司法预算改革的价值选择与实现路径(2)

　　2. 司法预算必须充足

　　法院提供的司法服务程度受制于其财力程度，③当然高水平的司法支出并不必然保证造就更好的法院或者对司法人员薪酬的支持，但却必然增加这种可能性的存在。城市化程度（ 或曰经济发展程度） 与地方对司法预算的需求相关。随着城市化程度的增加，纠纷发生后进行非正式解决的难度也随之增加，且在城市系统中通过社交人际网络来规制行为的效果会打折扣； 因此美国城镇化程度更高的州更可能获得州宪法对法院预算的保障和供应，其中司法人员工资是重要的组成部分。④可见，司法预算改革过程中，路径选择的前提条件就是必须要保证司法预算的充足，通过直接拨款和转移支付相结合的方式保证发达地区和欠发达地区都能得到充分的司法资金的支持。

　　美国学者通过研究指出，一般而言，保守者往往只强调法院的司法抽象角色，而自由主义者更倾向于支持法院司法资金的扩张需求。⑤因此保守主义者对包括司法预算在内的公共服务资金的增加缺乏支持。⑥为了保证司法预算的充足，许多国家还规定了司法预算与国家财政收入（ 或总预算） 的比例，例如秘鲁宪法规定司法支出不得少于中央政府支出的 2%,⑦哥斯达黎加甚至要求司法预算达到国家收入的 6%以上。为了保证国家不会缩减司法预算，还有些国家专门规定了司法预算不得低于上一年度的宪法规定（ 菲律宾宪法第 8 章第 3 条） ,甚至立法机关也无权将司法预算减至低于上一年度的水准。我国台湾地区法院经费由“中央”统一保障，且司法预算独立，并规定了与“中央”政府预算1% 的额度挂钩。当然规定司法预算最低比例只是保证司法预算充足的一种方式，我国在完善司法预算过程中不一定非要采取这种方式，但必须要达到保证司法预算充足的目的。

　　3. 司法预算应当有科学的层级

　　目前我国法院经费的保障还与其对应层级的政府财政挂钩，有几级法院就有几级司法预算。而这样的做法无疑会加重行政对司法的干预程度。世界主要发达国家在司法预算层级上都做到尽量简化，一般只有中央一级或者“中央-州”二级。以美国为例，其司法预算并没有像行政层级那样设置联邦、州、县、乡四级，而是由联邦负责联邦法院预算，州负责州法院预算，实际上形成了两级司法预算模式，德国也采用了相似的模式。英国有三级政府、四级法院，但是所有的法院司法经费都由中央负责，俄罗斯也是中央司法预算模式的践行者，其宪法第 124 条规定了法院经费只能来自联邦预算。

　　其实，法院预算到底由中央单独保障还是由两级保障并没有高下之分，作为现今组织设计的主要方法，权变理论强调，任何组织形式都不具有等效性，也不存在固定的最佳选项，最好的就是那些与环境特质相适应的组织形式。①4. 司法预算应保障法官薪金高于行政人员。

　　目前，我国法院系统法官薪金并不走法院账户，而是由财政部门通过公务员工资支付手续直接支付，也就是说，法院本身并不直接负责法官薪金的支出。从目前来看，法院系统人少案多的矛盾十分突出，但相对于律师、企业法律顾问等法律从业人员而言，法官在承担更大的办案压力的同时收入却很少，即使在法院系统内部，不同经济水平地区的法官薪金待遇差距也很大，不同级别、不同地区法院的法官待遇相差可达几倍甚至十几倍，尤其对于基层法官而言，办案多、压力大、待遇低，这极大地挫伤了基层法官的积极性，有些贫困地区法官的工资甚至不能足额支付，办案经费拖欠、垫付现象时有发生。②法院目前面临的人才流失问题也主要归根于此。

　　法官高薪制在国际上已经不是新鲜事，美国联邦最高法院大法官的工资普遍高于内阁部长，首席大法官的工资几乎与副总统持平，③英国亦是如此，但是在我国每当提及法官高薪的需求总是有诸多质疑之声。究其原因还是在于司法预算不独立，我国现阶段法官的基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费等待遇都被列入政府财政收支中的“工资福利支出”科目，由财政部门统一负责，这就造成了“同样是公务员，法官不能搞特殊化”的观念，加之政府系统公务员的攀比心理给财政部门造成了较大的压力，因此自下而上式的法官高薪改革困难重重。

　　三、我国司法预算的改革路径

　　司法预算的改革必须内置于我国司法改革的大背景之下，必须遵循司法审判工作的内在规律，解决司法预算的独立性、层级、经费保障以及司法财权与事权的匹配问题。具体而言，我国司法预算应当在以下几个方面加以改进。

　　1. 扩大《预算法》中的预算范畴，由公共预算概念代替政府预算

　　2014 年我国新修订的《预算法》增加了全口径预算管理理念等内容，内容上有了较大进步，但仍不够完美，其中第一条规定的“为了规范政府收支行为”的立法目的表述就存在重大问题。因为公共收入和支出的主体主要是政府但不限于政府，还包括司法机关等，若司法机关的预算收支不受《预算法》规制是不符合全口径预算管理理念的，但要将司法预算纳入到以政府预算为规制对象的《预算法》调整范围混淆了司法权与行政权的关系。之所以会出现这样的情况，是由于我国自古以来司法机关就与行政机关存在高度重合性，近代以来司法机关从行政机关中独立出来，但时间并不长，且相对于行政权而言，司法权仍旧处于弱势地位。要实现司法预算独立，首先要对预算的概念进行重新界定，所谓预算并非仅指政府预算，一切涉及公共财政的收支的行为都应当被纳入到预算管理中，因此预算在美国又被称为公共预算，政府预算与司法预算一样仅仅是预算（ 或曰公共预算） 的组成部分之一。

　　2. 确立“央-省”二阶司法预算结构

　　目前我国《预算法》第 3 条规定的“一级政府一级预算”的五级预算管理体系由于适用主体的限制只能适用于政府预算，司法预算不能与之对应，不能由此类推得出“一级法院一级司法预算”的结论。从我国实际出发，“央-省”二阶司法预算结构更适合我国国情。

　　首先，我国地域广阔，各地情况差别较大，由最高法院统一安排全国各法院的司法预算，工作量过于巨大，也难以调动各地法院的积极性。其次，我国人口众多，人口分布广泛，不像俄罗斯那样人口集中在特定区域，因此必须对不同的人口分布地域的特定情况进行特定分析，因地制宜地配置司法资源，这要求各省法院根据本省情况统筹安排司法预算支出。第三，“央-省”二阶司法预算结构符合全面深化改革的方案，与全面深化改革若干重大问题的决定中做出的由省级法院统一管理人财物的设想相契合。

　　值得注意的是 2015 年新成立的第一、第二巡回法庭的司法预算保障情况。由于巡回法庭本身并不常设于具体的省级行政区划内，从地域角度来讲与省级法院不重合，且作为最高人民法院的新设机构，巡回法庭的受案范围包括不服省高院做出的民商、行政一审案件之上诉案件，从案件管辖层级上来讲具有最高人民法院的部分职能，因此无论从地域归属还是受案职能上看，巡回法庭都不宜由省财政加以保障，而应当由中央一级的司法预算统一管理。

　　3. 司法预算应由法院编制，人大审批和监督

　　在“央-省”二阶司法预算模式下，为了进一步确保司法预算独立，防止行政权的不当干预，应当由最高人民法院和省高级人民法院负责司法预算的编制工作。过去由财政部门主导的预算编制中，对于司法转移支付资金的分配多数采用因素分配法，即根据法院系统提供的法院工作人员数量、案件数量等基本因素进行资金分配，但不同因素比重如何、每一因素应当获得多少资源支持，并没有科学定论，因此司法预算的编制的科学性与执行的效果就难以保证。从对司法预算的编制需求角度和理解程度而言，只有法院才是最佳的司法预算编制主体，由其进行司法预算编制工作更能体现预算效果。当然，目前在以财政部门为预算编制主体的现实语境中，各法院的预算编制能力过于薄弱，许多法院的财务部门仅有 2-3 名工作人员负责财务工作，且这些人员多数并非法律或会计专业出身，在由法院负责编制司法预算之后，法院的预算编制力量需要进一步加强。各地方法院应当加强财务科室力量的配备，做好本级法院收支计划并报上级法院，最高人民法院与省高级法院应当成立专门的司法预算编制办公室。

　　我国实行的是人民代表大会制，人民作为国家的主人对公共财政的收支计划享有最终的决定权。因此，司法预算在经由最高院或省高院编制完成后，应当经全国人大或省级人大批准后方能生效，且生效的司法预算在执行过程中需要受到人大的监督。也就是说，所谓的司法预算独立，是为了防止行政干预司法而进行的司法预算与政府预算分离、司法预算过程与政府干预的分离，而非指司法预算可以独立于人大的审查和监督之外。我国《宪法》规定国家的一切权力属于人民，人民也就对司法权享有天然的监督权。

　　4. 司法预算应当向下倾斜，使司法事权与财权相匹配

　　纠纷解决是法院最主要的职能，因此司法预算的编制和执行应当与法院的职能相契合，最大限度地保障司法公正。由于我国长期以来的官本位文化形成了“权重位尊”的理念，使上级法院在人均司法支出上一直高于下级法院。而在实践中，基层法院承担了绝大多数案件的审判、调解和执行工作，是解决司法纠纷的最前沿阵地，承担了最多的司法事权，也应当是司法预算予以重点保障的部分。换句话说，司法预算经费的配比应当与法院的工作量相匹配，司法财权应当与司法事权相匹配，这就要求司法预算支出配比权重应当向下倾斜，向基层法院倾斜。

　　此外，司法预算应当首先强化办案经费与司法工作人员的工资保障。① 当前法院系统的办案经费与业务经费之间有固定比例的搭配，但由于业务装备的更新需要一定的周期，而案件数量的攀升导致办案经费的需求大幅上升，一刀切地限定办案经费与业务装备费的比例不十分科学，因此应当允许最高院、省高院二级司法预算部门根据具体情况合理安排，尤其对于基层法院的办案经费要重点保障。

　　基层法官工作量大、待遇低已是不争的事实，而由财政部门控发公务员工资的做法给法官待遇的提升设置了更多障碍，在“央-省”二阶司法预算模式的构建中，应当收回对法院工作人员工资支出的执行权限，切实提高法官待遇，尤其应当注意的是，不同级别的法官工资差距也不应当过大。