当代中国法律监督权的内在结构

　　二、法律监督权及其制度

　　（一）当代中国法律监督权的内在结构

　　准确界定我国人民检察院所享有行使的“法律监督”（权）概念，必须充分尊重和理解中国当前政治现实和法治状况，并在此基础之上与之相结合，同时又不能超越现实法治的阶段发展水平。因而，我国的“法律监督”（权）应当是以公诉监督权能为核心，以职务犯罪侦查权能和诉讼监督权能鼎力支撑，及其他附属或延伸权能辅助的权力结构体系，其主要目的是通过追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障法律在全国范围内统一、正确实施。

　　根据人民检察院组织法和刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，检察机关的各项具体职权可以概括为以下三个方面:一是公诉权；二是职务犯罪侦查权；三是诉讼监督权（包括对执行活动这一后续诉讼活动的监督权，下同）。公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权三者是检察权，即法律监督权的核心内容，也是检察机关完成所有法律监督活动所必备的具体权能。当代中国法律监督权的内在结构即是指法律监督权的具体权能结构，也就是检察机关作为法律监督机关所享有的具体职权内容。

　　1．公诉权

　　公诉权是检察权的首要内容，这与西方国家检察制度的主要职权内容基本相同。一般认为，公诉是指享有刑事追诉权的国家专门机关为了维护公共利益而代表国家对确有犯罪行为、应当追究刑事责任的人向法院提起诉讼，请求依法判定被告人有罪并对其科处刑罚的国家活动。因而，公诉权是指提出公诉时赋予公诉机关的基本权力，是任何一个刑事案件从侦查程序过渡到审判程序的过程中起着决定作用的国家权力。在一定意义上，可以认为公诉权就是刑罚请求权。

　　在我国，公诉是人民检察院的基本履职活动，行使公诉权是检察机关根据《人民检察院法》、《刑事诉讼法》的授权而行使检察权主要表现。检察机关和检察官代表国家向审判机关控诉犯罪，具体是指通过诉讼活动实现公诉权的功能，是行使国家权力的重要组成部分。公诉始于人民检察院收案和受理案件，终于案件审理全过程后结案和案卷归档。根据法律规定，检察机关的公诉权包括审查起诉权、决定起诉权、提起公诉权、支持公诉权、决定不起诉权和抗诉权。所谓审查起诉权，是指检察机关在案件侦查（包括公安机关侦查和自身侦查）终结后，综合已经收集的所有证据材料和依据法律的相关规定，对是否符合法定的起诉条件而进行全面审查的权力。审查起诉是公诉活动的起点。所谓决定起诉权，是指检察机关针对符合起诉条件的案件作出起诉决定并制作公诉书的权力。

　　所谓提起公诉权，是指检察机关有权以公诉人的身份向审判机关递交公诉书并移送相关案卷和证据材料。所谓支持公诉权，是指检察机关有权参加庭审，协助审判机关查清案件事实。当然，并非对所有的案件检察机关最终都会作出起诉决定，对某些不符合起诉条件或违反侦查程序所获得证据的案件，检察机关有权作出不起诉决定。抗诉权，是指对一切经审判机关审理作出裁判结论并发生法律效力的案件，在一定期限内，检察机关认为裁判结论或审理过程确有错误（即指符合再审条件）的案件有权提出抗诉并启动再审程序。

　　在公诉或抗诉问题上，我国人民检察院拥有较大的自由裁量权，即可以自主决定是否行使公诉权和采取何种方式行使公诉权。因此，如何确保公诉权处于正确的运作轨道则需要合理有效的权力制约和监督机制。我国公诉权监督制约机制最终主要是通过检察系统内部工作机制得到实现，即通过上级检察机关领导下级检察机关并实行检察长负责制和检察委员会相结合的内部监督制约机制。在我国宪政体制和法治建设中，作为检察权的内容之一的公诉权，具有鲜明法律监督性质，在根本上是法律监督权内在结构的主要组成部分。具体原因有：

　　首先，一般认为，公诉权的产生和起源的基本原因在于采用法定的国家强制力手段并以国家名义追诉犯罪，是对涉嫌触犯刑律者的一种事后强制监督权。与传统的民众实施的“私诉”制度相比，现代公诉制度注重的是起诉程序的公正性和实体法律的正确实施，排除避免了追诉犯罪过程中的主观随意性、行为野蛮性及产生的无秩序等消极不文明后果。同时，公诉过程的严格遵守法律规定的手段，追诉程序更加文明，并以国家强制力作为后备保障力量，正是现代国家严格依据法律规定的程序、方式、手段等开展法律监督的体现。毫无疑问，在具体职权内容和功能目的上，我国法律监督权中公诉权与其它国家检察制度中公诉权基本相似，因而这也成为了我们借鉴其它国家检察制度发展成功经验改革自身公诉权的前提。

　　其次，从公诉权追求的价值内容来看，公正、准确地适用法律是公诉的基本价值追求，也与法律监督的要旨并无不同。我国法律明确规定检察机关在收集证据的时候，既要收集犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，也要收集犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，这样能有效防止冤假错案发生。公诉机关根据法律规定，针对人民法院作出的判决和裁定，在认为存在确有错误的情形时有权提出抗诉，并重新启动相关的法律诉讼程序，这种制度目的显然是追求把公诉权作为保障法律正确实施的一种手段，也进一步说明公诉权本身具有法律监督的功能与意义。

　　第三，作为联接侦查与审判的重要环节，公诉是现代各国实现“控审分离”和“侦审分离”过程中所不可替代的重要诉讼活动。一国法律实施中是否实行公诉及能否有效开展公诉是衡量该国诉讼制度文明与否的重要判断标尺。在刑事起诉中，检察机关公诉部门参与诉讼并不能与法官一起对被告人定罪量刑，而是具体对公安机关侦查完结或者对检察机关侦查部门侦查终结的案件进行审查，决定是否起诉并实现侦查与控诉两个职能的彻底分离，从而对公安机关等主体的侦查活动是否合法进行监督。通过提起公诉和出庭支持公诉来启动并推进审判机关的庭审活动，实现控审两个职能的有效分离和不同归属，进而对整个案件审理活动是否合法进行监督。这就使公诉权在侦查权与审判权之间形成一个联接性的监督机制，满足了现代国家对警察和法官双重制约的制度运作需要。

　　综上，公诉及公诉权在产生目的、价值追求和在诉讼活动中的地位决定了其是法律监督权的主要内容之一，是保障法律监督目实现的具体权能。

　　2．职务犯罪侦查权

　　职务犯罪侦查是检察机关运用法律规定的强制手段，通过直接行使侦查权，查究国家工作人员职务犯罪（包括贪污、受贿、渎职侵权等）的一项法定活动。职务犯罪侦查权是检察机关享有的对国家工作人员涉嫌犯罪的职务行为实施侦查所必备的权力。行使职务犯罪侦查权是检察机关在刑事诉讼程序中开展职务犯罪监督的典型表现，通过侦查国家工作人员的犯罪行为而进一步对国家机关权力的具体行使行为是否合法实施督促、察看，体现的是用一种国家机关所享有的权力来制约监督其他国家机关或部门所享有的权力，并通过维护法律的统一正确实施来监督权力正确行使的权力制衡原理。职务犯罪侦查是对国家工作人员滥用职权或疏于履行职责进行司法弹劾的有效监督方式，进而保证国家公务活动的廉洁性和合法性。

　　职务犯罪侦查权在性质上从属于法律监督权，是法律监督权内在结构中不可分割的组成部分。国家机关及其工作人员享有公权力，并为准确执行国家法律以确保法律制度有效运作，而其具体履职行为是否廉洁公正则直接影响国家机关的公共形象，同时行使权力的主体也容易出现滥用职权以谋取私利的情况。因而，通过设置专门的检察机关以履行法律监督职责来直接受理侦查职务犯罪案件，针对拥有公权力的主体的涉嫌犯罪行为实施具体的侦查活动有助于确保实现权力运行的公共利益目的。我国检察机关依法具有较高法律地位和实行相对独立领导体制也可以在一定程度上减少侦查中遭遇的阻力以提高侦查的权威高效性。国家工作人员的职务犯罪严重亵渎职守，不仅损害了国家公权力的公益目的，而且破坏国家法律的正确实施，作为国家法律监督机关，检察机关有责任对国家工作人员在职务活动中是否正确行使权力进行监督，促使其严格执法勤政廉政。采取依法立案侦查和提起公诉这一具体的纠正方式能够对国家工作人员的职务犯罪实施有效监督，以便将其提交法院进行审判。

　　针对学术界存在的质疑检察机关在侦查职务犯罪过程中如何接受外部监督以防止自身享有的职务犯罪侦查权不被滥用的问题，出现了“监督者如何被监督”或“监督监督者”的难题。可以看出，这是对任何权力具有双重属性的一种反思，权力的公益性符合人类的基本价值追求，而更为重要的是注重防止权力被滥用而减少其具体作恶的可能性。但是，在法律监督这一问题上过度强调其功能中存在的不足方面却不利于主要问题的解决，“监督者如何被监督”或“监督监督者”的难题只不过是过度地考虑了确保法律监督制度发挥功能的保障机制中的某一方面，而并没有深入思考如何使法律监督制度切实发挥功能的具体路径。因而，这实质上只是一个经典的监督悖论问题，即我们企图寻求一种最完美不出现任何失误的监督主体或监督权而完全公正地推进法律监督，而这种美好图景在任何时代和任何社会均是不存在的。更何况具体到我国实践，检察机关侦查职务犯罪的所展现出来监督职责的外部独立性和超脱性不可能是绝对的和无条件的，侦查权这一权力能否发挥监督的功效不仅有赖于自身工作能力的高低、实际工作环境是否支撑、现实国家工作人员是否自觉接受法律监督的意识等等条件的直接影响，而且任何享有职务犯罪侦查权的主体都存在一个履行职责过程中的自我主动接受外部监督问题。在我国现实政治制度框架下，检察机关履行职务犯罪侦查权时除了内部检察机构分工制约之外，还必须主动接受党委、人大、舆论及案件当事人和人民群众等多种形式的监督，而最终确立职务犯罪嫌疑人的刑事责任则依靠人民法院的公正裁判程序，而人民法院对检察机关履行职务侦查权活动的确认或否定则是对检察机关履行职责的最重要监督形式。

　　3．诉讼监督权

　　诉讼监督是指检察机关依照法定程序对诉讼活动中所存在的违法行为进行监督纠正，以维护法律统一实施的诉讼活动，包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行和监管活动监督以及民事审判和行政诉讼监督等方面。因而，我国检察机关行使诉讼监督权，参与监督案件诉讼的全过程主要包括：刑事案件立案阶段、侦查（批捕）阶段、各类型案件审判阶段、各类型案件裁判结果的执行阶段等。在具体实践中，基于参加诉讼活动的需要，检察机关被授予了广泛的诉讼监督权，包括对刑事案件的立案监督权、对所有侦查活动监督权及逮捕权、审判监督权、对裁判结果的监督权和对执行裁判结论的监督权。检察机关实施诉讼监督侧重的是对审判机关整个诉讼活动开展切实有效的监督，同时也对与诉讼活动相关的侦查机关、裁判执行机关实施的确保诉讼活动有序进行的相关侦查、逮捕、执行等活动开展监督，因而诉讼监督是贯穿于整个诉讼活动程序的检察机关法律监督的重要方面，是对整个诉讼活动开展动态连续性的法律监督。

　　检察机关对审前程序行使诉讼监督权，主要对刑事案件的立案活动和侦查机关侦查活动是否合法进行监督，具体落实到相关主体立案权行使过程、审查批捕过程以及对整个侦查活动的监督过程。对立案活动的监督，主要指对相关主体（包括公安机关和检察机关侦查部门）应当立案而不立案的诉讼活动进行监督和对不应当立案而立案的活动进行监督，防止出现违法立案、拖延办案的情况。对侦查活动的监督，主要是指侦查活动是否全面收集犯罪嫌疑人涉嫌犯罪行为证据和收集证据的程序是否合法进行监督。值得注意的是，检察机关行使批捕权，主要是保障侦查活动顺利进行，对行使批捕权行为实施监督是对侦查活动进行监督的重要组成部分。检察机关发现公安机关的立案和侦查活动有违法情况时，应当通知公安机关纠正，公安机关应当将纠正情况通知检察机关。

　　在刑事诉讼中，检察机关行使庭审监督权，实质上就是对刑事诉讼中的检察机关公诉部门履行控诉职能和审判机关履行审判职能等行为是否合法进行监督以及对相关国家机关及其工作人员的违法行为进行纠正，是与刑事诉讼活动同步进行的动态监督过程。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关也必须对审判机关的审判活动是否符合法进行切实的跟踪监督，针对当事人申诉其诉讼权利遭受侵犯的事实予以查处纠正。对裁判结果的监督，是指对刑事诉讼中一审审判活动及其裁判结论是否公正进行法律监督，对二审审判活动及其裁判结论进行法律监督，并对确有错误的裁判结论提出抗诉实施再审监督。检察机关对民事诉讼、行政诉讼裁判结果进行法律监督，监督对象仅限于人民法院已经生效的判决或裁定，监督的方式仅限于根据审判监督程序提出抗诉，并且抗诉的理由必须符合法律限定的情形。也就是说，检察机关对民事、行政诉讼的监督表现为对民事、行政审判权的事后的有限监督。

　　检察机关在执行程序中的监督主要是对刑罚执行活动以及监管场所的监管活动进行监督。我国检察机关的执行监督已形成了监所检察部门专门负责，同时根据监督对象不同内设监狱检察监督、看守所检察监督、监外罪犯执行检察监督等多种监督形式的格局。根据法律规定，检察机关还对民事裁判结论的执行实施具体的监督，但未对行政裁判结论的执行活动的监督作出规定。同时，2012 年新修订的《刑事诉讼法》还规定了对侵犯犯罪嫌疑人、被告人、辩护人、诉讼代理人合法权利诉讼行为的监督，设立了逮捕后羁押必要性审查程序，增加对指定居所监视居住适用的法律监督，增加了对强制医疗的决定和执行的监督等范围，进一步完善了诉讼监督权的内容。

　　（二）法律监督权内在结构三部分之间的关系

　　当代中国法律监督权的内在结构主要包括公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权三方面，三者是统一且不可偏废的整体，共同服务于我国的法律监督事业。检察机关行使公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权，实际上是较为全面地落实法律监督权的实质要求。公诉权是检察机关的法律监督权的核心，“没有公诉权，检察院作为纯粹的法律监督机关是否有存在的必要是值得怀疑的。”职务犯罪侦查权是反腐倡廉、依法治官的客观需要,与检察机关行使法律监督权密切相关。

　　而诉讼监督权则是检察机关全程追踪诉讼活动促使审判机关公正合法运用审判权及相关权力的重要法律监督力量。我国法律监督权制度在根本上有赖于检察机关全面履行公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权，进而统一到落实法律监督职责上，最终实现保障法律的统一正确实施、确保公职人员队伍的廉洁高效为民、维护司法公正及促进社会政治法制和谐稳定。法律监督是公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权的基本出发点和最终归宿，后三者则是实现法律监督目标的方式和手段，因而要全面落实检察机关法律监督职责则不可偏废公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权的各自功能。
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