基于马航事件谈国际航班信息披露制度建立必要性

　　“2014 年 3 月 8 日凌晨 2 点 40 分，马来西亚航空公司称与一架载有 239 人的波音 777-200 飞机与管制中心失去联系的，该飞机航班号为MH370，原定由吉隆坡飞往北京。该飞机本应于北京时间 2014 年 3 月 8 日 6:30 抵达北京，马来西亚当地时间 2014 年 3 月 8 日凌晨 2 点 40 分与管制中心失去联系。失去联络的客机上载有 227 名乘客（包括两名婴儿）和 12 名机组人员，其中有 154名中国人（其中中国大陆 153 人，其中成人 152人，和 1 名 1 岁婴儿，中国台湾 1 人）。这场牵动全球人民心情的“失踪”在历经 17 个日日夜夜的寻找后，由马拉西亚总理纳吉布于北京时间 2014 年3 月 24 日晚十点宣布，马航失联班机 MH370 在南印度洋坠毁，机上无一人生还。”悲痛揪心之余，我们也不禁对马方政府处理此次事件的一些做法感到疑惑重重，其中马航在距离飞机失联长达 5、6个小时之后才对外公布信息更是引起了遇难者家属及公众和媒体各界的广泛关注和质疑，这种信息披露的不及时是否会符合相关国际航空救援程序，是否会影响对遇难者的救援。对此，北京航空法学研究会副会长张起淮表示，按照民航相关规则，如果机上人员发现空地联系中断或者通话出现问题，30 秒之后就应该检查飞机是否出现故障，3 到 5 分钟，就应该启动应急方案。如果地面发现与飞机的联系中断 15 到 20 分钟，就应该启动应急方案，判断是否已出现重大事故，“此次，马航在发现失联几个小时之后，才对外宣布这一消息，无论在对乘客家属的告知义务上，还是寻救义务上，都有问题。”而国际关系学院副院长孙志明也表示，马方政府的“信息披露的混乱和反复无常”。

　　“美国有线电视新闻网（CNN）播出的画面显示，在被问到马来西亚当局的公开声明是否可信时，美国国家运输安全委员会前主席霍尔的回答显得毫不客气。霍尔说，很遗憾，马来西亚政府没有能力处理这起调查”。

　　无论怎样，逝者已逝，但马航事件留给国际航空业的反思无疑是巨大的，本文正是以马航事件为案例，讨论建立国际航班信息披露制度的必要性，其中主要涉及的问题是：第一，国际航班信息的法律界定；第二，国际航班信息披露立法现状及不足；第三，国际航班信息披露不及时的成因分析；第四，完善国际航班信息披露制度的建议。

　　一、国际航班信息披露的法律界定

　　目前，世界上关于国际航班信息披露的概念并无直接的阐述，笔者查阅相关信息披露资料后并结合马航事件进行如下简单分析：国际航班，是指经过一个以上国家领土之上的空气间的航班。此处的信息，是指音信消息。披露，是指发表、公布。故笔者认为国际航班信息披露应当是指国际航班的始发地或事发地航空公司或政府应将飞机飞往所经途中遇到的有关安全或有重大影响的信息及时、快速告知旅客及其家属，并迅速通知有关国家，。该解释中主要包含四方面内容：一是国际航班信息应由航班国籍国（国籍国多为始发地国） 或事发地国的航空公司或政府发布；二是所披露的信息内容应是涉及有关航班和乘客安全或其他重大影响的真实信息；三是披露时间应在确定飞机失去联系或者发生事故后立即通知；四是披露对象应当是乘客及其家属，以及有关国家（其中应当包括途径国、目的地国、救援国等），涉及影响重大的还应当及时向公众披露信息。以此次马航失事飞机为例，其国籍及飞机事故发生地均为马来西亚，马方在事件发生后向乘客家属及公众披露了航班失联信息，因此马航事件披露的主体和对象并不具争议性，其引起巨大争议的所在点就在于马方公布该信息的时间及内容，马方在事隔 5、6 小时之久才对外公布消息，并且马来西亚国防部长兼代理交通部长希沙姆丁也承认马方确实隐瞒了部分信息，而这是否延迟救援我们暂时并不了解，但可以肯定的是，此次马航信息披露的不及时正是由于国际航班信息披露问题理论基础的缺失，它已经成旅客权益人性化保障的瓶颈，严重影响了国际航空的协调发展。

　　二、国际航班信息披露的立法现状及不足

　　（一）国际航班信息披露的立法现状

　　从《国际民用航空公约》到 2010 年通过的《北京公约》及《北京议定书》，再到各国近年来的司法实践，目前国际上大多数公约其实并无国际航班信息披露的相关法律法规或条约，例如 1929 年的华沙公约，以及 1955 年的海牙修正案，是专门规定国际航空运输中承运人的民事责任，而 1963 年东京公约，1970 年海牙公约和 1971 年蒙特利尔公约则是关于制裁针对国际民用航空犯罪行为的三个公约，还有涉及地面损害和碰撞责任、航空器抵押问题和其他权利以及其他主题的多边公约，如，1952 年罗马公约等，即使略有涉及，例如国际民用航空公约及其附件，也不过是较为零散的分布在各个法律或条约中，其漏洞之大，以至于结合本次马航事件，我们提供其行为不符的法律依据不过如下几条：

　　1《.国际民用航空公约》附件 12《搜寻与救援》第 5.11 条规定，当任何当局或任何搜寻与救援组织的机构有理由相信一驾航空器处于紧急情况时，必须向有关救援协调中心立即提供所掌握的所有情报。而马来西亚作为《国际民用航空公约》的缔约国，其在此次事件信息发布中的所作所为是严重违反缔约国职责的。

　　2《.国际民用航空公约》附件 17《保安：保护国际民用航空免遭非法干扰行为》第 5.2.2 条规定，负责向受到非法干扰的航空器提供空中交通服务的每一缔约国，必须搜集有关航空器的所有情报，并把这些情报传送给所有其他负责空中交通服务有关单位的国家，包括已知或预计的目的地机场国家，以便能够及时在飞行时或在已知航空器要去或可能去的目的地采取适当行动。而马方作为情报搜集方在知情后却未及时向中方和旅客家属披露航班事故信息也是未尽缔约国责任的行为。

　　3.国际民航组织一直以来都倡导航空公司积极承担信息发布的责任，如其在去年 10 月国际民航组织大会通过的旨在鼓励所有成员国为受害者及其家属提供一切必要的服务和信息的 9998 号文件———《国际民航组织家属救援政策》第 2.15 条中规定：为确保相关信息及时向受害人及其家属发布，事故调查机构或其他合适的机构，应当考虑制定一个联络人，以保证该机构和其他组织者能够有效交流家属援助，并在家属和幸存者能够进入事故地参观时，满足他们进入的要求并提供协助。尽管该政策不具有法律效力仅供指导，但马方政府或航空公司作为信息发布者，其延迟行为已经严重侵犯了旅客家属的知悉权利。

　　（二）国际航班信息披露立法的不足

　　通过上述分析, 对比现行国际航空的相关立法,我们不得不承认这样一个事实,现行有关国际航班信息的立法还存在诸多不足之处,随着国际航空信息化发展,航空经济的自由化与信息法律的滞后性之间的冲突将在不久的未来体现得尤为明显。因此，笔者从国际航空的发展形势出发，并结合此次马航事件，探讨研究现行国际航班信息披露的立法后认为仍存在以下不足之处：

　　1.对于国际航班信息披露，目前国际航空立法中还无明确的概念，相关规定过于笼统，可操作性不强。对于信息披露的主体、内容、时间和对象还需进一步确定，以此规范相关当事国的信息披露行为。

　　2.纵观国际航空的相关立法中，并从马航案件分析中不难发现当前关于航班信息披露的法律少之又少，规范信息发布的流程和细节问题较少已经不能满足国际航空的信息化、自由化发展。即使有关政策涉及，由于不具有强制性，其操作性可想而知，例如前所述《国际民航组织家属救援政策》第 2.15 条规定。

　　3.科学界定航班信息披露不及时时缔约国或承运人的赔偿责任。现行有关国际公约中虽然有涉及缔约国信息披露的义务，但是却没有对违反义务时所应负的赔偿责任加以规定，如此一来即便确定缔约国违反公约，其赔偿责任由于模糊不清也会引发巨大争议。

　　4.对旅客家属知悉权的保护有限。除了《国际民航组织家属救援政策》中有明确规定在事故发生时应积极和家属联系，保证家属的知悉权外(此政策仅具指导意义)，其他国际航空公约均无明确规定，即使此前所述的的法律依据《国际民用航空公约》附件也并未提及“家属”，可见，国际航空公约对旅客家属的权利保护的忽视已不容小视。

　　三、国际航班信息披露不及时的成因分析

　　从当前国际航空自由化发展实践来看，导致航班信息披露不及时的成因是多方面且复杂的，笔者在阅读荷兰学者德里翁 Drion 就航空延误方面的原因所进行的总结后并结合航班信息披露不足的实际情况，主要从国际和国内两方面来探讨来探讨国际航班信息披露的成因，其中国际方面主要针对当前国际航班量的与日俱增和国际航空立法的滞后性而言，而国内层面则是从国内政府信息工作效率和航空公司自身信息显示技术不足等方面进行分析，下面将对此进行详细的分析。

　　（一）国际层面

　　国际航空事故与国际航空立法的滞后性方面原因。国际航空客运在为跨国交往带来革命性便利的同时，航班运输的高度风险性却也始终是航空技术难以根治的顽疾。从 20 世纪 50 年代以来，国际民用航空的发展出现了质的飞跃，国际航班数量的与日俱增也发生很多令人揪心悲痛的国际航空事故，从 2008 年法航 447 空难到 2013 年韩亚航空坠机事件再到马航事件，但每一次事故背后发生都涉及了事故航班信息的处理，但每一次事故信息的披露似乎都不尽如人意，导致这种信息不及时最主要的原因就是目前国际航空立法中缺乏有关航空事故发生时信息披露的具体法律和程序，现行的国际航空法律调整在应对国际航空的新形势发展以及保护旅客权益方面已显得越来越力不从心，这种法律的滞后性不仅无法为公众提供合法索取事故航班信息的权利依据，还可能导致相关国家为了逃避责任而肆意隐瞒航班相关信息，使得旅客家属和公众根本及时无法获得自己的亲人真实、可靠的信息，从而也不知道自己的亲人是否得到了及时、合理的救援。在由此而进行的旅客家属索赔过程中，这种立法的滞后性更是使得家属权益的保障与现代社会价值的倾向处于极为尴尬的境地。

　　（二）国内层面

　　1.政府方面原因。“从人类是实现航空梦想第一刻开始，航空事业就具有鲜明的国际性特征。”国际航班的国际性主要体现在两方面：（1）国际航班多属于国家航空公司或国家控股的航空公司，是一国到他国的飞行行为；（2）搭乘旅客的国际性，这是因为通常国乘坐国际航班的旅客是不同国家的公民。而正是国际航班的国际性决定了该航班国籍国政府在国际航空运输中扮演着重要的角色，其不仅承担着艰巨的航空搜救工作、及时联系有关的国家和搜集信息，还应当立即告知家属并及时披露有关航班的消息。遗憾的是，有关政府在处理航空事故信息方面的效率不仅低下，更有甚者借以涉及国家机密等理由为借口而对外隐瞒事实真相。由此可见，政府在国际航空事故中的地位的重要性与其承担信息披露的义务是极为不协调也不让人满意的。仍以此次失事飞机波音 777—200 为例，首先该飞机是属于马来西亚航空公司（国营航空公司）；其次该飞机上乘坐的 239 名乘客涉及了 14 个国家或地区，这种航空公司的国家性与乘客的国际性更加无疑表明了马方政府对此次事件的信息公布承担了最重要的角色，而其信息披露不负责正如英国《金融时报》所评价，“越来越多的批评声音指责马来西亚政府在沟通方面行动迟缓，公布的信息自相矛盾，且协调工作差强人意。”

　　2.航空公司方面原因。首先，航空公司作为事故飞机的责任承担者本身负有随时公布事故航班的义务，但航空公司信息披露意识的薄弱是人尽皆知的事实，例如由于航班延误信息公布不及时所引起的群众不满事件在世界大多数机场都上演过，因此各航空公司完全可以设立专门突发事故信息处理机构，随时负责航班信息的应急处理。另外，航空公司航班信息显示技术配套设施的不足以及航班在突发情况下的应变和信息调节能力都比较差等原因都局限了其在收集和发布航班信息的能力，因此提高航班显示系统技术有助于解决航空公司信息披露不及时的困境。

　　四、完善国际航班信息披露制度的建议

　　“如果说 21 世纪是人类社会更为进步的时代，这其中必然包含着基于社会实质公平和正义对弱者的倾斜性保护。”

　　随着航空技术的发展和社会价值观念的转变，国际航空客运在带来革命性便利的同时也在寻求更高层次的对旅客权益人性化的保障，而航班信息的披露作为维护旅客及其家属知情权的重要体现，在经过此次马航事件后更是表明国际航空相关法律制度亟需根据现实情况的变化做出相应调整和更新，以维护并促进整个国际航空界的良性发展。在此，笔者仅就国际航班信息披露方面陈述自己几点拙见，以期对理论或实践有所裨益。

　　第一，参照《国际民航组织家属救援政策》的相关规定，在国际公约中增加国际航班信息披露的规定。如前所述，由于目前国际上关于国际航班信息披露的相关规定很少，即使略有涉及也仅具有指导意义，因此参照国际民航组织的相关政策，在国际航空公约中独立增加事故发生时缔约国对航班信息披露明确负有的责任以及对延误航班信息披露的各种原因和赔偿限额进行分类说明，也是保障旅客及其家属获取航班信息的法律依据。

　　第二，统一“国际航班信息披露”定义。无论是国内还是国际航空法对“航班信息披露”均无相关的定义和标准。旅客、家属、航空公司对信息披露的对象、主体、内容和时间均存在分歧。笔者认为研究与准确掌握国际航班信息披露的内涵，不能仅从国际文件的概念去分析，而是要了解这些文件制定是的目的以及该行为的演变与发展。因此，结合国际航空发展实践，统一“国际航班信息披露”定义是准确认定和处理航班信息披露引发的问题的前提。

　　第三，完善航班信息查询系统，设立专门机构负责航班信息的应急处理，充分保证航班事故时旅客家属享有的信息知情权，保证信息的透明与对称。目前许多国家在本国机场内都建立了航班信息发布系统，通过广播或电子滚屏的方式发布航班信息，因此，提高航班信息显示技术，及时公布航班相关信息，完善航班查询系统不失为充分维护旅客及其家属知情权的好方式。

　　第四，充分发挥行业协会在实践中的作用。“确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展”作为国际民航组织的首要职责体现了其在国际民航领域发展中的地位及影响。作为极具影响力的国际民航组织在积极推进发布者承担信息披露责任的同时，也应当监督各缔约国的实施情况，并通过积极与各国加强交流以减少航空业环境中的不确定性和建立一些早期的预警机制，有助于更好地解决这个问题。

　　马航事件导致的悲剧，我们已无力挽回，但由马航事件引发的思考以避免下一次悲剧的重演却是我们可以去积极改变的。通过加强国际民航立法，妥善处理国际航班信息披露引发的矛盾纠纷，最大程度地减少由此产生的不利后果，切实保障旅客及其家属信息知悉权，是我们生者告慰逝者最好的方式。

　　参考文献：
　　［1］H.Drion，Limitation of Liabilities in International Air Law，Martinus Nijhoff，Hague，1954，p.181.
　　［2］唐明毅，陈宇著.国际航空私法［M］.北京：法律出版社，2004.
　　［3］赵维田.国际航空法［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.
　　［4］徐冬根.人文关怀与国际私法中弱者利益保护［J］当代法学，2004（9）.