一、引言
国家新型城镇化规划（2014-2020年） 明确了中国未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，为广东新型城镇化发展指明了方向。而在实践中，广东新型城镇化仍然出现了人口城镇化率低、区域城镇化率差距显着、城乡公共资源和公共服务差距悬殊、地级市“四化”发展不协调等问题。因此，科学分析广东城镇化存在问题的原因，并尝试从制度创新的视角探索广东新型城镇化路径，对促进广东经济可持续发展具有极其重要的现实意义。
关于新型城镇化路径与新型城镇化制度创新方面的文献较多、研究较为全面，既有偏重理论方面的讨论，也有更多的实证研究。在新型城镇化路径研究方面，辜胜阻（2014） 指出，新型城镇化路径是“3 + X”,所谓“3”是指“进城落户1亿人，棚户区改造和城中村改造惠及1亿人，中西部就地城镇化1亿人”,“X”是指对不能落户的常住人口实行居住证制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建、共享城市现代文明，使更多的进城务工人员随迁子女纳入到城镇教育，实现异地升学、农民工职业技能提升计划。张永岳等（2014） 认为，新型城镇化要以大带小，强化大城市的集聚效应； 综合布局、点面结合，促进城市群的形成； 产业支撑，以城市为先导，梯度推移城镇化； 政府引导，市场推动，“上”“下”结合推进城镇化； 统筹发展，生态智慧，建立城乡一体的生态智慧城市。宋林飞（2014） 强调要通过实施大城市主体带动战略，推进大城市农民工市民化，推动城市生态文明建设，控制与转移大城市资源支持小城镇发展，创新与完善大城市建设中的市场机制，发挥大城 市反哺农村 的示范作 用。倪 鹏 飞（2013） 提出，政府应通过制定战略与规划、提供基础设施和公共服务、完善制度与政策、加强监督与管理，积 极 推 进 新 型 城 镇 化 进 程。陈 映 雪 等（2013） 以张家口怀来县为例研究了环首都中小城市新型城镇化路径。黄亚平等（2013） 强调中西部欠发达山区县市应走出一条“工贸带动、特色促进、梯度推移、节点集聚型城镇化”的道路。吴江等（2012） 实证分析了重庆新型城镇化路径选择影响因素。
在新型城镇化制度创新方面，何绍田（2014）认为，造成中国城镇化滞后及粗放发展问题的原因归根结底是新中国建国以来城镇化相关制度创新滞后，在地方城镇化制度创新实践中经常面临制度“供给滞后”、“供给不足”和“无效供给”.李中（2014） 认为，实现人的城镇化需要从土地、户籍制度和农民进城后公共服务均等化等方面进行改革。柯尊全（2014） 认为，新型城镇化制度创新就是要创建以人为核心的新型城镇化制度体系，建立适应城乡一体化发展的户籍、土地、生态文明、城乡基本公共服务均等化等制度支撑体系。郝玉林（2013）基于集体建设用地所有权不变的前提，提出了明确土地的权利归属、规范集体建设用地流转、建立城乡统一土地市场、盘活存量集体建设用地四个方面的制度改革。刘彦随等（2014） 认为，新型城镇化应确立“全要素”耕地保护体系，创新形成耕地保护价值补偿制度，完善耕地占补平衡制度。贾康等（2013） 认为制度创新释放新型城镇化红利，公共治理与制度创新是关键。匡贤明（2013） 强调，加快户籍制度改革、城乡一体化应重在基本公共服务均等化，以一元化公共财政支持新型城镇化。陈志平（2012） 认为要同步推进新型工业化与城镇化，必须 消 除 就 业 结 构 转 换 的 制 度 性 障 碍。李 琨（2015） 从国家治理现代化的视角提出，新型城镇化建设需要调整个体之间、个体与集体、个体与政府之间的利益关系。陈玉梅等（2014） 构建了“三线、双环、多元”的加快新型城镇化建设的制度创新体系，即以政府、企业与民众三大主体为主线，内环制度创新与外环制度创新相结合，推动制度创新多元化的综合动力体系。张扬（2013） 提出从改革户籍制度、就业制度、土地制度等方面进行制度改革和创新，推进人本理念下城乡统筹的新型城镇化发展。
文献梳理发现，城镇化过程中存在粗放增长、过度土地城市化、城市化泡沫以及伪逆城市化等失误和偏差，存在格局模糊、路径模糊、速度模糊、功能模糊、规划模糊等问题（ 陈素云，2013） ,既可能与新型城镇化路径的研究不充分有关，也可能与新型城镇化制度创新力度不够关系密切。虽然现有研究对城镇化进行了多学科、多维度和多视角的探讨，取得了丰硕的成果。但以广东新型城镇化为对象的研究文献不多，从制度创新视角进行的系统研究还有待进一步深入。
二、广东传统城镇化存在的问题及其制度障碍
（ 一） 僵化的财政和户籍制度导致广东人口城镇化率低，城镇化以粗放式扩张为主
城镇化是人类生产与生活方式由农村型向城镇型转变的历史过程，表现为农村人口向城镇转移以及城镇规模不断扩大与功能不断完善的过程。城镇化不是简单的城市常住人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，核心是要解决人的城镇化问题，让人在城镇中更好地生产和生活。1994年的中国分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力（ 乔新生，2007）。在现行的财政和事权划分体制下，农民工市民化产生的各种社会成本主要靠输入地城市政府自行消化，使城市政府承受较大财政支出压力，这是城市政府不愿向农民工开放户籍的根本原因（ 卜凡，2014） ,因此，农民工的制度安排是地方政府在面临财政约束的情况下做出的最理性的安排（ 薛澜，2013）。2013年末，广东常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差13. 42个百分点，即广东拥有2500多万没有城镇户口和未享受城镇居民待遇的农民工及其家属。
目前，中国地方政府财政收入和建设资金主要来源于土地出让收入，这就客观上促使了多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地（ 毛晓刚，2011） ,导致城镇化以粗放式扩张为主，土地城镇化率远高于人口城镇化率。2005-2013年间，广东省城市市辖区建设用地年均增长率（ 年均增长率以下简称增长率）与人口增长率之比为3. 18∶1; 珠三角9市市辖区建设用地增长率与人口增长率之比为3. 08∶1,西翼3市市辖区建设用地增长率与人口增长率之比为4. 91∶1,且各个城市市辖区建设用地增长率与人口增长率的差距悬殊，韶关、河源市辖区建设用地增长率与人口增长率之比超过20∶1,中山、云浮市辖区建设用地增长率与人口增长率之比超过10∶1,茂名、佛山、江门市辖区建设用地年增长率与人口增长率之比超过7∶1.按照中国城市规划部门推荐的城市建设用地指标为100平方米/人，2013年深圳、惠州、肇庆和汕尾市辖区人均建设用地量远超出了这一标 准，而佛 山、揭阳、汕头、梅州市辖区人均建设用地量均在该标准 的50 %以下。依据一线国际大都市居住用地比例一般在30% ~ 50% 、工业比例一般在10%以内、道路广场和绿地用地比例一般高达30%的标准（ 王建武等，2013） ,2013年云浮市居住用地占城市建设用地的比例高达63. 16%,而深圳市居住用地占城市建设用地的比例仅为24. 97%,阳江市仅为26. 83%,差距悬殊。广东东翼4市市辖区道路和公园绿地的面积占市辖区城市建设用地的面积仅为19. 64%,西翼3市仅为18. 72%,北部山 区5市 为22. 06%,尤 其 是 潮 州 市 仅 为7. 86 % 、汕尾仅为8. 61 % .
（ 二）“双转移”制度执行不力，区域内及相邻城市间产业结构雷同
2008年5月24日，中共广东省委广东省人民政府印发了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，提出充分发挥产业转移联席会议制度和省农民工工作联席会议制度的职能作用，实行领导负责制，建立目标责任考评制度，把产业转移和劳动力转移工作纳入经济社会发展规划和年度计划，并要求建立政府间联系沟通工作机制。通过分析广东省2013年21个地级市规模以上工业中各行业占工业总产值的比重发现，广东四大区域内及相邻城市间产业结构雷同，未能形成梯次继起的动态升级的产业链。在珠三角地区9市中，计算机、通讯和其他电子设备制造业，电气机械和器材制造业，电力、热力生产和供应业与化学原料和化学制品制造业均是6个以上城市共同的支柱产业（ 见表1）。
在粤东4市中，纺织服装、服饰业，橡胶和塑料制品业，电力、热力生产和供应业与纺织业均是3个以上城市共同的支柱产业（ 见表2）。汕尾与珠三角9市中的惠州相邻，其产业结构也具有珠三角城市产业结构的特点，主要产业为计算机、通信和其他电子设备制造业、橡胶和塑料制品业与电力、热力生产和供应业。潮州与粤北5市中的梅州相邻，其产业结构也具有粤北城市产业结构的特点，主要产业为非金属矿物制品业、电力热力生产和供应业。
