城市社会救助服务高质量建设的问题与实现路径

　　摘    要：　在城市经济、社会高速发展的同时，贫困家庭的救助需求呈现差异化与多样化的特征，社会救助服务作为社会救助的有效供给方式，在满足贫困家庭的需求，保障其基本生活方面发挥了巨大的作用。社会救助服务的高质量发展问题正日益引起人们的关注。城市社会救助服务高质量发展体现在服务对象广覆盖、需求识别精准化、服务类型多样化、服务方式专业化、资源供给整合性、资源链接有效性这六个方面。通过分析城市社会救助服务高质量发展存在的覆盖面较低、需求识别不够精准、服务类型较为单一、专业性不足、资源“碎片化”等问题，结合上海市长宁区“社区救助顾问”的实践，提出城市社会救助服务高质量发展的实现路径。

　　关键词：　社会救助服务; 高质量发展; 实现路径;

　　Abstract：　With the rapid development of urban economy and society, the needs of relief of poor families are characterized by differentiation and persification. As an effective supply mode of social assistance, social assistance services play a great role in meeting the needs of poor families and ensuring their basic life. Meanwhile, the high-quality development of social assistance services has attracted increasing attention. The high-quality development of social assistance services in cities is embodied in six aspects: wide coverage of service targets, precision of demand identification, persification of service types, specialization of service mode, integration of resource supply and effectiveness of resource link. By analyzing the problems of low coverage, lack of accurate identification of demand, single service type, lack of professionalism and fragmentation of resources in high-quality development of social assistance services in cities, and combining with the practice of “Community Assistance Adviser” in Changning District of Shanghai, finally puts forward the implementation path of high-quality development of social assistance service in cities.

　　Keyword：　social assistance services; high-quality development; implementation path;

　　一、问题的提出

　　2017年10月18日，党的十九大作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断[1]。从高速增长转向高质量发展，既是经济增长方式和路径的转变，更是一个体制改革和机制转换的过程[2]。社会救助是社会保障体系最基本的兜底性制度安排，也是缓解民众生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制[3]。因此推进社会救助高质量发展，是回应民众对美好生活向往的现实要求，是新时代经济社会发展的必然要求，是完善我国治理体系的重要基础。其中社会救助服务发展作为社会救助高质量发展的重要指标[4],日益引起重视。
 

　　城市作为人类生产和生活的重要场域，城市社会救助服务的高质量发展值得关注。近几年来，CPI持续高位运行，房价居高不下，老龄化进程加快，城市居民的教育负担加重，医疗支出大幅度增加，养老问题日趋严重，所有的这些都形成巨大风险冲击。城市中存在着大量的“居住贫困”群体、重病重残家庭、单亲贫困家庭以及智力残疾、精神疾病、困境儿童等“沉默”人群，这些群体的贫困需求具有“隐蔽性”。城市贫困家庭的贫困需求呈现多样化、差异化、复杂性的特征，难以由单一的事后物质救助的方式解决，需要专业化的救助服务介入，通过多主体提供诸如链接资源、能力提升、心理慰藉、社会融入等方面救助服务来满足这些家庭和群体的救助需求。而现实的情况是城市贫困群体的救助需求尚未完全实现精准识别，且社会救助服务的形式、内容、质量等还需要进一步的提升。因此，如何实现供给与需求的有效对接，促进可及性与可得性的统一，如何实现社会救助服务的有效供给，如何促进社会救助服务的高质量发展，成为当前健全与完善社会救助体系，解决城市贫困治理过程中的不平衡、不充分性的核心问题之一。据此，有必要在厘清城市社会救助服务高质量发展的内涵的基础上，对当前城市社会救助服务高质量发展存在的问题进行分析，进而提出如何实现城市社会救助服务的高质量发展的具体路径。

　　二、城市社会救助服务高质量发展的内涵

　　(一)社会救助服务的含义

　　社会救助服务是指由政府主导，引导社会力量共同面向救助对象，尤其是有老年人、儿童、残疾人以及失业者和重大疾病患者等特殊对象的贫困家庭，针对贫困家庭及其成员存在的差异化需求与问题，提供生活照料、教育与就业、医疗康复等方面的日常照料服务以及其他社会支持性服务[5]。社会救助服务是与社会救助的现金、实物救助方式相对等的，其目标不是解决困难群体的基本生存需求问题，而是满足社会救助对象的差异化的需要，实现预防并对抗贫困与社会排斥风险、改善弱势群体生活质量的重要作用[6]。因此社会救助服务是兜底保障的物质与现金救助方式的拓展，是实现保障可持续性的有效手段，是指社会救助制度以提供社会服务的形式来满足特定群体的生活需求。

　　对社会救助服务的理解可以从目标、主体、模式、手段、内容五个方面具体阐述。第一，从构建目标来看，任何救助形式的着力点都应是帮助保障对象摆脱贫困，实现自助；第二，在建构主体上，服务体系的建构需要政府发挥主导作用，同时需要政府、社会、个人之间的有效合作，实现资源共享以及社会救助服务的共建；第三，服务模式上主要遵循救助范围由单因素贫困转向多维性贫困、救助标准由“保基本”上升到“助推发展”,救助理念由“贫困治理”向“贫困预防”甚至进一步实现“贫困管理”;第四，在服务手段方面，引入信息化与数据管理，搭建专业社会工作介入社会救助的现实网络服务双平台；第五，在服务内容上，依据工作形式分为事务性与服务性1,本研究的社会救助服务主要是后者，指服务性的社会救助服务。

　　(二)社会救助服务的分类

　　针对社会救助服务的内容可以划分不同的类型。有研究根据目前我国贫困群体的实际需求，提出我国社会救助服务项目应包括以下三大类项目：生活型服务、照护型服务(康复服务、护理服务、庇护型服务)和支持型服务(就业支持服务、专业辅助服务)[7]。也有研究将涉及救助对象生活各个领域的社会救助服务的范围概括为“六项三类”:安老服务、康复服务、儿童托管服务、就业促进服务、青少年课业辅导服务、支持小组服务，将这六项服务按照其实施的目标归纳为三种类型：日常照顾型服务、能力发展型服务、支持融合型服务[8]。本研究认为可以在对城市救助对象及边缘性弱势群体类型化区分的基础上划分社会救助服务：对一般的收入贫困群体，围绕物质帮扶、心理疏导等提供服务；针对有劳动能力的困难群众，围绕能力提升、就业创业等提供服务；针对困难老年人，围绕物质援助、精神慰藉、护理救助、养老服务等满足需求；针对困难残疾人，围绕生活照护、康复治疗、护理救助等提供帮助服务；对选择困难的失能、失独等老年人家庭、重度残疾人家庭，为其配置智能腕表、智能床垫、远程呼叫、陪护机器人等智能设备，提供健康监测、生活照料、情感呵护、紧急救援等服务；针对困境儿童，围绕法律援助、临时照护、心理抚慰、行为矫正等提供关爱服务；针对目前救助政策无法满足部分政策边缘群体，根据其特殊困难和特殊需求，研究制定针对性措施，鼓励、引导企事业单位、社会组织、社工机构等，特别在人文关怀、心理辅导等非物质类社会救助服务领域发挥自身优势和特长，做到各有侧重、优势互补；针对非城市户籍的弱势群体，在完善居住证管理的基础上，建立以居住证为基础的救助服务包制度。在基础的救助服务内容上叠加个性化组合式菜单服务，推动资源优化配置，实现社会资源和救助服务需求的精准对接，更好满足城市贫困人口的多层次、个性化的救助需求。

　　(三)城市社会救助服务高质量发展的衡量指标

　　在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，学界关于高质量发展方面的研究从2017年开始迅速增多，但是主要集中在经济层面的高质量发展的概念界定和指标体系的构建上，对于社会救助服务高质量发展内涵和标准的研究较少。例如有研究指出高质量发展视野下社会救助信息传递的实践取向是进一步增强社会救助信息传递的均衡性、规范性、主动性、专业性、开放性、基础性、创新性[9]。也有研究认为社会救助高质量发展的本质是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效、公平和可持续的发展，其中提供可持续、优质高效的救助服务是社会救助高质量发展的内在要求[10]。较多研究通过论述社会保障的高质量发展的方向，从而涉及社会救助高质量发展方面的内容。如有研究指出提高社会保障高质量发展的基本要求需要确保社会保障的充分性、公平性和可持续性[11]。也有研究认为社会保障高质量发展的主要方向是建立更加公平、可持续、包容和富有弹性的社会保障制度，并提出一系列具体举措[12]。

　　基于高质量发展的内涵，并结合我国城市社会救助的发展现状和创新探索，提出城市社会救助服务高质量发展的衡量指标如下：第一，服务对象广覆盖。多维贫困的视角来看，贫困一般不是单一的物质维度的贫困，往往是与其他维度的贫困交织在一起，社会救助服务的需求由此而生。社会救助服务的高质量发展，首要实现的目标就是所有有社会救助服务需求的贫困对象都能获得相应的社会救助服务，从覆盖面上来讲，要覆盖到所有存在有救助服务需求的贫困对象，而不是仅仅满足一些特殊群体的救助服务需求。这是社会救助服务高质量发展的基础。第二，需求识别精准化。城市生活具有高度不确定性，进而增加了城市困难群体救助服务需求的变动性和复杂性。如何有效识别社会救助服务需求是后续实现救助服务供给的基础，通过主动发现、贫困群体困境的综合评估，准确识别贫困对象的救助服务需求。这是实现社会救助服务高质量发展的前提。第三，服务类型多样化。城市社会新风险、新问题、新矛盾层出不穷，社会成员陷入生存和发展困境的障碍性因素多样化，救助对象的实际情况千差万别，救助需求也截然不同[7]。这就要求城市救助服务类型更为多样，目标对象的分类更为个体化与精细化，救助服务类型的多样化是针对城市贫困群体多维贫困的有效制度安排。这是社会救助服务高质量发展的保障。第四，服务方式专业化。城市生活的复杂性进一步要求城市贫困群体的救助服务供给方式要更为专业。尤其是城市中存在着大量社会融入困难、能力不足、心理障碍等特殊群体，这些贫困群体的问题解决需要更为专业的服务供给，进行有效且可持续的服务干预。这是社会救助服务高质量发展的重点。第五，资源供给整合性。社会救助服务的有效供给需要破除“碎片化”的弊端，从整体视角出发，促进政府、社会组织、社工力量以及志愿者等多元主体参与，优化社会救助服务递送的机制，转被动为主动。这是社会救助服务高质量发展的关键。第六，资源链接有效性。即社会救助服务的需求与供给能够对应起来，当同一对象存在多种救助服务需求的时候能够及时有效地链接到多种资源。救助服务的供给能够找到最需要救助的对象，救助对象能够得到最优质、最精准的救助服务，供给与需求之间通过一定的手段与方式，实现社会救助服务可及性与可得性的统一。这是社会救助服务高质量发展的核心。

　　三、城市社会救助服务高质量发展存在的问题

　　近些年，社会救助制度日臻完善，城市社会救助服务不断发展。一些经济发达的城市进行了有效的社会救助服务实践探索，例如上海市长宁区创设“社区救助顾问”模式，以及杭州市西湖区引入第三方社会组织创新开展家境调查服务项目等，积累了丰富的经验，也有效地推动了社会救助服务的发展。但整体而言，城市社会救助服务高质量发展依然存在一些问题。

　　(一)城市社会救助服务的覆盖面较低

　　当前许多城市的社会救助主要以现金救助为主，救助服务相对较少。2014年5月1日正式实施的《社会救助暂行办法》中明确规定，“社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续”,显然以城市最低生活保障制度为主体的社会救助政策体系从建立之初起，其目标就是为了解决贫困家庭的基本生存问题，起到的是托底性作用[13]。主要是通过物质帮扶来满足贫困家庭的基本需求，社会救助服务相对处于辅助和补充的位置，救助服务供给的覆盖面较低。从民政部政策研究中心最近的一次全国调查数据来看，如表1城市贫困家庭救助服务供需情况显示，存在救助服务需求的贫困家庭(需求数)比例要高于受访者居住地附近存在救助服务供给的比例(可及数)。其次，享受了各类救助服务的人数(可得数)又显着低于居住地附近存在该类救助服务的比例(可及数),且低于存在需求的人数。没有享受过任何一项救助服务的家庭为1 575户，高于居住地附近救助服务供给缺失的家庭数(1 205户),也高于没有救助服务需求的家庭数(1 128户)。最后以需求数出发计算各类救助服务的可及率和可得率，数据显示城市社会救助服务的可及率和可得率普遍处在较低的水平，救助服务的覆盖面较低。

　　表1 城市贫困家庭救助服务供需情况(2020年)

　　注：数据来自民政部政策研究中心于2020年委托北京大学中国社会科学调查中心在全国开展的贫困家庭调查数据。

　　(二)城市社会救助服务需求识别不够精准

　　对城市救助服务需求的识别不够精准，影响了社会救助服务资源的供给和获得。主要表现为：一是难以精准发现一些贫困群体的“隐蔽性”服务需求。例如调研中发现城市中存在大量因病致贫的支出型贫困家庭，这些家庭中的病人长年需要照护，但实际上政府部门能提供的主要是低保救助和以现金为主的医疗救助，而对这些家庭的照护需求和喘息服务需求等都难以精准识别；二是城市中存在部分“沉默的少数人”,这些人以智力残疾、精神疾病、困境儿童为主，这些人及其家庭成员对救助政策的知晓度较低，社会融入较为困难，导致其需求难以被发现，从而导致识别不精准；三是当前需要城市救助数据的即时归集、救助信息的互联互通等还存在较大的部门壁垒，如何推进救助对象的信息整合，完善家庭经济状况核对办法，全面掌握救助对象的需求，统一救助对象的认定流程，推进认定结果共享使用，构建分层分类、动态更新的对象数据库，制定困难家庭综合评估办法，统筹考虑人口结构、经济状况、健康状况、教育状况、居住状况、就业状况、社会参与、刚性支出等因素，综合评估家庭贫困程度和救助需求，为个性化和多元化救助服务提供支撑，这是当前城市社会救助服务发展过程中始终没有很好解决的问题。

　　(三)城市社会救助服务类型较为单一

　　当前对贫困家庭的救助主要有发放各类救助金如生活救助金、助学金、临时救助金等“输血式”的方式，缺少服务式的救助如提供心理辅导、陪护照料等喘息式服务，特别是对于城市中特殊困难家庭如因病支出型贫困家庭，家庭中的病人往往需要家人常年照顾，如果定期为他们提供照料式服务能够让家庭成员得到喘息的机会得以休整。青海省西宁市曾在城西区试点过喘息式服务，通过在社区建设社区健康中心，帮助照料贫困家庭中的重病重残成员。上海市长宁区也在医疗保险、医疗救助和慈善帮扶之外增加了医疗服务，这些都在一定程度上满足了困难家庭的多样化救助需求。此外城市中因突发意外事故如车祸而致贫的家庭较少能得到相关法律援助服务，调研中发现有一户家庭户主驾驶大型货车与其他货车相撞，司法认定为2级残疾导致生活无法自理，家庭失去了主要劳动收入并且需要专人照料因车祸致残的户主。虽然事发后法院受理该案件并判处保险公司赔款78万元，保险公司已将钱赔付法院，但是法院一直迟迟没有全部给付，其中给付的30万元已经全部用于医疗费用，最终导致家庭陷入困难。因此从全国来看，针对困难家庭开展的救助服务类型依然较为单一，难以满足困境家庭的多样化救助需求。

　　(四)城市社会救助服务的专业性不足

　　社会救助服务供给的主体相对单一且专业性不足的问题在一些地方较为突出。对社会救助服务的供给方来说，由于很多社会救助服务自身具有专业性，需要具备一定资质的社会组织和专业社会工作者等力量才能提供有效的救助服务。但就当前现状而言，救助服务供给存在着社会力量参与度低且缺乏持续性等问题，同时城市中专业化社会组织自身发展不足的问题也影响着社会救助服务的供给。以心理辅导类救助服务为例，主要由专业化的社工介入开展，但是专业社工发展的不足影响了该类救助服务的专业性发展。调研发现较多贫困家庭心理呈现出“悲观、忧愁、抑郁”的状态，如某一低保对象曾因出车祸导致肢体二级残疾丧失劳动能力，患抑郁，极少出门与外界几乎零交流，一直未婚，平时生活由七十多岁的母亲照顾，生活困难。城市中弱势群体的救助服务需求具有特殊性、多维性和复杂性，加大了救助服务需求识别的困难性。因此，在城市贫困治理领域，精细化要求城市贫困人口救助的方式更为多样，目标对象的分类更为个体化与精细化，多样化的服务供给更具可及性。针对困境家庭、儿童、残疾人提供个性化服务从前期的个案了解再到过程干预往往需要一个专业性的过程，特别是对于困境儿童的心理干预问题需要有持续性和专业性的服务支撑。

　　(五)城市社会救助服务资源呈现“碎片化”特征

　　新公共管理运动使利益至上观念在政府中占据主导地位，竞争造成政府内部、政府与市场间关系的“碎片化”[14]。复杂与不确定的社会现实进一步加深了社会救助领域“碎片化”治理带来的恶果，各自为政、救助叠加、低保的“门槛效应”、“福利捆绑”等弊端凸显[15]。一方面表现为在社会救助体系内外的制度呈现“碎片化”,从内部制度整合来看，各种专项救助制度之间彼此还需要进一步加强协调与整合，在救助标准、救助方式、部门合作等问题上还存在不能很好衔接的情况，尤其是在面对复杂的城市多维度贫困的特点，在救助的科学化与精细化方面还有进一步提升的空间。在制度的外部整合方面，社会救助制度与社会保险、社会福利以及其他的反贫困政策安排之间如何做到有效衔接也是急需解决的问题之一。另一方面，一些城市开展的社会救助服务项目呈“碎片化”特征。社会救助工作涉及民政局、住建局、教育局、社保局、医保局等部门，同时又涉及妇联、残联、总工会等群团组织，但是上述各个部门与组织面向的服务对象不同且救助标准也不尽相同，这就导致不同部门提供的社会救助服务可能出现重复或者盲区。救助服务项目的“碎片化”特征且缺少可持续性最终影响社会救助服务的有效性。

　　(六)城市社会救助服务的链接机制有效性不足

　　社会救助服务供给与需求的有效对应是评判社会救助的制度效率的重要指标。因此需要通过多种手段、主动、精准地评估贫困群体的救助服务需求，并将包括民政、医疗、教育、住房等在内的各个政府部门及社会组织、企业、个人等社会力量的服务供给进行系统性的资源整合，并进行有效的资源链接。当前存在较为普遍的问题是，企业有资金，但难以找到合适的社会组织去实施相应的救助项目，社会组织的一些救助服务项目又难以与当地困难群众的实际需求有效链接起来。例如有一户离异家庭，带一女儿，户主因患有精神分裂症经常住院治疗，现在家休养，无业无收入，主要由父母照料。女儿13岁，就读小学，由父亲抚养。现在四人共同居住在申请人父母租质的住房中，面积46.26平方米。该家庭每月享受低保金和分类施保金合计760元，未享受看护照料、心理咨询、教育辅导等所需的救助服务。因此，如何通过数据共享、自动研判、推送转介等方式，破除信息壁垒和部门壁垒，有效、直观地呈现申请救助的贫困家庭的实际救助需求，同时通过一定的资源平台和运作机制将企业、个人、社会组织等救助资源汇同政府部门救助资源一起与贫困家庭的救助需求进行有效的对接，自动匹配，合理分配救助资源，这些都是迫切需要解决的现实问题。

　　四、城市社会救助服务高质量发展的实现路径

　　为解决当前城市社会救助服务高质量发展存在的问题，满足城市贫困家庭日益差异化与多样化的救助需求，要围绕着城市社会救助服务高质量发展的衡量指标，提出具体的发展路径，不断推进城市社会救助服务高质量发展。

　　(一)倡导服务先行的救助发展新理念

　　已有证据显示，较之现金给付，服务提供在成本效益与投资附加值方面以及帮助弱势群体更加积极融入社会方面更具成效[6]。在社会救助领域，欧盟国家主要采取服务先行、现金实物给付补充的模式，例如英国形成了较为普遍的福利服务体系，包括收入维持、就业、健康照顾、学校教育、终身学习和培训、住房、社会照顾以及刑事司法这几大类[16]。在当前经常性救助人口总量连年减少，社会救助边际效果有所降低的趋势下，以现金给付为主相对单一的救助方式，已经不能完全适应救助人口结构和救助需求的变化[17]。因此要树立服务先行的救助发展新理念，扩大社会救助服务覆盖面，增加社会救助服务的资金投入，积极引导政府购买社会救助服务，加强基层社会救助经办服务能力，加强专业社会救助服务人才的培养，引导基层培育本土化的社会组织力量。

　　例如，上海市长宁区通过设立街镇级顾问点、居委顾问点，建立一支由熟悉相关救助政策人员组成的“家庭救助顾问”团队，积极调动社区事务受理服务中心工作人员、居委干部等现有工作力量，同时通过专业机构引入高级社工、心理咨询师、职业指导师、熟悉社会救助的其他专业人员承担专职家庭救助顾问。在此基础上，侧重发挥社会组织、志愿者队伍的积极作用，充分发挥“社工+义工”的组合效益，推动专业社会工作者或专业社会组织同困难家庭结对。这将有效地推动社会救助服务的发展，推动社会救助体系的进一步完善。

　　(二)加强社会救助服务需求的精准识别

　　以需求为导向不断满足人民美好生活需要，是社会救助高质量发展的目标和要求。如何精准识别救助需求是实现救助服务有效供给的前提，这背后涉及的是“谁应该受益”的福利思想。福利资格的发展，传统的多分为普及(Universalism)和选择式(Selectivity)两种，普及式福利者认为社会大众处于“风险”之中，常需要面对种种的社会性需求，所以所有人口基于人权都能享有福利，而选择式福利则根据个人需求来提供福利[18]。根据我国国情，社会救助服务资格的确定以及供给应坚持尽力而行、量力而行，与经济社会发展水平相适应，因此主要以选择式的救助服务为主。选择式福利的分配基础要求对救助服务需求进行精准识别，从而发现最需要获得救助服务的对象。

　　如何瞄准社会救助服务目标群体，具体可参考上海市长宁区的做法。线下组建一支由社区事务受理中心人员、居民区救助人员和专业社工组成的社区救助顾问专业团队，都是社区内熟悉各项救助政策，能够整合、调配各种救助资源的人士，由社区救助顾问实地了解、评估困难群众的家庭困境和现实需求。线上开发了“社区救助顾问精准评估系统”,实现了困境程度智能识别、困境人群精准锁定、救助政策人机咨询、救助资源及时对接。

　　(三)扩大多样化的救助服务供给

　　在城市贫困治理领域，精细化要求城市贫困人口兜底保障的方式更为多样，目标对象的分类更为个体化。多样化的服务供给、差异性的救助格局能够回应当前城市中多维度、复杂性的救助需求。首先要在对社会救助服务进行分类的基础上扩大供给，提高城市弱势群体获得救助服务的便利程度。上海市长宁区依托“家庭救助顾问”建立了社会救助“四圈”体系，针对不同类型的困难群众提供分层分类的救助服务：向传统贫困人群提供托底保障类服务，向结构性贫困群体提供帮助支持类服务，向城市“新贫困”群体提供发展提升类服务，向突发情况引致贫困的群体提供保护性服务。

　　现代社会救助服务已迈入扩张时期，即为能力建设而服务。而以能力建设和发展为导向的救助服务建设也是高质量发展的内在要求。为能力建设而服务是将对穷人的实物、金钱资助演变为提供服务和技能培训，实现由“输血”到“造血”的转变，帮助家庭提高独立自助能力；为无助者提供预防再度发生贫困危机的服务；激励受助者逐渐摆脱资助；促使贫困者自立自强[19]。此外，部分地方也已开展第二阶段救助服务，如帮助贫困家庭进行家政活动、托管儿童、照料老人等，使家庭劳动力人口能够安心工作等等[8]。为进一步发挥社会救助的兜底保障作用，需要创新多种形式，通过社会救助服务的供给，来满足公民的多种需要，从而实现贫困家庭需要与需要满足的有效对应。

　　(四)强化专业社会工作者的作用

　　从现有经验来看，社会工作专业资格体系的建立极大提升了我国社会工作服务的专业化水平和管理效率。以各地的“三社联动”的实践为例，通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制，形成资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。社区、社工和社会组织的联合，有效地形成载体、人才和资本的对接。社会工作者的引入对于社会救助服务专业化水平的提升、社区专业人才的引进以及社区治理的创新都产生了积极的助推和催化作用。

　　通过构建以社会工作机构为核心的社会救助合作共享平台，社会工作者能更加灵活获取社会各界提供的资源，并与解决救助对象问题的部门进行良好的沟通和合作，形成个性化和多元化的社会工作救助模式。此外，通过建设专业化队伍，借助移动APP辅助申请等工具，运用互联网+大数据等信息化手段，改进工作方法，实现主动发现，主动干预，能够有效保障社会救助服务的全覆盖。为提升救助服务的品质，需要进一步激发专业社会工作者的工作积极性，让专业的社会工作者能够充分发挥潜能，可在政府购买服务的基础上，注重对救助服务品质的引领。建议开展社会救助服务组织品牌的表彰和专业社工人才的重奖活动，激发救助活力，凝聚各种救助资源，形成救助大格局。

　　(五)推进多元主体参与资源整合与服务供给

　　推进多元主体参与社会救助服务供给，进一步整合救助资源有助于破除救助服务资源“碎片化”的问题。公共服务的递送通常以部门职能和专业化分工为基础，分设在不同的地理空间，民众需要根据自我需求前往相关部门的业务受理点进行办理，处于被动接受服务状态的困难群体虽明晰自身需求却对获得的服务产生困惑，即不知去哪一部门、何种业务受理点得到相应的、适当的服务[20]。因此需要从整体视角出发，促进多元主体参与，优化社会救助服务递送的机制，转被动为主动。

　　上海市长宁区正是通过组建了一支超过300人的社区救助顾问队伍，将政府部门、社会组织、社工志愿者以及居委干部等多方力量调动起来，扩大了社会救助服务供给范围。同时以“整合政策+链接资源+陪伴帮扶”为服务核心，有助于解决当前救助服务项目“碎片化”的问题。长宁区江苏路街道的“社区救助顾问”精准排摸到困境儿童小佳，其父亲去世、母亲收入微薄。经需求评估后，救助顾问团队协助小佳家人办理其父的工伤申报、遗属补贴申请等；联系志愿者给小佳开展心理辅导和学习辅导；居委民政干部则同步跟进对小佳探视回访；社区救助顾问还给小佳送衣服、送学习用品，给予心灵的温暖。这一社区救助顾问实际运作的模式，整合各类救助政策形成政府救助政策池，同时又整合链接政府、社会、市场的各类资源，形成“社会救助资源池”的最生动案例。

　　(六)依托线上线下完善资源链接机制

　　通过线上资源对接和线下资源输送，提升资源链接的有效性，进而实现社会救助服务供需精准对接。线上资源对接依托救助信息平台，包含救助需求发布系统，救助政策发布系统，通过数据共享、自动研判、推送转介等方式，能够有效的直观呈现申请救助的贫困家庭的实际救助需求。线下资源输送可以学习上海市长宁区的做法，设置救助顾问。以社区(村)网格员为核心成员，加上各类志愿者、党群干部等建立救助人际网，帮助困难群众知晓政策、提出申请、反馈意见等。

　　线上、线下的各个渠道设置只是实现资源链接的第一步，更关键的是背后的运作机制。首先实现主体对接，救助资源供给方和救助需求方通过救助信息平台完成初步匹配。之后是资源的实体链接，使救助资源真正的到达需要的对象。通过资源链接机制以“项目化”的方式对救助对象进行精准识别和个性化救助，将有效提升救助工作的实际成效。资源链接服务由社区进行承接，社区没有能力完成的，再介入其他链接。因此，可参考分级诊疗实行分级链接。各社区可将可以承接的资源链接任务与无法承接的任务以清单形式列出，在救助信息平台的系统端口进行说明，避免造成不必要的资源浪费。资源链接机制能够将政府、企业、社会组织、个人的各类救助资源通过信息平台进行有效的梳理、整合、协调、统筹，供需对应、形式多样、救助精准。

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　　[15] 祝建华，蒋松杰.论新时代社会救助体系的转型升级[J].浙江工业大学学报(社会科学版),2020,19(1):67-73.
　　[16] ALCOCK P,MAY M,ROWLINGSON K.解析社会政策(下):福利提供与福利治理[M].彭华民，译.上海：华东理工大学出版社，2017:189-298.
　　[17] 江治强.我国社会救助服务发展的框架性探讨[J].社会建设，2016,3(6):43-52.
　　[18] GILBERT N,TERRELL P.社会福利政策引论[M].沈黎，译.上海：华东理工大学出版社，2013:94-95,115-119.
　　[19] 张暄.国外城市社区救助[M].北京：中国社会出版社，2005:19.
　　[20] 张亚玲，郭忠兴.适应性治理与整体性协同：对江苏兜底保障探索的理论诠释[J].农林经济管理学报，2020,19(4):485-494.

　　注释

　　12017年9月27日民政部发布的《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的意见》(民发[2017]153号)。
　　2可及率=存在该类救助服务需求且居住地附近有该项服务供给的人数/存在该类救助服务需求的人数。
　　3可得率=存在该类救助服务需求且获得了该项救助服务的人数/存在该类救助服务需求的人数。