当代中国法律监督权的实践困境

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　　第四章 当代中国法律监督权的实践困境

　　新中国成立以来，特别是 1979 年人民检察院组织法明确规定设置专门的国家法律监督机关以行使法律监督权，设置这一机构在理论逻辑上能够满足社会现实需要和实现政治统治目标。当代中国法律监督权，既不是指苏联意义上的监督一切法律实施活动的一般监督权，也不是指法国等西方国家意义的作为行政机关的下属部门行使公诉权，而是指由专门国家机关，即检察机关所享有履行的专门性国家权力。当前中国宪政建设和法治状况中所面临的挑战和引发的问题，已经对强调检察机关严格履行职责以维护法律统一正确实施提出了刚性要求。宪法将检察机关确定为法律监督机关，这在根本上是为确保中国政治体制的有效运作和实现法治国家的建设目标。

　　但在具体实践中，我国检察机关所享有的法律监督权的实际运作存在着自身体制困境和外部运行困境，这些现实的障碍在很大程度上阻碍了检察机关有效发挥法律监督职责和阻碍了法律监督目标的实现。法律监督权制度面临着无论是自身体制困境，还是实际的运行困境，都要求我们予以认真对待，进而全面分析体制困境和运行困境的表现与成因，进而解读当代中国法律监督权的实践困境。当代中国法律监督权制度的实践困境在本质上是公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权三者各自的相关法律规定不健全、具体落实不充分和相互之间关系未能理清所导致的整个法律监督权制度的困境。

　　一、当代中国法律监督权制度的体制困境

　　当代中国法律监督权的体制困境首先是指行使法律监督权的主体，即检察机关的宪法定位难以落实，也就是法律监督权制度自身存在着不健全之处。如果检察制度自身内部存在不完善之处，就更不用期待发挥该制度去制衡其他公权力机关，以保证公权力有效行使和监督其他机关国家工作人员合法合理公正履行职权。在国家制度上落实法律监督机关的宪法定位是中国当前宪政实践中艰难而必须做出的选择，同时也是解决当前法律监督制度自身体制困境的根本出路。主要原因在于：

　　一方面，中国国家一元权力架构和权力集中行使的政治制度实践模式需要而且必须要求有相关的监督机制来保证公权力高效、公正、权威运行；另一方面，中国当前活动范围和影响效果最大的公权力，即行政权力由于缺乏充分监督而导致行政权力运行中出现严重的缺位、错位和不到位等状况，并且现实行政机关内部监督效果也不尽人意，这就必须要求于行政权之外设另一性质的权力来监督其正确合法行使。在理论研究上如何认识检察权的性质而给予检察机关予以全面准确定位及其具体落实这一问题亟待解决。因而，实然性的具体需求和体制困境则要求对检察权的研究必须回归到法律监督权的应有本意，充分发挥检察权的法律监督属性以实现法律监督的原始目标。

　　检察机关作为宪法和法律规定的法律监督权主体，必须充分认识到自身主体地位是否得到充分贯彻和具体落实，并且其所拥有的各项具体职权是否能够得到有效发挥，也只有在认识到上述两点及其存在的不足的情况下才能从根本上理清检察机关的体制困境。

　　（一）法律监督权的宪法地位难以落实

　　检察机关法律监督作为中国特色的监督活动，其在根本上不同于其他任何一种形式监督，是指由专门的国家机关即检察机关根据宪法和法律的授权，运用法律规定的手段和方式，严格依据法律规定的程序，对法律规定的监督对象实施的能够产生特定法律效果的监督活动。中国特色社会主义检察制度是开展法律监督活动的制度保障。1979 年《人民检察院组织法》第 1 条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，且这一规定得到了 1982 年《宪法》第 129 条的再次确认，并从“文革”结束之后一直沿用到今天，成为我们认识和探讨我国检察制度的宪法和法律依据。同时，《人民检察院组织法》第 5 条对人民检察院规定了具体的五项职权，包括：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”我们看到，在界定检察机关具体职权范围上，人民检察院组织法采取的是一种概括性规定和详细列举相结合的方式，无疑能比较科学地明确我国检察机关的法律地位和规定相关具体职权，但这两种法律规定模式不免存在的诸多难以调和的矛盾。此外，我国的三大诉讼法、监狱法、警察法等法律、行政法规对人民检察院在实施法律、法规的不同领域必须及如何行使法律监督活动作了相对原则性的规定，具体内容如下：

　　1979 年颁布的《国务院关于劳动教养的补充规定》第 5 条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”1989 年通过的《行政诉讼法》第 10 条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”1990 年国务院颁布的《看守所条例》第 8 条规定：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。”1991 年通过的《民事诉讼法》第 14 条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”1994 年通过的《监狱法》第 6 条规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督。”1995 年通过的《人民警察法》第 42 条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”1996 年修改后的《刑事诉讼法》第 8 条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”等等。

　　按照这些法律、行政法规的规定，人民检察院可以实行法律监督的范围和职权是：（1）对直接受理的刑事案件，主要是指涉嫌职务犯罪案件，行使侦查的权力；（2）对刑事案件提起公诉的权力，包括审查起诉权、决定起诉权、提起公诉权、支持公诉权、决定不起诉权和抗诉权；（3）对公安机关的侦查活动和人民警察执行职务的行为进行监督的权力，对行政机关执法活动进行监督；（4）对刑事审判、行政审判和民事审判活动进行监督的权力；（5）对监狱执行刑罚的活动、看守所的监管活动和劳动教养机关的活动进行监督的权力；（6）发布司法解释的权力，即按照 1981 年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》

　　的规定，凡属检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。此外，《宪法》第 37 条第 2 款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”据此，2012 年新修改的《刑事诉讼法》（下同）第 78 条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”根据这一规定，人民检察院享有是否批准逮捕的权力。以上所述规定在一定程度上规范了我国检察机关所享有职权的具体行使程序、方式和手段，为确保检察制度的合理优化运作提供了法律依据，同时，对各类型职权的具体规定符合进一步明确和落实检察机关宪法地位的现实需要。

　　我国法律赋予检察机关履行法律监督职责的具体职权，保证有力有序地开展法律监督，并为发挥检察机关法律监督的功能提供了前提条件支持。但在具体实践中，却暴露出许多问题，在很大程度上消解了检察机关法律监督的宪法地位。首先，根据我国宪法及立法法的相关规定，检察机关法律监督内容应属于法律保留事项，也即是只能通过全国人大及其常委会审议、制定并表决通过的法律来具体规定法律监督的范围、对象、职权及违反法律监督目标的责任等相关内容。而实践中基于历史原因和社会现实的需要，相关行政法规却规定了法律监督的内容，使法律监督在一些社会领域（如劳教所、看守所等）被降格为行政机关社会治理之下的活动，显然不利于检察机关在这些领域完成宪政体制下所要求的国家的法律监督活动。

　　其次，对于法律监督，无论是宪法中的纲领性规定，还是其它法律中的规定，都过于原则教条化，缺乏现实的可操作性，实际的法律监督活动将无从具体开展而使法律监督的目标、任务落空。即便是《人民检察院组织法》规定了具体的职权、检察机关行使职权的程序及其机构设置和人员的任免等，而相关职权规定仅仅单一涉及刑事诉讼导致人为地缩小了检察机关法律监督的范围。同时，最重要的是我国《人民检察院组织法》及其他法律、行政法规在规定法律监督内容时缺乏对违反法律监督的法律责任的具体规定，既没有规定检察机关在未能有效合法合理地履行法律监督时应承担的法律责任，也没有详细规定被监督主体在违背检察机关实施法律监督后所应当承担的相关法律责任，这在根本上是违背法治的权责明确性要求。

　　第三，检察机关法律监督的目标是依据宪法和法律的授权，并通过权力制约权力的方式，进而实现保障公民权利的最终目的。但综观上述各项具体规定，我国的检察机关法律监督只是局限于对如何监督行政机关和审判机关及其工作人员的履职活动，对于宪政体制之下制衡权力的根本目的即保障公民的权利和自由缺乏明确规定，因而在实践中，也不可能期望检察机关在现实的法律监督活动中全面意识到保障公民的权利和自由的重要性。对于现实法治实践中不可避免地出现行政机关和审判机关侵犯公民权利和自由时，我国检察机关对此现象视而不见或缺乏有效的动力实施纠正，就不足为奇了。这些充分说明我国检察机关法律监督的宪法地位只是徒有其表而缺乏实际内容，法律监督权的宪法地位被无形地消解和冲击，因而也就造成现实中法律监督权制度运行的内在体制困境。当然，这只是从整体国家宪政体制和法治目标的角度来解读其体制困境，而实际在各项具体法律监督权的权能行使过程中也存在着现实的困境。

　　（二）法律监督权的外在机制困境

　　实践中检察机关法律监督制度存在的体制困境，必然期待当前检察理论与实务界要从国家权力运作高度乃至具体立法层面具体消除困境，使检察权的法律监督权的宪法定位得到切实落实。除此之外，法律监督权制度的运行还需要相关配套制度予以保障。检察权是宪法赋予检察机关的权力，检察权行使后要产生一定的法律效果就必然要求其在具体行使过程中必须有法律上和体制上的相关保障，唯其如此才能充分发挥其应有的法律监督功能。但是，检察机关在运用法律赋予的职权履行法律监督职责的过程中，其在外部运行保障机制上还存在着某些不符合检察权内在运作规律和现实要求的具体做法或问题，影响着法律监督权的充分、正确、有效地发挥功效。

　　1．检察机关领导体制的缺陷和检察权行使的部门化与地方化

　　根据宪法和人民检察院组织法规定，我国检察机关建制是按照行政机关体制框架而与其对应设置的，实行所谓以“块块管理”为主的领导体制，即按行政区划级别设立相应的检察机关，每一级检察机关接受同级党委的领导和同级人大的监督，并且还须接受上级检察机关的领导。但检察机关上下级之间的领导内容仅仅体现在业务方面，而对于检察机关的人事权、财政权则依赖于地方各级党委、政府和人大，检察机关的独立性受到削弱。按照宪法第 101 和 102 条规定，地方各级人民代表大会不仅有权选举和罢免本级人民检察院检察长，而且有权监督本级人民检察院的工作。《人民检察院组织法》和《检察官法》也规定，地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副检察长和检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。与这种选举、罢免和任免相对应，本级党委对于本级检察机关的人事安排具有提名权。这种提名权还包括对检察人员晋升和调动的权力。同级党委和人大对检察机关人员命运的实际控制权，使检察机关在行使法律监督权的时候不得不服从地方党委行政领导的决定和意愿。以上检察制度设计，使地方各级检察机关在行使检察权的时候，不得不听命于同级地方领导，从而使上级人民检察院领导下级人民检察院的工作、最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作的宪法原则，在事实上形同虚设。

　　按照现行的政法领导体制及其实践，地方各级政法委代表同级党委领导公安机关、法院、检察院。这种领导，既包括对人事管理、工作部署的领导，也包括对具体案件的指导。特别是在涉及本地利益或者在当地有影响的案件中，同级政法委的领导作用更为明显。地方党委的这种领导虽然对于检察机关办理具体案件起到了把关作用，但是它在一定程度上必然与检察机关依法独立行使检察权相冲突。因而，当前宪法和法律的规定及政法领导体制不仅在很大程度上削弱了检察机关的独立性，而且在很大程度上加剧了地方保护主义和检察制度追逐地方利益的倾向，显然不利于落实法律监督机关所应开展的全局性的国家法律监督活动。

　　为追逐部门利益，国家公共利益的部门化和部门利益法制化的现象日益严峻。同时，地方保护主义盛行致使检察机关在很大程度上成为保护地方利益的国家保障机制。在根本上，公共利益出现部门化与地方化的后果主要在于检察制度运行中的利益追求，而这种利益却背离宪政统治秩序和法治建设终极目标的要求，在表层上则源于我国检察机关领导体制及其人员任免机制的缺陷。

　　2．检察官体制的缺陷

　　任何制度都必须由具体的人员来具体落实，法律监督权制度也要求有高素质的检察官及其有效的管理机制确保检察权以符合法律监督的目标并能够完成法律监督的具体任务的方向行使。检察官体制主要是指针对检察官的选任、考核奖励、晋升、培训和职业保障等一系列的制度体系。虽然我国目前对检察官的任免、奖惩、辞退等方面作了规定，但是有关检察官切身利益的身份保障、经济保障和其他特权保障规定得十分有限。

　　检察官是一门对法律素养要求极高的职业。开展法律监督活动需要有专业的知识素养和工作思维来处理具体案件，而无需也不能够过多地考虑外来各种不必要的因素。我国当前检察官体制中出现了管理过程的过度行政化和检察官人员素质亟待提高等状况。其中，我国检察官体制中管理过程的过度行政化主要表现为业务活动中领导过度行政化、业务权能配置行政化、业务组织过程行政化、业务考评行政化，并且习惯上将业务活动的考评工作与其他行政事务工作的考评同等对待，在考评制度和考评方法上缺乏相应科学性。在检察官履职方面，过度干预导致检察官独立行使职权状况堪忧，甚至部分检察官的注意力不在检察工作本身，而在于关注职务的升迁；检察官对工作缺乏责任荣誉感，成为各自领导亦步亦趋的跟班。在具体实务中，检察官对于案件的处理模式，不是按照办案人员所查明和掌握的案件事实并根据有关法律的规定独立自主地做出决定，而是按照行政建制逐级上报，层层批示。有的检察院还存在办案下指标、赶任务的现象。按照行政化管理模式，检察官办理案件，要事事请示、层层汇报，导致一些案件久拖不决。对检察官的行政化管理严重妨碍了检察机关切实履行法律监督职责，这也是导致法律监督不力的原因之一。检察官是检察权行使的主体，检察人员的身份独立是独立行使检察权、履行法律所赋予的法律监督职责的基本前提。但从我国目前检察机关的人事管理制度上看，检察官的主体身份中政治身份和专业身份都不具有独立性，都要取决于地方党委的领导，检察机关在行使检察权的时候，一旦遇到地方领导要干涉的情况，无论意见正确与否，几乎无人敢不按照地方领导的意见办。

　　我国《检察官法》规定，“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”，但《检察官法》没有规定包括检察长在内的检察官等非因法定事由不得调离。由于检察机关的人事权掌握在同级地方同级权力机关，地方党委领导任意调离检察官的可能性就无法避免，检察官的职业面临着保障的缺失。

　　另外，我国检察官素质在很大程度上亟待提高以适应越来越强化的法律监督形势。处于转型期的当前中国，社会利益多元复杂化进而导致社会治理事务中新现象层出不穷，对包括检察制度在内的整个国家制度运行提出了更高的要求和考验。如前所述，只有具备系统完备检察理论知识和丰富检察工作经验的检察官才能胜任纷繁复杂的法律监督任务。因而，注重选拔检察队伍中的优秀人员充当检察官及检察领导干部，才能统筹开展检察工作，以推进法律监督事业。同时，加强检察人员后备力量的培训、考核、选拔与淘汰工作，增强检察官对自身工作的职业认同感、责任使命感，共同维护检察官职业的荣誉，使身在检察事业之中的检察人员积极主动地提高自身业务素质、政治素质和现实工作能力。

　　3．检察制度配套保障机制空泛化

　　我国目前实行的财政制度决定了地方各级检察机关的经费主要依靠地方财政供给，在财政状况不好的地方，检察机关的办案经费和办公经费没有保障。检察机关的经费无保障使一些检察机关不得不为钱而办案。在经济欠发达的地方，检察机关为谋求生存，就不得不违反法律规定办理一些不该办或不归自己管辖的案件，或者在办案过程中违法使用职权收受财物。这种情况在一定程度上损害了法律监督机关在人民群众中的威信，也使检察机关的法律监督遭受诸多质疑。

　　检察官在待遇上与其他国家机关工作人员没有明显区别，甚至低于其他国家机关工作人员。多年来，检察官的工资都是按照行政干部的工资级别确定的，标准也完全一样。而检察人员的福利与其他国家机关一样，由单位自行解决。由于检察机关不直接掌管财政资金及其他资源，不直接参与经济活动，没有额外的收入来源，所以检察人员的福利待遇往往是大大低于其他国家机关。

　　（三）检察机关与党的纪委之间的关系使检察工作流于形式

　　根据我国《公务员法》规定的党管干部原则，及检察机关在办理自侦自诉的国家工作人员贪污受贿渎职等案件的具体实践，逐步形成了目前检察机关及其工作人员在开展工作时必须遵循大案、要案的党内请示制度。党的各级纪委对各级检察机关查处职务犯罪案件时均会给出相应指示，而这一指示在检察机关看来则不得不遵循，然后根据指示所要求的涉嫌犯罪对象、犯罪情节和处罚要求等去收集符合这一指示的证据材料。我国检察机关显然在具体职务犯罪侦查工作中处于被动地位，不利于激发其查处案情的积极性。检察机关职务犯罪侦查是确保国家工作人员履职廉洁公正权威高效的重要国家活动，检察机关能准确及时查处涉嫌职务犯罪行为，无疑能纠正国家工作人员履职中存在的违法及破坏法律统一正确实施的行为，进而恢复法律实施的正常运作轨道和树立法律应有的尊严和权威。

　　党的纪委在职务犯罪侦查实施之前及开展侦查的过程中的指示使检察机关从立案时开始，就受到各级党委的干预，进而导致一些应该立案的犯罪线索，一些党委不让立案时，检察机关根本也无法对之行使检察权。因而，处理好党的纪委指示和检察机关独立自主地开展法律监督活动，在新形势下必须予以认真对待。无论是理论学术界还是政法实务界，都必须认识到党的纪委指示和检察机关法律监督在具体工作的法律依据、工作方式与程序、相关工作后的责任承担等方面有着根本的不同，划定二者的活动范围及明确各自职权无疑是当前解决检察机关外部保障机制困境的最主要任务。
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