合作机制下实现中国北极权益的研究

　　北极地区是北极圈 66°34'以北的区域，由北冰洋水域、边缘陆地海岸带及岛屿、北极苔原和最外侧的泰加林带构成。该地区包括欧洲、亚洲和北美洲的北方大陆，总面积 2100 万平方千米，已融化的海水及海冰面积占总面积的 62%.北冰洋沿岸国有美国、加拿大、丹麦、挪威和俄罗斯，在北极地区有领土的国家还包括冰岛、瑞典及芬兰。北极地区具有重要的军事、政治、资源开发价值。

　　近年来，极端天气频发被指与北极海冰融化直接相关。北极是全球瞩目的待开发能源处女地，更是影响地球未来命运的气候调节器。尽管中国不是毗邻北冰洋的沿海国，在北极圈内也无领土，但中国在北极却存在国际法赋予的权益。如何拨开北极事务纷繁复杂的表象，寻求一条适合中国实现北极权益之路是当前亟待解决的问题。本文试图厘清国际法视域中中国在北极的海洋权益，分析实现北极海洋权益的主要障碍，进而阐明北极合作之必然，并对北极合作机制进行了全面的梳理，论证了以国际海事组织为平台的北极合作机制。

　　一、中国的北极权益
　　
　　中国与北极之缘始于1920 年《斯瓦尔巴德条约》，该条约允许在尊重挪威对斯瓦尔巴德群岛主权的基础上，给予缔约国在斯瓦尔巴岛上进行捕鱼、捕猎，自由进入并参与海运、工业、开矿等各项经济活动的权利。1982 年《联合国海洋法公约》（ 以下简称《公约》） 作为海洋宪章适用于解决海洋问题的各个领域，是否适用于北冰洋，在2008 年《伊卢利萨特宣言》发布后也尘埃落定，即适用于北冰洋。《公约》的适用使得专属经济区制度、大陆架制度、航行自由等海洋法制度亦得以适用，极大丰富了中国的北极权益。这两部公约奠定了中国北极权益的国际法基础。

　　1. 航行权益
　　随着气候变暖，北极夏季无冰年可在 10 年内出现，北极通航将成为可能。①目前，穿过北冰洋，连接大西洋和太平洋的海上航道主要包括北方海航道、西北航道和穿极航道。如果北极航线全面开放经穿极航道从德国汉堡到日本横滨比经苏伊士运河节省 5 000 英里，比经巴拿马运河节省6 000英里； 经北方海航道从亚洲到欧洲可节省4 800英里；②经西北航道从亚洲到欧洲比经过巴拿马运河节省 9 000 公里，比经过好望角节省17 000公里。① 中国与欧洲海上贸易可视北极气候条件和北极冰融化情况，经穿极航道、北方海航道或西北航道实现，从而缩短航程、控制运输成本，开辟新的北美物流航线。根据《公约》第 87条 1（ a） 款的规定，各国船只在公海上有航行的自由。在连接公海或专属经济区的国际航行海峡，包括军舰及军用航空器在内的所有船只和航空器享有以继续不停和迅速过境为目的的航行与飞越自由（ 《公约》第 37 条、第 38 条） .即使那些因采用直线基线导致原来未被认为是内水的北方海航道及西北航道被包围在内成为内水，各国商船亦可以继续不停和迅速进行的方式无害通过（ 《公约》第 8 条、第 18 条） .

　　2. 资源开发权益
　　北冰洋底土蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。根据美国公布的官方数据，世界未发现的石油和天然气储量的 1/4 在北极地区.北冰洋沿岸地区及沿海岛屿有储量可观的煤、铁、磷酸盐、泥炭和有色金属.

　　随着全球气候变暖，一些原生活在中低纬度的海洋生物可在北冰洋沿岸海域生存。北冰洋底土中丰富的生物和非生物资源引起了北冰洋沿岸国的争夺战。2007 年 8 月 2 日，俄罗斯科考队员从北极点下潜至 4 261 米深的北冰洋底插下一面钛合金俄罗斯国旗； 加拿大总理在当年的 8 月 10日在北极建立两个军事设施； 同年 8 月 12 日，丹麦政府派出一支由 40 名科学家组成的科考队奔赴北极，以证明罗蒙诺索夫海岭与格陵兰岛相连；美国则一方面否认俄罗斯的插旗行为之国际法效力，另一方面派出“希利”号赴北极科考，以期测绘阿拉斯加附近的北冰洋底.

　　这些北极国家的争夺战目的在于北冰洋底土中丰富的油气资源，通过论证其大陆架可自然延伸至 200 海里以外来最大限度地进行北极油气资源的开采。中国不是北冰洋沿岸国，不能如同其他北极沿岸国一样拥有位于北冰洋底的大陆架，亦无法宣告北冰洋上的专属经济区，但是，北冰洋沿岸五国 200 海里专属经济区及其自然延伸的大陆边外部界线至北极点的底土和水体分别属于《公约》中规定的公海和国际海底区域。中国享有北冰洋公海部分的捕鱼自由（ 《公约》第 87 条 1（ e） 款） .北冰洋水体下的国际海底区域则属于人类共同继承的遗产，可依据《公约》有关国际海底区域的平行开发制度对其中蕴藏的油气及矿物资源进行开发（ 《公约》第 11 部分） .因此，中国在北极享有资源开发权益。

　　3. 科学考察权益
　　科学考察是了解和认知自然，进行开发、开采生物资源和非生物资源等人类活动的前提。近年来，极端天气频发，有环保人士警告，地球已进入“星球紧急状态”,北冰洋融化被直指与极端天气的频繁发生相关。中国有权利、也有必要在北极进行科学考察，为日后资源开发奠定科研基础，也为中国进行气候变化和极端天气研究提供素材。

　　中国目前已在北极进行了五次科学考察，即对海洋、冰雪、大气、环境、地质、渔业和生态环境的考察。2004 年 7 月 28 日，首个北极科考站---中国北极黄河站在挪威斯匹次卑尔根群岛的新奥尔松建成。1920 年的《斯瓦尔巴德条约》就赋予了缔约国公民在尊重挪威法律和挪威对斯瓦尔巴群岛主权的前提下进入该岛。《公约》第 13 部分规定了海洋科学研究的内容，允许各国和国际组织在遵守公约规定的同时进行海洋科学研究，且任何科学研究活动不构成对海洋环境任何部分或其资源的任何权利主张的法律依据。中国在北冰洋沿岸国的领海、国际航行海峡、专属经济区内、大陆架上的海洋科学研究需要获得沿海国或海峡沿岸国的批准。除非海洋科学研究计划与沿海国专属经济区或大陆架上的生物或非生物自然资源勘探、开发直接相关或有将有害物质引入海洋之嫌疑，否则沿海国不能拒绝在专属经济区和大陆架上科考的请求（ 《公约》第 245 条、第 246 条） .

　　4. 环境保护权益
　　北冰洋是四大洋中唯一尚未开发和全面通航的“处女地”.《公约》第 12 部分专门就海洋环境的保护和保全做出了规定，各国有保护和保全海洋环境的义务。中国在承担保护和保全北冰洋海洋环境义务的同时，也有要求他国保护北冰洋海洋环境不受污染的权益。《公约》的规定未明确授予中国这项权益，但其中有关港口国对不符合国际规则和标准的他国商船进行检查或经受污染的沿海国请求进行检查的规定，可适用到中国对经过北冰洋的不符合国际规则和标准的外国商船，或污染北冰洋沿岸国海域且受该沿岸国申请检查的外国商船（ 《公约》第 218 条） .《公约》所指的国际规则和标准即国际海事组织制定的有关维护海洋环境安全、船只和船员安全的国际公约、指南或决议，如 1973 年《防止船舶污染国际公约》及其 1978 年议定书、1972 年《防止因倾弃废物或其他物质而引起海洋污染的公约》、1990 年《国际油污防备、反应和合作公约》以及 2008 年《控制船舶有害防污低系统国际公约》等。

　　中国在北极的环境保护权益除体现在通过港口国控制来限制北冰洋的污染来源外，还体现在对气候变化应对的参与权上。北冰洋和整个北极地区对中国的气候系统具有显着和特殊的影响。

　　北冰洋融化对气候变化的影响是全球性的。更有科学研究表明，受北极气候变化影响最大的是北半球的中纬度地区，中国因而成为最易受气候变化不利影响的国家之一.因此，中国有权利就气候变化的应对参与北极事务，与北极国家共同商讨治理措施.

　　二、中国实现北极权益的主要障碍
　　
　　通过上文的分析可以看到，中国在北冰洋拥有国际法基础上的航行权益、资源开发权益、科学考察权益和环境保护权益。这些权益的实现将有利于中国新的海上战略通道的开通、能源处女地的开发及远洋渔业的发展、海洋科学研究的进步和气候变化的应对。但当前，中国北极权益的实现却面临诸多阻碍。

　　1. 北极地缘政治领域属近北极国家
　　北极地缘政治是国际政治行为体围绕北极事务进行竞争与协调形成的，国际政治行为体是北极地缘政治的主体.北极地缘政治行为体由国家、国家集团、政府间国际组织和国际非政府组织组成。国家这类行为体包括北冰洋沿岸国家、环北极国家和近北极国家，国家集团则包括北极五国、环北极八国、欧盟和北约，政府间国家组织包括北极理事会、巴伦支欧洲-北极理事会、西北欧理事会、联合国政府间气候变化专门委员会和政府间海洋科学委员会，国际非政府组织包括国际北极科学委员会、北冰洋科学委员会、欧洲极地委员会和国际极地基金会。在当今北极地缘政治的格局中，行为体间因不同的利益驱动而组合，形成多层次的地缘政治团体。主权国家行为体中的环北极国家、国家集团中的北极五国、国际组织中的北极理事会是主导北极事务的行为体。①中国在北极地缘政治行为体中，属于近北极国家，②尽管相比其他北极圈外国家在地缘上更接近北极，也更直接地受北极自然环境变化的影响，但在当前的北极地缘政治格局下所发挥的影响力比较有限。

　　2. 通过北极理事会观察员身份实现北极权益困难重重
　　早在 1991 年，环北极八国签署了《北极环境保护宣言》，宣布成立北极环境保护策略组织，旨在治理持久性有机物、石油、重金属、放射性物质以及酸化引起的环境问题。此后，1996 年，北极八国在加拿大渥太华签署《成立北极理事会宣言》，由北极理事会取代之前的北极环境保护策略组织，八个北极国家和四个北极土着居民组织是北极理事会的成员国，允许受邀请的观察员参加北极理事会部长级会议、其他会议和活动，允许临时观察员参与某次特定会议。《成立北极理事会宣言》属于“软法”性文件，北极理事会参加成员包括了非主权国家---北极土着民组织。因此，北极理事会不属于严格意义上的国际组织。③尽管北极理事会的法律地位属于政府间高层论坛，而不是政府间国际组织，但其近些年在北极环境保护事务、《北极环境保护宣言》项目小组管理、动植物保护、北极突发事件应急法律文件的制定方面的工作有目共睹，已发展成有关北极事务的最具影响力的区域性政府间高层论坛。

　　中国于 2007 年 4 月向北极理事会高官会提交了北极理事会第六次部长级会议观察员地位的申请，该次高官会批准了中国临时观察员地位；2009 年 4 月，中国分别以临时观察员身份参加了挪威诺尔兰郡召开的北极理事会高官会和在挪威特隆姆瑟召开的北极理事会第六次部长级会议。

　　中国是北极地区域外国家，参与北极理事会事务的最佳通行证是观察员身份，但这条尝试之路似乎正与中国渐行渐远。2011 年，在丹麦格陵兰岛首府努克召开的北极理事会第 7 次部长级会议出台了“高官报告”,要求申请成为北极理事会观察员的国家必须承认北极国家的主权、主权权利和管辖权，且观察员职责限制在只能参与科学研究或财政资助问题.北极国家的门罗主义倾向昭然若揭，成为北极理事会观察员意味着承担更多的义务，并有丧失相应权益的风险。北极理事会观察员身份将桎梏中国北极权益的实现。

　　3. 个别北冰洋沿岸国的国内法规定不利于北极航运的开展
　　《公约》第 234 条又称为“北极条款”.根据该条的规定，北冰洋沿岸国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封对海洋的污染。但法律和规章应适当顾及航行，并以现有最可靠的科学证据为基础，以保护和保全海洋环境、避免因海洋环境污染造成生态平衡的重大损害和无可挽救的扰乱为目的。然而，一些北冰洋沿岸国的国内法规定却在内容上偏离了《公约》此条规定的主旨，不利于北极航运的开展。俄罗斯1991 年实行的《航行北方海航道规则》规定，通行于俄罗斯北方海航道的外国船只在通过俄罗斯领海和专属经济区时均需要缴纳通行费，1996 年的《关于北方海航道破冰和领航指南规则》要求利用北方海航道的船只需至少提前 4 个月向北方海航道管理局提交申请，进入航路后至少有两名俄方引航员登船引航，但若发生危险由船方自负。加拿大对西北航道未如俄罗斯一样提出缴费和强制引航的要求，但早在 1970 年就颁布了《北极水域污染防治法》（ AWPPA） ,规定沿海 100 海里范围内禁止船舶污染，提出的《船舶安全航行控制区域条令》设置了海岸线外 100 海里范围内的 16 个航行安全控制区，对控制区内通过的船只建造标准等以防止海洋污染控制和管理为目的加以约束。1985 年 9月 10 日，加拿大更是断然宣布北极群岛水域属于历史性内水。加拿大国内法目的在于将北极群岛水域性质定性为内水，从而限制外国船只的通行。

　　4. 西方世界对中国实现北极权益存在误读
　　西方一些学者对中国争取北极权益持比较警惕的态度。2011 年初，挪威斯德哥尔摩国际和平研究所研究员琳达·雅各布森撰写了《中国为无冰北极进行准备》的研究报告，这份报告可被视为西方国家尤其是北冰洋沿岸国家对中国北极权益主张的代表性解读。但报告扩大了中国北极权益的范围，几乎将北极问题的全部因素与中国的潜在利益相联系.加拿大加尔格里大学历史学教授大卫·赖特在2011 年发表题为《中国龙直击世界之巅： 中国北极政策论争》的研究报告中形容“中国力图’插手‘北极事务，但不便于直说”.报告甚至建议美国尽快批准《公约》，以防止中国利用外交优势对《公约》做出对己有利的修改，从而影响在北极周边海域的安全。①西方学者对中国依据国际法原则及《公约》主张北极权益的活动夸张解释，反应过度。2012 年 9 月 20日，美国《国际先驱论坛报》发表的《中国强力挤入北极资源争夺竞赛》的文章夸大解释中国希望在北极冰融后的资源开采中分一杯羹。西方世界对中国实现北极权益的误读不利于北极国家正确看待中国开展北极事务的友好初衷，更将中国进行的北极活动置于“高倍放大镜”下，束缚了中国本属国际法框架内北极活动的开展。

　　5. 国内北极战略及相关法律、法规缺失
　　“我们都更需要发展一种思想方法，使我们能够控制事变，而不受事变的左右。这就是战略为什么在当前如此重要、如此值得研究的缘故。”中国北极权益的实现需要在中国北极战略的指导下完成。在亚洲国家中，中国是较早向北极理事会申请观察员身份的国家之一，近年来已进行五次北极科学考察活动，与一些北极国家如挪威和冰岛已开展了双边交流，但目前为止，中国尚未制定全面、具体的北极战略。有关北极事务的战略安排应置于国家海洋发展战略中，作为远海事务通盘考虑。北极战略的缺失，导致了北极相关法律、法规无从发挥战略辅助的作用。中国已进行的北极科学考察以及未来将参与的北极航行、北极资源开发等活动均缺少法律规范。国内北极战略及相关法律、法规的缺失使得中国实现北极权益的活动不能有序开展，不能做到常规化、系统化发展。

　　三、北极合作的必然趋势
　　
　　冷战期间，北极位处美苏两大军事集团对抗的前沿地带,北极地区的国际合作举步维艰。1987 年 10 月 1 日，苏联领导人戈尔巴乔夫在巡视苏联北方军事重镇摩尔曼斯克时发表的讲话解冻了美苏关系，也解冻了“冰封”的北极合作，他呼吁东西方开展多边或双边合作，将北极变成和平之北极。此后，北极合作机构及论坛陆续产生。1988 年 3 月，北极八国建立了非政府组织---国际北极科学委员会，1996 年中国被接纳为正式成员国。1991 年，北极八国签署的《北极环境保护战略》为北极合作奠定了基础。1996 年，北极理事会成立，成为北极地区合作史上的一座里程碑.除北极理事会这样的高层次论坛外，还有一些由地方政府及商业组织组成的论坛成立---1国、蒙古、挪威、中国、瑞典、美国、俄罗斯等国的地方政府。《公约》生效后，一些北极国家意识到北冰洋蕴藏的丰富资源。继 2007 年俄罗斯在北冰洋底插旗后，北冰洋大陆架划界、岛屿纷争愈演愈烈，北极国家间的纷争背后直指北极巨大的战略价值。2011 年，北极八国召开的第七届北极理事会部长级会议就北极理事会观察员身份提出了三个承认的准入门槛，涉及主权、主权权利和管辖权，以环境保护为目的的高层论坛筑起了门罗主义围栏。中国要实现北极权益，突破阻碍北极权益实现之重围，大力开展北极合作乃大势所趋。国际合作作为国际法之基本原则，为中国在国际法框架下开展北极事务提供了有力的法律依据。①
　　
　　1. 以合作消解地缘之不利
　　现代国际法发展的基础即国家主权概念。“所谓主权，就是说它的行为不受另外一个权力的限制，所以它的行为不是其他任何人类一直可以任意视为无效的。”国家主权的范围及于一国领土，包括领陆、领空和领水。领水则包括了内水及领海。《公约》在肯定了领海宽度的同时，还增加了以主权权利为依托的专属经济区和大陆架概念，体现了对沿海国陆地领土的尊重，亦是“以陆定海”思想的彰显。北极国家在2008 年5 月发布的《伊卢利萨特宣言》中认可《公约》是解决北冰洋沿岸国权利主张的国际法依据，北冰洋沿岸国不同海域和底土（ 领海、毗连区、专属经济区和大陆架） 的法律制度来源于国家主权和主权权利。中国无毗邻北冰洋的土地，意欲开展北极航运，开发、开采北冰洋沿岸国专属经济区和大陆架的自然资源，在相应海域和底土进行科学考察，均需尊重北冰洋沿岸国的主权和主权权利。以国际合作为桥梁，可消解中国不直接毗邻北冰洋的不利局面。北极国家资源的充分开发、港口建设、环境保护和科学数据的分享有赖于同其他国家开展合作。可见，国际合作非但没有影响到北极国家的主权和主权权利，反而丰富和发展了国家主权和主权权利的内容.

　　2. 以合作破解北极理事会之“城堡”
　　北极理事会作为高层次论坛，其设立源于对北极脆弱生态环境保护之需要。北极理事会设立的基础是软法性文件《成立北极理事会宣言》，理事会成员包括八个北极国家。近年来，北极理事会主要关注北极气候变化、北极海洋环境、北极能源、污染物治理、生物多样性保护和北极安全等问题。成为北极理事会观察员，可以极大提升中国在北极事务中的话语权，掌握北极开发国际规则的动态。但是，非北极国家对北极事务的关注刺激了北极地区作为一个整体的意识.北冰洋沿岸国试图将北极定性为纯粹的地区性问题，认为北极国家间的纷争亦可关起门来讨论，与非北极国家无关.2011 年，北极理事会第七届部长级会议提出的承认北极国家主权、主权权利和管辖权为前提的观察员门槛，大有将非北极国家关在北极理事会门外的趋势，北极理事会以“拒人千里之外”的姿态应对非北极国家对北极地区的善意关切。但事实上，北极国家抑或由北极国家组成的北极理事会无法仅依靠自身解决北极问题，北极理事会成员国利益的实现也无法单独依靠北极理事会在封闭的对话空间中解决。在国际法框架下开发、利用北极，谋求中国北极权益与不同北极国家利益的契合，寻求合作的机遇，可破解北极理事会的“城堡”.中国的合作姿态也成功为中国打开了北极理事会的合作之门。2013 年 5月15 日，北极理事会接受中国成为观察员，中国将为北极地区的和平、稳定和可持续发展付诸努力。

　　3. 以合作开解个别北极国家国内法之规定
　　个别北极国家针对北极航行制定了严格于普遍认可的国际法一般规则的国内法规则，如俄罗斯主张北方海航道属其国内航道，航道上几条重要的海峡为“内水”,制定了一系列法规对航道实施垄断性控制，如要求缴费和强制引航。加拿大则称西北航道的所有海峡均属其“内水”,通过环保立法对西北航道通行加以限制。但是，北极国家也需要发展贸易及航运，俄罗斯和加拿大北极航道的基础设施建设起步不久，除需要有其他国家的合作外，北极国家资源开发后的对外贸易也需要他国商船的辅助。因此，在不做出任何法律主张的前提下，与俄罗斯、加拿大开展双边互惠合作，可以暂时搁置对敏感水域法律地位的确认，有效实现国家北极权益。除同这些北极国家开展合作，借助国际组织平台发挥中国在这些国际组织中的发言权和影响力外，也可对个别北极国家与国际法有冲突的国内法之规定构成一定压力。

　　4. 以合作化解西方世界之误读
　　西方世界在解读中国的北极活动时存在一定的误读。在国际海洋法框架下，和平开发、利用海洋资源是海洋法赋予主权国家的权利。中国迄今为止的五次北极科考，意在更为全面了解北极，了解北极与气候变化的相互关系并与世界分享。借助合作的平台，中国可以让北极国家和西方世界了解中国的和平发展意愿。一些西方学者用有色眼镜评论中国发展还将持续存在，①其对中国和平崛起的怀疑需要中国以合作的方式来化解。合作包括官方合作与民间合作，以及认识的交流和互动。中国北极事务研究专家在国际会议及其他对外交流场合对中国外交政策、海洋政策和合理、合法北极权益的解读可以很好地化解西方学界的误读。学术合作也能很好地实现这个目标，学者的认识可影响民间和官方的认识，可以通过这种学术界的交流来打通西方世界对中国的心理障碍。

　　5. 以合作注解中国北极战略之部署
　　中国的北极战略属于远海战略，应置于海洋发展战略之中。战略乃治国之道、安邦定国之途。

　　自古以来，受陆地文化影响，中国对海洋未给予足够的重视。近年来，国家认识到发展海洋事业的重要性，更是在 2012 年将“海洋强国”定位为治国方针。但需要强调的是，中国的“海洋强国”方针不同于马汉的海权理论，中国海洋强国之意图不在于控制海洋，更不在于通过控制海洋而统治世界。中国的海洋强国目标一方面在于强化海防，另一方面在于陆地经济与海洋经济的双重繁荣。北极战略是贯彻中国海洋强国方针的重要内容，是繁荣海洋经济的有效路径。北极航道的开通可缩短中国到欧洲的海上航程，更为北极国家开发北极资源提供了海上运力。这些经济活动的开展离不开同北极航道沿岸国及其他北冰洋沿岸国在航运、贸易和其他经济领域的合作。将合作作为未来北极战略实施的核心手段可打消北极国家的顾虑，也印证了中国和平崛起之决心。

　　四、北极合作机制之梳理
　　
　　本文所探讨的北极合作机制指为实现中国北极权益可通过哪些合作手段及途径来落实。中国作为北极圈外国家或“近北极国家”,合作是落实中国北极权益的最佳选择。但如何开展合作是合作机制需要研究的内容。目前，可开展的北极合作应主要围绕一条主线、两个层面、四个维度进行。具体而言，即利益共赢的主线； 国际组织层面的合作和国家层面的合作； 国际组织层面中的区域性国际组织维度、全球性国际组织的维度、国家层面中的与北极圈内国家合作的维度及与北极圈外国家合作的维度。

　　1. 区域性国际组织维度下的北极合作机制
　　北极合作机制中的区域性国际组织维度主要针对北极国家为维护北极环境，保护北极土着民利益，推动北冰洋沿岸国在能源、运输、林业、环境等领域的合作而建立起的区域性国际组织平台上的北极合作。前文提到的这类区域性国际组织包括北极理事会、巴伦支欧洲-北极理事会、西北欧理事会，其中最具影响力的为北极理事会。事实上，无论是区域性国际组织，抑或全球性国际组织，其成立都是成员国或理事国对自身国家主权的某种限制，是成员国或理事国自愿达成联盟并遵守该组织决议的利益共同体。国际组织决议的适用范围限于成员国或理事国主权范围内。以北极理事会为例，它是北极八国最初以北极环境保护为目的的政府高层论坛，尽管不属于严格意义上的政府间区域性国际组织，但近年来的发展趋势促使其发展成北极地区最具影响力的准区域性国际组织。北极八国根据1996 年《成立北极理事会宣言》达成共治北极环境事务的意愿，北极理事会制定的软法性决策、政策获得北极八国的普遍支持。中国参与其中的理想身份为北极理事会观察员，尽管观察员身份不会给中国带来北极事务的投票权，却可向部长级会议提交文件，经主席团同意后还可发表意见。但非北极国家对北极事务的关注促使北极国家警惕北极圈外国家的参与，通过制定苛刻的条件限制观察员的准入，降低观察员在北极理事会内部的权利，北极理事会维度下的北极合作仿佛成了“鸡肋”.

　　2. 全球性国际组织维度下的北极合作机制
　　气候变暖导致北冰洋融化，北冰洋及其底土蕴含的丰富生物和非生物资源是北极国家纷争乱象背后的真正原因。然而，在资源开发、航道通行、科学考察、环境保护及气候变化等领域，北极国家与非北极国家都具有一定的国际法支持的利益。首先，在资源开发方面，北冰洋沿岸国对其专属经济区和大陆架上的生物资源与非生物资源具有排他性开发、开采的权利，但在北冰洋沿岸五国专属经济区及大陆架外的公海和国际海底区域内应分别适用公海自由原则和人类共同继承遗产原则，依全球治理理论来管理。其次，在航道通行方面，北极航道包括北方海航道、西北航道和穿极航道，其中经北方海航道需穿越俄罗斯若干海峡，经西北航道需穿越加拿大北极群岛，船舶在经过俄罗斯和加拿大有待定性和争议的水域后经过的是可供自由航行的专属经济区或公海，国际海事组织制定的国际航行规则应予以适用。再次，科学考察方面，联合国教科文组织下属的政府间海洋学委员会的主旨就是帮助发展中国家加强制度，获得在海洋科学方面自我驱动的可持续性能力，北冰洋是海洋学委员会关注的区域。最后，在环境保护方面，北极是人类最后待开发的“处女地”,北冰洋生物和非生物资源的开发都需要考虑到对全球海洋环境的影响。北冰洋作为世界四大洋之一，并非“闭海”.对北冰洋海洋环境的保护不应如同《联合国海洋法公约》对“闭海”的保护，即北冰洋沿岸国管辖范围外的水域和底土环境保护应充分顾及全人类的共同利益。另外，在气候变化方面，北冰洋被称为全球气候变化的反应器，联合国政府间气候变化专门委员会作为世界气象组织的下属机构，对气候变化的科学、技术和社会经济信息进行评估，北极因其与气候变化密不可分的关系而应成为人类共同关切的区域，吸收全球性国际组织参与治理。通过上述分析看出，全球性国际组织维度下的北极合作空间广阔。

　　3. 与北极圈内国家合作的机制
　　北极圈内国家又称环北极国家，指在北极圈内有领土或海域分布的国家。尽管有学者指出中国是“近北极国家”,但因在北极地区无相应领土及海域，在进行北极资源开发和若干航道航行时，需大力开展与北极国家的合作。中国目前与挪威和冰岛均开展了不同层面的北极合作。首先，与挪威和冰岛的北极合作表现在学术领域。专家们通过学术交流探讨合作的可行性和模式，并试图建立联合科研机构将北极科学研究常态化。其次，与挪威和冰岛的政府高层开展对话。2012 年4 月 20 日，温家宝访问冰岛，与冰岛总理西于尔扎多蒂进行会谈，两国总理表达了两国在极地方面的合作意愿，认为极地合作的目的是使北极地区保持和平、稳定和可持续发展，两国可以在极地环境、生态以及安全方面开展合作。此次访问中，中国国家海洋局与冰岛外交部签署了海洋与极地合作备忘录。同年 8 月，中国科考船“雪龙号”第五次北极科考抵达冰岛雷克雅未克，访问期间，两国科学家举办了第二届中冰北极科学研讨会及其他学术活动，探讨了在上海建立中国-北欧北极合作研究中心等一系列事宜。由此可见，近几年中国与北极圈内国家的北极合作正在有序开展。

　　但除冰岛外，与其他北极国家的合作仍主要停留在学术沟通或民间了解上，由政府牵头开展的官方合作比较少。北极圈内国家的北极战略各有不同，中国在与个别国家通过双边互惠开展合作的同时，促进国际法律秩序在北极的形成将更加有利于我们北极权益的固化。

　　4. 与北极圈外国家合作的机制
　　北极事务与北半球、甚至全球的关联度不断增强，除北极圈内国家积极开展北极事务以外，北极圈外国家也越来越多地开始关注北极。北极环境保护、科学考察和对气候变化应对措施需要北极圈外国家的积极参与。欧洲的英国、爱尔兰、德国、荷兰，亚洲的中国、韩国、日本、印度都表现出了对北极研究的关注。气候变化是全球共同关注的事项，所以应鼓励各国合作探讨来应对气候变化给北极环境、生态、安全、交通等方面带来的问题。中国目前尚未开展与北极圈外国家的合作，通过国际组织平台开展这类合作比分散地与北极圈外国家开展合作将更具成效。

　　五、国际海事组织平台上的北极合作
　　
　　通过上文的分析可以看出，以国际组织为平台开展国际合作，可以有效实现中国的北极权益。中国低政治敏感度的北极权益主要包括气候变化、环境保护和航道规制。随着北极冰融化速度的加快和北极航道开通，大规模北极商船通航成为中国在北极可实现的近期利益。中国参与国际法规制的制定和完善，是提升北极事务话语权的有效方法。北极航道中的北方海航道和西北航道部分位于俄罗斯和加拿大管辖水域，管辖水域外海域的航行规则由国际海事组织制定。中国作为国际海事组织的 A 类理事国，在参与国际海事组织制定“极地水域航行船舶强制性规则”中可以发挥积极作用，即利用自身在国际航运领域中的话语权，通过国际海事组织平台影响北极国家的相关国内制度，实现北极权益。

　　1996 年，国际海事组织以通函的形式发布了《北极有冰覆盖水域营运船舶导则》，其目的是为从事北冰洋水域操作的船舶提供抵御冰和寒冷环境风险的船舶构造、设备配备和操作限制地安全指南。作为软法性规则，该安全指南不具有法律约束力，由从事北冰洋航运的船舶自愿遵守。

　　2009 年，美国、丹麦和挪威联合向国际海事组织海上安全委员会 86 次会议提出制定强制规则的申请，推动了规则从自愿规则向强制性规则发展的进程。新规则的目标是针对极地水域低温环境、高纬度、偏远和生态敏感性特点，在现有国际海事组织文件基础上，采取风险的目标功能方法，制定针对极地水域风险的船舶安全和环境保护补充要求。

　　中国在极地航行规则制定中的主要立场是，关注北极航运事务和科考利益，但不制定过高标准以维护极地水域航行自由权，而且，公务船的北极航行不受约束。中国与北极圈内国家的美国、挪威的主张相类似，即希望北极航道的自由航行，避免北极航道受控于北极航道沿岸国。其他一些代表船东利益的方便旗国主张航行标准适度，对各种可能提高航运成本、增加船东义务和责任的建议非常谨慎。北极航道沿岸国则希望通过对国际规则的影响来印证本国国内法的合法性，强调沿岸国对极地水域航行安全和环境安全的保护。还有一些国家希望本国的破冰船技术在北极航运中得到推广。中国通过参与国际海事委员会对规则的制定，在一定程度上实现了权益： 将公务船免责条款写入规则草案，妥善处理了北极航道沿岸国提出的国内法规则与极地规则的关系问题，支持符合科学要求的环境保护措施。

　　气候变暖导致十年后北极无冰年即会出现，穿极航道通行也将成为可能。国际海事规则及有关环境安全、船员安全和航运安全的国际条约也需适用于北极航行中。国际海事组织是制定这类国际条约的主要机构，其主持和协调相关条约的修改和指南等软法性规则的制定。通过国际海事组织平台发出自己的声音，产生一定的影响力，从而影响这类规则的制定和完善，进而限制北极航道沿岸国将本国国内法律制度的适用扩大化。此外，“无优惠待遇原则”使得那些不加入国际海事条约的国家在进入缔约国港口时也需要遵守缔约国法律规定，间接扩大了这些国际海事条约的影响力。中国在国际海事组织中的一些活动，除影响适用于北冰洋的国际海事条约外，还会为日后国际习惯法的论证提供证据。如对国际海事组织决议的投票、本国的国家实践和对他国国家实践的影响等，均可发展北极国际海事习惯法。

　　在国际法框架下，中国拥有在北极地区的合法权益，这些权益的实现将遇到环境、技术、政治、他国国内法律制度等多重因素的阻碍。合作是化解这些障碍的最有效办法。可以通过与国家间的合作或国际组织的合作均可在一定程度上推进中国北极权益的实现。在现有条件下，通过国际组织提供的平台，发挥中国作为成员国的积极作用，参与相关“游戏规则”的制定，通过国际法律规则的制定来影响北极国家国内法律制度和政策，将最终有利于中国的长远战略部署。21 世纪是海洋的世纪，更是能源争夺的世纪。北极航道的开通无异于开通了中国新的能源通道，北极航行是中国近期需要争取和实现的北极权益。通过国际海事组织来影响“极地水域航行船舶强制性规则”的制定，进而影响北极航行的国际海事法的构成，越过北极理事会的桎梏来实现中国战略部署。可见，国际组织及组织条约、软法性规定所进行的北极合作形式不失为中国北极权益实质性推进的可行途径。

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