欠发达地区邵阳市新型城镇化发展路径

　　新型城镇化是在反思传统城市化模式基础上提出来的，它是以城乡统筹发展、产业结构优化、资源集约集聚、环境宜居友好、人文优势凸显为核心的城镇化。目前国内学者的研究偏重于新型城市化思路、新型城市化发展的原则以及具体地域的新型城市化发展战略。查阅知网有关欠发达地区新型城镇化的研究，多从城乡统筹、金融支持、中心城市带动等角度分别探讨，极少有人从系统工程的角度全面分析。而目前，欠发达地区城镇化率低，城镇化质量不高，新型城镇化建设缓慢，这不仅与欠发达地区经济发展水平低相关，也与欠发达地区思想观念相对封闭、未把握好国家政策的发展机遇、没有从发展环境与区域特色的匹配上寻求恰当的发展路径有关。新型城镇化已成为新时期的国家战略。把握机遇，乘借宏观政策助力，稳步推进欠发达地区的新型城镇化将有利于欠发达地区社会经济与生态的科学发展。因此，系统思考、整体把握、科学分析欠发达地区新型城镇化路径很有必要。

　　一、研究方法与区域

　　(一) 研究方法

　　新型城镇化是一个复杂的长期过程，它是“以人为本的城镇化”，是推进区域经济持续发展、加快产业结构调整与升级、促进区域协调与社会全面发展的重要手段。对于欠发达地区而言，虽然先天性的面临着缺少城市发展的经济、技术基础，但同时也没有高度城市化带来的“城市病”与改造包袱，因此，新型城镇化对于欠发达地区来讲既是挑战，更是一种机遇。然而城镇化的发展，没有固定的成功模式，现有的每一种模式都有得失，某一时期某一地区的城镇化发展模式的成功，是因为该模式契合了当时该地经济、社会、地理、资源等环境条件。因此，应根据欠发达地区的政治、经济、社会、技术环境，结合本地区新型城镇化发展的基础，建设有特色、有成效的新型城镇，以促进本地经济社会与生态的全面发展。

　　欠发达地区新型城镇化是一个系统，系统必须适应环境。SWOT—PEST 分析方法是一种对系统与环境进行匹配的矩阵分析的技术。运用该方法分析欠发达地区的新型城镇化，就可以将影响新型城镇化建设的内外条件归纳到统一的分析框架，从政治(P) 、经济(E) 、社会(S) 、技术(T) 四个方面，逐一分析欠发达地区进行新型城市化建设的具有优势(S) 与劣势(W) 所在，以及影响其建设的环境机遇(O) 与潜在威胁(T) ，从而为我们辨别出影响欠发达地区城镇化建设的关键因素，为新型城镇化建设路径的正确选择提供依据。

　　(二) 样本区域

　　区域经济发展不平衡是中国的现实特征，区域差距是客观现实。中国欠发达地区面积广，不发达因素复杂，既有共性因素，也有差异。为加强对研究区域的针对性与科学性，本文以湖南省邵阳市作为研究样本区域，以探究新型城镇化的建设路径。

　　邵阳市地处湖南西南部，是湖南省人口最多、面积第二大的城市，辖大祥、双清、北塔三区、武冈市和邵东、新邵、隆回、洞口、绥宁、新宁、邵阳、城步苗族自治县 8 个县，800 多万人口，总面积 2. 1 万平方公里。其中邵阳市的中、西部 7 县 1 市属于武陵山集中连片贫困地区，邵阳市东部的“一县三区”(邵东县、大祥区、双清区、北塔区) 也在 2011 年 12月 15 日被湖南省发改委和扶贫办正式纳入湖南省武陵山片区区域和扶贫范围，比照国家武陵山片区区域发展和扶贫攻坚政策。因此，邵阳市是典型的欠发达地区。

　　作为经济欠发达地区邵阳市，具有欠发达地区新型城镇化面临的共性问题，如城市发展缺乏产业支撑，中心城市带动与聚集作用不强; 城镇化水平偏低、城镇整体规划与管理水平滞后，龙头企业缺乏等; 但也具有人力、生态、旅游资源优势与传统药业、商业、小五金制造等比较优势等个性。以邵阳市为例来探寻新型城镇化建设的路径，不仅对邵阳市新型城镇化建设意义重大，而且也可为中西部欠发达地区新型城镇化提供参考。

　　二、邵阳市新型城镇化发展的内外条件分析

　　(一) 优势分析

　　政策层面分析。在国家的西部战略与中部崛起的有利政策环境中，邵阳市利用武陵源片区的支持政策和大湘西旅游开发政策，结合资源优势与传统经济特点，出台了一系列促进本地发展的经济政策，如 “培育市场主体助推邵阳加快发展”、“邵阳市优化经济发展环境的规定”、“邵阳市重点建设项目管理办法”、“邵阳民营经济发展优惠政策”等。

　　始终把产业培育、项目建设放在社会、经济发展的重要位置，提出了建成世界著名的旅游胜地、建成国家重要的交通枢纽、建成湘桂边陲的物流中心、建成我省西南的生态屏障等战略目标，取得了系列成效。邵阳市武陵山片区发展与扶贫攻坚规划获得国家批准，1734 个项目列入国家规划，使得邵阳市建设项目递增速度与旅游发展速度成为湖南省增长较快的市域之一，为邵阳市新型城镇化建设注入了政策性动力。

　　经济层面分析。邵阳市的新型工业多是随着工业园的兴起而发展，产业发展与城市群建设基本协调。如宝庆工业新城区完全按照邵阳东部城市群建设的规划，走产业兴城的模式，现已有 14 家机械制造、生物医药、电子信息、食品加工等落户，产值数十亿元，支撑着邵阳工业发展的明天。尤其是第三产业的发展，从 2007 年的 196. 7 亿元增加到 2012年的 379. 47 亿元，成为邵阳市新型城镇化建设的重要推手。邵阳市的民营经济活跃，民营经济创造的产值占本地 GDP 的绝大部分。

　　邵阳市还具有发展新型城镇的特色资源优势，如邵阳旅游资源丰富，在湖南处于排名前三的地位，崀山申遗成功，成为全国第八处、湖南省第二处世界自然遗产，新宁跻身全省首批文化旅游特色县域经济三个重点县之一。此外，邵东的商业、小五金、药业在全省甚至全国也处于前例，2012 年以来，邵东列入全国农产品现代流通综合试点区，邵东的皮革制品获批为全国外贸转型升级示范基地。

　　社会层面分析。邵阳市有特色小城镇建设成功的经验，全市有 17 个镇被列为全省中心镇和特色镇，其中洞口县高沙镇被授予中国历史文化名镇和全省两型示范镇。邵阳市还有民营经济主导小城镇建设的成功尝试，如邵东县杨桥新镇，在兴镇建城的过程中，采取镇政府规划、民营企业实施的方式，由杨桥城建担保有限公司为主建设。建成了一个城镇空间功能划分与周边农村、集镇协调，投资环境得到改善、乡镇经济结构得到优化的现代化新集镇。

　　技术层面分析。邵阳已具有建设新型城镇的基础条件。一是城市建设步伐加快，邵阳市区通过公园改造、扩建，古城墙的修复，江岸风光带建设，休闲广场改造等，建成区面积扩大到 57 平方公里，展现出中型城市的风采; 邵阳市有 2 个城市、97 个镇，城镇建成区面积达 314. 97 平方公里，城镇化率从2007 年的 29. 02%，提升到 2013 年的 38. 04%，年均提高速度高于全国城镇化年均水平。二是城市交通与承运能力发展加快，全市公路通车里程 从 2007 年 18656 公 里，到 2012 年达 21669. 3 公里，同比增长 10. 1%; 市境内高速公路通车里程达到 418 公里，居全省前列，实现县县通高速; 武冈、邵东机场建设动工，为邵阳新型城市化建设奠定了良好的基础。

　　(二) 劣势分析

　　在政策层面，目前邵阳市还缺乏针对各县特色、提高县域经济核心竞争力的具体政策，多是采用一个政策指导所有的地区发展;各县级政府由于政绩考核的压力，不敢在政策、制度上做出更多的变化与创新，束缚了各县城镇化的发展。

　　在经济层面，邵阳市经济发展总量不足，与永州、吉首、湘西同处湖南欠发达地区，对投资的吸引力较弱; 邵阳各县市区域经济特色不明显，主导产业竞争力薄弱; 邵阳市各县市对自身的区域经济核心竞争力认识模糊，存在盲目模仿发达地区发展的问题; 缺少具有全国乃至国际化竞争力的企业，缺少具有长远眼光把企业做大做强的企业家群体来支撑地方经济发展。

　　在社会层面，邵阳市城镇化整体水平相对滞后。落后于全国、全省城镇化平均水平，位居全省倒数第 1 位。而且，全市各区、县(市) 的城镇化发展水平极不平衡，最高的双清区为 82. 89%，最低的隆回县为 26. 56%，相差 56 个百分点; 除了邵东县、武冈外，其它各县均低于 38%的全市平均水平。

　　在技术层面，邵阳城镇规划和布局需待完善。如邵阳市区城市功能分区模糊，主城区定位不明，文教区与企业相邻，行政中心与工业园相伴，商业区依附老城旧街，新拓城区配套不全等，城市建设落后于经济社会发展。

　　邵阳城镇的总体发展规划和详细规划也与邵阳山水生态市情结合不够，没有突出山水生态的格局。

　　(三) 机遇分析

　　邵阳市新型城镇化建设的机遇主要体现在政策、经济、技术方面。

　　在政策方面，“湖南省“十二五”新型城镇化发展规划”与“湖南省推进新型城镇化实施纲要”提出: 要推动邵阳市区与新邵的融城、邵东撤县设市，至 2020 年，邵阳中心城区人口要实现 130 万; 武冈市和邵东、隆回、新宁、新邵、邵阳县城区人口将达到 50 万人等。

　　在经济方面，根据武陵源片区的支持政策和大湘西旅游开发政策，邵阳市的文化旅游产业园被列入全省文化产业十大重点项目，随着洞新高速的建成，一条连接“桂林—新宁崀山—张家界”4 小时的世界级旅游线路初见端倪。在国家项目建设的支持下，以机械制造、生物医药、电子信息、食品加工等产业为支撑的宝庆工业新城区建设，是振兴邵阳市工业的希望所在。

　　在技术方面，邵阳东部城镇群城镇体系规划、城市土地利用总体规划修改获得省相关部门批准，建设用地总规模新增 20 平方公里，市中心城区规划面积可达到 120 平方公里，为建成“双百”城市奠定了空间基础。国家投资的邵安高速、邵坪高速公路在建，武靖高速公路即将开工，使得邵阳市的三横三纵的交通格局基本形成，将更加凸显邵阳市在全国高速公路交通枢纽城市中的地位，为邵阳直抵北部湾经济区、对接珠三角乃至东盟经济圈开辟了新的快速走廊。同时，怀邵衡铁路、沪昆高速铁路开工、娄邵铁路扩能改造、武冈、邵东机场的动工与筹划，为邵阳新型城市化建设奠定了良好的通达条件。

　　(四) 威胁分析

　　在政策方面，突出表现为城市建设体制的滞后与政策的制约。在现行的财税制度和公共服务制度下，地方财政收入和公共服务的投入来源狭窄，缺口较大，地方财政无力承担许多公共设施的建设任务。其次是现有土地使用制度的制约，农民的承包地经营权和宅基地用物权等土地权益不能很好的在市场上公平地变现，影响到城镇的发展。

　　其次是湖南区域经济发展的重大政策如长株谭一体化和“3+5”城市经济圈建设都没有将邵阳涵盖进去，对邵阳辐射作用小，邵阳有被边缘化的危机。

　　在经济方面，突出表现为城镇化建设的资金来源不稳。邵阳市城镇建设资金主要来自土地拍卖和城镇建设配套费等预算外收入，筹资有困难，大部分镇的建设，是靠中央的转移支付来维持，缺乏稳定、规范的资金来源，导致当前城镇服务功能不强。70—76%城市居民与城乡干部，对于现有城市公共服务不很满意度。

　　在社会方面，主要是对新型城镇化建设的认识不足。一是把新型城镇化等同于城市建设，在建设中重城市面积的扩张，对资源环境的保护不力，对城市的活力来源关注不够。

　　二是把新型城镇化的内容简单归结为增加城镇户口居民，希望通过“突击批户口”而提高当地城镇化率，没有真正了解农民的需要。事实上，随着农村各种优惠政策的出台，农民越来越不愿“农转非”，我市 83. 3% 的农民工对于转为城市户口持观望与不愿意态度。

　　三是将城镇化简单等同于经济发展。在技术方面，城镇化发展的方式单一，缺乏活力。推进城镇化发展的主要手段是城市扩张与行政推动，如何协调城市—县镇—中心镇—农村的发展主要停留在理论上，成功的案例不多，邵阳市新型城镇化缺少学习的榜样。

　　结合以上影响邵阳新型城镇化建设的内外条件讨论，得出如下 SWOT－PEST 因素分析表。

　　

　　三、邵阳市域新型城镇化发展路径选择

　　通过 SWOT—PEST 矩阵分析表可以看出: 邵阳市新型城镇化具有武陵山片区开发与大湘西旅游开发政策利好，具有人口众多，旅游资源丰富，民营经济活跃、生态环境优良的优势; 但面临着经济欠发达，缺少强有力的产业带动与资金支持，落后于全国的平均城市化水平等劣势。为此，邵阳市新型城镇化既要做好老区的扩容提质，又要按照以人为本的要求建设新区和小城镇，因此，抓住政策机遇、培育主导产业、发挥比较优势，用好人力资源、激励民营资本是邵阳市新型城镇化建设的必由之路。

　　(一) 培育主导产业，推进新型城镇化

　　产业支持是城镇发展的基础，是城镇发挥辐射和带动作用的力量源泉。目前邵阳市第一产业比重偏大，第二产业发展缓慢，第三产业不强。为此，邵阳要抓住政策机遇，按照有限目标、集中力量、重点突破的原则，根据各自优势，塑造新的城镇增长点。

　　第一，要加快城市工业化进程，促进产业集聚。市区要集中人力，发展高新技术战略产业，抓好现有和新建大型企业，如机械、化工、新材料，逐步扩大产业链的范围与规模，形成产业集聚，构筑自己的工业产业核心竞争力，并通过市级产业链的延伸，带动市区周边的邵东、新邵、邵阳、隆回等县的新型城镇化发展。

　　第二，要发挥比较优势，促进特色城镇发展。发挥隆回金银花、邵东黄花、新宁脐橙、洞口蜜桔、邵阳茶油、武冈卤菜等传统特色优势，做好深加工与品牌推广，打造高效农业，促进农村富裕劳动力的有效就业与城镇的协调发展，形成特色农业城镇。发挥邵东的小商品市场、药材市场的比较优势，着力形成小商品、大产业的发展格局，引导当地劳动力从第一产业向第二产业转移，优化产业结构，形成市场与产业组合型城镇。发挥邵阳市西部旅游资源丰富的比较优势，发展旅游业，建设旅游与生态型城镇。

　　(二) 统筹城乡发展，促进城镇网络建设

　　建设邵阳城镇网络体系，首先要在做好城镇总体规划的基础上，选好核心、增长极与推动力，实现城乡统筹。

　　一要加快核心城市邵阳市区的建设，带动和辐射县城、中心镇。加速邵阳市区的建设，需要尽快完成市域内道路框架，实现与邵东的连接和新邵县城的融城，在现有基础上把建城区扩大到 125 平方公里以上，人口增加到 130 万人口以上; 重点抓好资江沿岸风光带、市区内公园的建设。二要加强城市和中心镇的网络互补。邵阳东部要积极推动城市群建设，邵东由县改市、隆回的县城要发展成为卫星小城市，打造东部“半小时经济生活圈”; 邵阳西部要发挥武冈次中心城市作用，依托洛湛铁路、怀邵、洞新高速公路、320、207国道，与城步、绥宁、新宁、洞口形成西部生态经济圈，并带动沿路的中心镇的发展。从而构筑出以邵阳市区为核心、各县(市) 为县域中心、85 个小城镇为乡域中心的多级城乡辐射网，实现圈内城镇建设的协调。

　　(三) 创新城镇管理机制，提升城镇化水平

　　目前邵阳的城镇化远滞后全国与全省的平均水平，具有巨大的发展空间。邵阳的城市化率每提高一个百分点，将会有 8 万人进城安家置业，将带动 30 亿元左右 GDP，可刚性拉动社会消费品零售总额增长 1 个百分点以上，使邵阳市的消费率由 30% 提升到 50%以上。可见，实现邵阳的农村人口向城市的迁移，会产生巨大的消费“累计效应”。

　　为此，一要优化农民进城就业的环境，降低农民进入城市的成本。要把对进城农民工的服务和管理经费纳入政府正常的财政预算，积极发展各类中介组织，帮助农民解决进城中遇到的各种问题，消除各种显性和隐性的歧视性规定，降低农民工进城的成本。二要落实市民待遇。积极推进农民工社会保障体系与城市社会保障体系的对接和融合，推进统一的劳动力市场和平等就业制度建设，建立大城市流动人口生存保障和补助体制，依法保障进城就业农民工的同工同酬，并依法享受医疗和养老等各类保险的权益。三要落实户籍制度改革政策，使农民享受市民同等的公共服务。四要加强对农民工的职业技能培训，使其能够适应市场经济条件下不断变化的城市发展需求。

　　(四) 塑造城市特色，展现邵阳城镇宜居本质

　　在邵阳城镇建设和规划中，要围绕悠久历史与良好的生态做文章。

　　首先要把握好邵阳地域文化的特点。在邵阳市区要利用唐代诗人胡曾、宋代宏儒周仪、清代思想家魏源、民主革命先驱蔡锷以及当代音乐家贺绿汀等人事绩，做好历史名人名言建筑载体的仿建，提升市区文化品位; 在武冈市区，要围绕千年王城与美食文化，做足夜宴天下的概念设计与建设。

　　其次是做好绿色生态文章。以自然环境为基础，着力提升市区、县城、乡镇绿化率，抓好城镇“绿色通道”和连接带(路) 绿化建设;深度开发武冈云山、新邵白水洞、绥宁黄桑自然保护区、洞口罗溪森林公园等旅游资源，打造“生态园林县城”、“生态园林城镇”; 在少数民族居住集中地，如隆回花瑶、城步吊龙等，建立民俗风情园、特色民居建筑，打造“生态园林乡镇”等，展现出邵阳市城镇的地方特色。

　　(五) 要积极启动民资，推行投资主体多元化

　　努力推进规划以政府为主、投资以民间为主、设施以民建为主，吸引社会资本全面参与城镇基础设施领域，采用“路+地+业”的投资回报模式，实现产业平台“投资一开发一收益一投资”良性循环、滚动发展。积极尝试BOT 融资模式，弥补邵阳城镇建设资金的不足。

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