和结果。

　　在行政化的生态系统中，不能片面要求司法人员最忠实于法律，司法官可能更多的是忠实于行政上级或更高上级。司法人员不是最忠实于法律，那司法官的司法人格和司法精神就是一句空话，司法公正和司法效果只能是形式上和政治上的。

　　(四) 司法人员的区域化繁殖

　　与行政区域一致配置的司法权直接导致了司法人员的区域化繁殖，原因有三: 一是与行政区域一致配置的司法权导致司法人员绝大多数人都是本行政区域内的人员; 二是通过公务员考试进入司法机关的人员，流动驱向也可能是原生活行政区域; 三是司法人员缺乏横向纵向交流。形成的结果是本行政区域的司法机关工作人员绝大部分是“本土人”，即司法人员的区域化繁殖，而“本土”化的司法人员在行使职权时避免不了熟人社会传统“人情”关系的影响。

　　上述四种因素的交织、融合导致了司法领域的“潜规则”盛行，使司法权在一定程度上成了伪司法权。因为人的趋利避害本性，总是选择最有效最经济的手段解决矛盾和问题，当前刻在人们心中的法律是“潜规则”，这就是一些相信社会是公平正义的人在司法权面前绝望的根本所在。

　　二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度应遵循的规律

　　任何一个新制度的产生都必须遵循制度本身的规律，否则是没有生命力的。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度也不例外，它应该适应党的大政方针政策和我国的国情、遵循现代司法规律。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对司法改革有了明确要求。

　　确保审判权检察权依法独立公正行使。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官职业保障制度。我国的司法体制改革，必须立足于改革进入深水区、社会矛盾突显期、长期的人治社会与建设法治国家的矛盾等基本国情，既要吸收借鉴人类法治文明的优秀成果，又不能超越现阶段实际情况。遵循现代司法规律。现代司法理念的独立、公平、公正、公开、效率等是现代国家的普遍信仰，反映着司法活动自身的规律，只有正确有效地把握和运用司法规律，才能实现改革目标。与行政区划适当分离的司法管辖制度只有体现独立、权责统一、权力制约、程序公正、公开、公平、高效权威的要求，才能建设符合时代要求的司法制度。

　　三、与行政区划适当分离的司法管辖制度构想

　　显然，与行政区划一致配置司法管辖有天然的纵多不利于司法权依法行使的因素，如果作为公平正义“最后一道防线”的司法权得不到有效保障，法治国家的目标将永远无法真正实现。在如今法治国家建设和国家政治体制改革大潮中，建立与行政区域适当分离的司法管辖制度正逢其时。根据十八届三中全会精神，结合我国司法实际、按其规律构想如下:

　　(一) 总体思路

　　可概括为“两分、一离、三结合”。“两分”是指省以下“两院”分别设两级分院，即省级保持现行领导体制基本不变，省级“两院”下设分院，分院下设基层分院。先在全省地域按地理位置、面积、人口、千人犯罪率、经济发达程度、县(市、区) 和乡镇编制情况等设基层分院，从数量上减少基层院; 再根据基层分院设置情况设分院，一个分院管辖 8 个左右基层分院，实现分院和基层分院与行政区划的交错配置。“一离”是指省以下司法机关脱离地方组织机构。分院定正厅级，基层分院定正县级，人财物与省以下党委、人大、政府等机关脱离，不存在任何领导与被领导的关系，实现地位的平等，分院和基层分院服从上级机关领导，“两院”只对法律和人民利益负责，对相应行政区划内的各种事务有选择的服务和支持。“三结合”是指对省以下司法机关的监督而言的。一是“两院”所辖行政区划内的党政及权力机关可对司法机关和司法人员监督，通过横向和上级横向来实现。如基层分院所辖县级党委可直接与该基层分院反映和协调，也可向分院反映。二是人民陪审员与人民监督员监督相结合。分院和基层分院的人民陪审员与人民监督员由所辖行政区域内地方人大按一定比例选定任命，通过其人民监督员和陪审员对两级分院的检察院和法院实施监督。三是组织监督与群众监督相结合。除党委、人大以外的组织和广大群众可通过媒体、控告、申诉等多种形式和不同渠道依法对司法机关进行监督。

　　(二) 运行模式

　　可归纳为“两统、两分、责保统一”。“两统”是指省以下司法机关人员统一招录、经费统一保障。即省以下司法机关工作人员的招录由省级司法机关统一实施、统一分配(适当照顾个人合理意愿) 、定期交流(避免司法人员新的区域化繁殖) 。司法人员的产生由省级司法机关对符合条件的人员向省级人大机关提名，由省级人大机关任命。省以下司法机关的经费保障由省级财政统一保障，收入统一归口省财政，各级依财经制度按系统层级流转。“两分”是指对省以下司法机关人员实行分类管理和法检两院人事权分不同方式管理。即司法机关对所属人员进行分类管理，分专业人员、综合人员、行政服务人员、辅助人员等，分类管理的目的是去行政化、提高效率，让不同类人员走专业化道路和不同的层级晋升轨道。省以下法院人事权由省政法委负责，以保证上下级法院的独立性; 省以下检察院人事权由省检察院统一行使，按级分层负责，保持检察权的统一性。“责保统一”是指实行法官和检察官依法办案责任制和司法官办案风险保障机制。实行法官和检察官依法办案责任制，保证他们办案独立的同时，对过错办案人员按诉讼追诉时效进行追责; 建立司法官办案风险保障机制，为保证司法官在办案过程中，积极抵制司法机关内外的各种干扰独立办案的不利因素而创造条件，应给予司法官精神和物资奖励、破格(包括由上级机关直接考评) 晋级、职业风险保障金、家庭安全保证制度等。省以下“两级”法院和检察院同步配置，案件管辖区别对。刑事和民商事案件依法按各自所辖地域人员或案件与相应公安机关进行衔接，行政案件因行政区域按便利原则交叉管辖，采取交叉管辖制。为避免管辖权纠纷，先受案的有优先权。

　　总之，通过以上对省以下地方司法机关与行政区域相对分离的司法管辖制度的实施，实现其人财物权的相对独立，提高了地方司法权的相对独立性，促进司法的公平、公正、公开; 司法人员的分类管理，保证了司法队伍的专业化建设，促进司法效率提升; 党的领导和各种力量的有效监督，保证了司法权的国家属性和为民性。