福州城镇化发展现状、问题及其战略选择

　　一、福州城镇化发展现状

　　改革开放以来，依靠经济的强劲增长和工业化的强力拉动，福州城镇化取得了显着成就。( 一) 人口城镇化率持续提高。1983－ 2012 年，城镇化率年均提高 1． 16 个百分点，特别是 2006 年以来年均提高 1． 5 个百分点。2012 年，城镇化率达到 64． 8%，城镇常住人口从 1983 年的 147． 7 万人增长到 2012 年的 471 万人。( 二)城镇数量规模不断扩大。1983 －2012 年，城市从 1 个增加到 3 个，建制镇由 7 个增加到 99 个。中心城区建成区面积从 1978 年的34． 3 平方公里扩大到 2012 年的 240． 1 平方公里。城镇人口加快集聚，大中小城市和小城镇协调发展的格局初步形成。( 三) 城镇功能日趋完善。城镇交通、能源、市政公用事业、信息网络等公共服务水平明显提升。社会事业加快发展，城镇基础设施和公共服务持续向周边农村延伸推进。城市绿化水平不断提高，重点流域水环境持续改善，城市空气质量保持领先地位。

　　二、福州城镇化发展中存在的突出问题

　　在福州城镇化快速发展进程中，仍然存在一些必须高度重视并着力解决的深层次矛盾和问题。( 一) 半城镇化问题明显。常住人口和户籍人口城镇化率差距较大，2012 年全市常住人口城镇化率为64． 8%，户籍人口城镇化率滞后常住人口城镇化率23． 6 个百分点。棚户区改造、城中村改制滞后，半城镇化问题突出。新的三元结构的出现，极大地削弱了社会总消费能力，影响经济发展潜力的发挥和释放; 同时，由此引起的社会贫富差距扩大、贫困代际传递、数千万留守儿童等问题，容易引发各种矛盾，影响社会和谐稳定。( 二) 城镇格局“小、散、弱”。中心城区规模偏小、新城区拓展缓慢，削弱了省会中心城市的辐射力、吸引力和竞争力。周边县( 市) 城镇化与中心城区发展不协调，2012 年中心城区除马尾区外常住人口城镇化率基本达 100%，周边 7 个县( 市) 平均城镇化率仅为 40． 7%。县市城关规模偏小，综合服务功能不足。小城镇数量多、规模小，综合承载力、综合服务功能弱，72． 2% 的建制镇人口不到5 万人，其中3 万以下占 44． 3 %。( 三) 产业支撑不足。产业发展方向不明确，产业结构不够合理，服务业比重偏低，新兴产业发展较慢，产业同构现象、要素分散等问题凸显。产业园区土地利用效率较低、单位土地产出强度小。城市管理服务能力不强，港口、园区基础设施建设不够完善。( 四) 体制机制不完善。户籍管理制度与社会福利待遇直接挂钩，二元特征明显，农业转移人口被阻挡在户籍藩篱之外，阻碍了农业转移人口市民化的顺利推进。

　　建立在户籍制度基础上的社会保障，范围窄、水平低、统筹难，难以切实解决城乡居民的后顾之忧，严重束缚了社会消费能力的释放。

　　土地管理制度缺乏有效改良和设计，直接影响到城镇化进程建设用地占用与耕地资源保护之间的平衡，以及农民权益的保障。

　　此外，在城市规划建设管理方面，还存在着诸如城市规划科学性严肃性不够、城市建设特色不彰、城市遗产保护不力、城市管理水平不高等问题。

　　三、福州城镇化发展态势

　　过去 30 多年的快速城镇化，对福州经济社会的发展做出了巨大贡献，但也带来大量不协调、不平衡和不可持续的问题。有鉴于此，必须走新型城镇化道路。与传统的粗放式城镇化道路相比，新型城镇化具有 6 个方面的特点: 一是从偏重物的城镇化向重视人的城镇化转变; 二是从市民—农业转移人口( 或称半市民) 的二元结构向基本公共服务一体化转变; 三是从数量增长型城镇化向质量提升型城镇化转变; 四是从粗放式高物耗城镇发展方式向集约型低碳绿色城镇化发展方式转变; 五是从单纯“做大”城市规模向“做好”城市群、“做多”中小城市转变; 六是从“四化”分离向“四化”同步转变。未来一段时期内，福州城镇化的外部条件和内在动力正发生深刻变化，城镇化仍处于快速发展区间，进入质量与速度并重、以质量提升为主的新阶段。

　　( 一) 城镇化引领作用更加突显。城镇化与信息化、工业化、农业现代化同步发展，港城互动、产城融合，促进资源要素在更广空间和领域的合理流动与优化配置，带动福州经济、社会发展。城市功能的完善，促进二三产业发展和人口集聚，创造更大需求和投资空间; 城镇化促进农业人口转移、加快农村土地流转，推进农业现代化和农村发展。( 二) 城镇化转型发展更加紧迫。以人为本、四化同步、布局优化、生态文明、文化传承和城乡一体的新型城镇化提出更高要求。廉价劳动力数量的弱化、资源环境瓶颈效应的强化、基本公共服务剪刀差的去化，都决定了传统的城镇化路径难以持续，必须走新型城镇化道路。( 三) 城镇化空间和潜力更加拓展。福州新区开放开发、21 世纪海上丝绸之路战略枢纽城市建设、自贸区创建，有利于促进我市与平潭、闽东北、台湾、东盟等地联动，带动中心城区的拓展和周边县市的城镇化进程。

　　四、福州新型城镇化战略选择
　　
　　( 一) 指导思想。推进福州新型城镇化发展，其指导思想是:

　　遵循产城融合、城乡协调的发展规律，坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展，以人口城镇化为核心，以优化城镇化布局和形态为抓手，以综合承载能力为支撑，以完善体制机制为动力，全面提升城镇化发展质量和水平。

　　( 二) 发展目标。
　　
　　1、城镇化水平稳步提升。城镇化健康有序发展，人口重点向新区新城、县( 市) 城关、重点镇等城镇有序转移。到 2020 年，全市常住人口城镇化率达到 72% 左右，户籍人口城镇化率超过 50%。
　　
　　2、城镇化格局不断优化。综合交通运输网络和信息网络、高端产业及生态体系更加完善，城市规模结构更趋合理。福州新区开放开发全力推进，新城加快建设，中心城区辐射带动作用更加突出，中小城市特色化和竞争力明显提升，小城镇服务功能进一步增强，新型城镇化和新农村协调推进。
　　
　　3、城镇化质量显着提升。农业转移人口市民化进程明显加快，产业支撑能力明显增强，产城港城联动发展态势良好，吸纳就业能力显着提高。

　　以城带乡的能力进一步增强，城乡产业、生态保护融合联动，公共服务差距显着缩小，人才、技术、信息交流密切。4、城镇人居环境显着改善。稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利。生态环境保护进一步加强，环境优美、经济繁荣、社会文明的资源节约型和环境友好型城市加快建成。

　　( 三) 主要任务及政策建议。推进福州新型城镇化发展的主要任务及政策建议可以概括为“一个中心、两个重点、三项突破”。

　　1、推进基本公共服务均等化。根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设教育、医疗卫生、文化设施、体育场所、养老、就业等公共服务设施，增强人口集聚和公共服务的支撑力。
　　
　　2、发展主导产业。积极推进城市产业结构转型升级，大力发展优势产业和特色产业，加快发展现代服务业，改造提升传统制造业，通过产业发展聚集更多的人口和生产要素，通过人口的聚集创造更大的消费市场和创新平台，推动工业化与城镇化的良性互动以及城市和产业的融合发展。
　　
　　3、改革户籍制度。采取“三分”的工作思路，推进户籍制度改革: 一是分阶段推进，先集中解决存量问题，后常态化解决增量问题，优先满足进城时间长、就业能力强、适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人群落户城镇。二是分群体实施，明确各种对象的转户条件和程序，提高高校毕业生、职业技术院校毕业生、技术工人、新生代农业转移人口等常住人口的城镇落户率。三是分区域布局，逐步放宽市辖区落户条件、全面放开其他城镇落户限制，鼓励中心城区人口向周边县( 市) 转移扩散，山区人口往沿海走，农村人口落户中小城镇。
　　
　　4、创新土地管理制度。深化产权制度改革，全面确认农民集体土地产权，逐步明晰农村集体土地权能，探索农村集体土地权利多样化实现形式，鼓励具备条件的地方推进集体土地股份制改革。借鉴重庆地票经验，利用城乡建设用地增减挂钩原理和级差地租理论，把农村闲置、废弃或节约的建设用地复垦为耕地形成权利凭证后，转化为可在全市规划建设范围内使用的建设用地指标，显化农村土地价值，建立以城带乡、以工促农的制度通道。
　　
　　5、完善投融资机制。完善多元化融资机制，拓宽融资渠道。优化政府资金使用方式，通过贷款贴息、贷款风险补偿、融资担保等间接投入法，撬动信贷资金与社会资金投向城镇基础建设。
　　
　　【参考文献】

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　　［2］李为，杨惠容． 中国城镇化: 发展、困境与转型［J］． 衡阳师范学院学报，2013( 6)
　　［3］杨伟民，蔡昉． 促进人的发展的中国新型城市化战略［M］． 人民出版社，2010