“跨太平洋伙伴关系协议”的产生、主要议题及发展走向

　　一、TPP 的产生和演变

　　自 2009 年底以来，在美国的积极推动下，“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP) 的谈判引起亚太地区的广泛关注。这个此前规模并不大的自由贸易协议组织，随着美国、澳大利亚、笔录、越南和马来西亚等国的积极参与，以及日本宣布加入谈判的意愿后，再次吸引了包括加拿大、菲律宾、墨西哥、甚至中国台湾地区的目光。TPP 或将成为亚太地区新的竞争性区域合作机制，从而推动以美国为主导的亚太区域一体化进程和亚太自由贸易区(FTAAP) 的建立，加速实现亚太经合组合(APEC)成员国提出的贸易自由化和投资便利化的目标。

　　于2013 年 3 月举行的 TPP 协议谈判三周年庆上，只有很少的条款达成了一致。我们可以看到随着 TPP 谈的深入化，越来越多的问题在官方层面上不能得到解决，但是可以通过国内政治决定来完成。同时，谈判过程中也提出了一些没有预想到的新挑战，比如竞争政策和争端解决的问题。

　　随后，TPP 协定第 17 次谈判于 2013 年 5 月 15 日在秘鲁利马举行，十二个成员国的官方代表积极地致力于在年底达成正式公布目标。这似乎是一个恰当的时机停下来思考这些涌现出来的问题。

　　二、TPP 前沿议题

　　(一) 糖类和乳制品

　　大体上来说，在农产品贸易中最有争议的部门是糖类和乳制品。

　　TPP 成员对糖类的争议的原因有很多，其中一个原因是糖类是一个敏感的行业，美国对糖类行业的保护开始于“大萧条”时期并且直到现在也从未松绑。因此，几十年来美国消费者支付糖的价格是世界平均水平的 2 到 3 倍。作为 TPP 最初基础的 P4 协议，即文莱、智利、新西兰和新加坡间协议，在货物贸易中糖类仅接受特定行业条款。智利制定了特殊农业保护机制———“糖待遇”，以防止糖类进口的大幅增长。在北美自由贸易区协议中，经过 14 年的等待，成员国之间最后开放的部门之一就是糖类。糖类不仅对美国敏感，对墨西哥也是如此。

　　还有一个原因是其根植于复杂的 TPP 谈判环境。这是因为糖类完全产生于美国—澳大利亚自由贸易协议(AUSFTA) ，这个协定允许美国继续保护国内糖生产商而要求澳大利亚退出国家与投资者之间的争端解决机制。后者是澳大利亚的一个非常重要的目标，而前者对美国来说至关重要。最后，双方在最终达成的协议中排除了这两个条款。因此，糖类的排他性给 TPP 协商者带来新挑战。如果 TPP 包含糖类，那么将否定 AUSFTA 条款的内容。为应对这一问题，美国制定了一项策略———在糖类上拒绝与任何国家谈判新的市场准入问题。

　　另一个需要特别注意的农产品部门是乳制品。同样，乳制品在很多国家都是一个敏感的行业，在历史上很少有乳制品在国家间进行自由贸易。美国采用各种措施保护奶农，其中包括补贴牛奶生产商、加大乳制品财政支持。

　　经过三年谈判，美国和新西兰在乳制品市场准入问题上仅采取了有限的步骤。然而，随着加拿大和墨西哥加入第 15 回合 TPP 谈判，有关乳制品的问题也发生了变化。乳制品问题很大程度上使加拿大被推迟两年加入 TPP。加拿大官方最初于 2009 月 12 月接触 TPP 成员请求在加入 TPP 之前进行双边磋商，但加入 TPP 未获批准，其主要原因是加拿大不愿意在 TPP 协议下讨论乳制品和家禽的供应管理系统。加拿大有一系列长期的实践来鼓励国内乳制品、家禽和蛋类行业的发展，以便减轻国内农民来自美国的竞争压力。实际上，即使在完全实施北美自由贸易协定，加拿大仍然没有在美国和墨西哥之间将乳制品实现自由贸易。

　　(二) 纺织品

　　纺织品的讨论延缓了 TPP 协议的缔结，其问题源于美国复杂的纺织品保护措施。而 TPP 纺织品谈判困难的主要原因是谈判方式，关税减让和原产地规则。

　　由于越南和马来西亚与美国不存在“贸易促进权”，两个国家只能基于双边协议与美国做出市场准入承诺。而纺织品对余下成员国不是一个敏感的部门，其利益有限。这意味着美国或越南不存在需要迅速解决纺织品差异的外部压力。

　　纺织品和鞋类进入美国市场需要较高关税，同时其关税计算方法也很复杂。TPP 谈判者在降低关税标准问题上总是争执不休。但更为棘手的问题是纺织品原产地规则问题。这是因为美国制定了一个复杂的系统以防止企业避开规则，同时从“贸易促进权”中获得优惠。TPP中任何改变这一体系的措施将意味着破坏美国之前的“贸易促进权”。

　　(三) 知识产权

　　TPP 谈判过程中，一系列知识产权问题逐渐凸显出来。从一开始知识产权就存在两个问题: 一个是 TPP 试图超越 WTO 有关知识产权领域的承诺; 另一个是 TPP 本身将不同发展水平的成员国连接起来存在许多问题。虽然 TPP 既没有想要解决发展水平不同的问题，也没有设计一个“双轨”协议，但是知识产权一条已清楚认识到发达国家与欠发达国家的差异性。

　　知识产权中最具挑战性的问题包括医药产品的适当保护，特别是专利保护期限。尤其困难的是跨境数据流条款，因为对于如何处理数据和隐私，每个成员国都有不同观点。如何执行和实施也是一个问题。

　　(四) 竞争政策

　　一个意想不到的问题出现在 TPP 的竞争条款中。当谈判进行到一半时，美国突然宣布要包含明确的条款来调整国有企业行为。虽然美国—新加坡自由贸易协定也出现类似问题，但是美国规范国有企业的努力让 TPP 成员方措手不及。在之前的讨论中，关于这个问题没有太大进展。直到 2013 年，各方代表才回到文本草案的讨论上。

　　三、TPP 是一个“活协议”还是制度构建?

　　当初 TPP 被设计为一个“活协议”，这就意味着它应该得到持续和定期的修订。这样的规定对于“21 世纪”协议很重要，特别是旨在促进技术和基础设施改变使传统商业方法过时的贸易价值链上。大部分“贸易促进权”确实包含进行年度审查的条款。但是，不是每次都实施这些审查。即使得以实施，改变也很微弱，仅仅是对特定条款的法律语言进行修修补补，很少涉及整个条款的修改。结果是，许多协议很快过时，因为科技变化和“贸易促进权”不能充分涵盖更新协议的活动范围。

　　但是实施“活协议”会很棘手，因为各官方必须与其他所有成员国定期检测趋势和承诺。一旦协议达成，审议每个条款的参会人员将转入新的任务。但是，一个“活协议”需要一个在背后审议 TPP 协议的人员。

　　四、TPP 的发展走向———自由贸易区或者亚太自由贸易区

　　APEC 于 2006 年对未来的 FTAAP 进行实施调查。在 2010 年的领导人会议中，21 个经济体有意向结成 FTAAP。APEC 本身没有协商功能，成员国也没有明显意向创建这个功能。因此，建立 FTAAP 需要APEC 作为“思想孵化器”这样一个平台。APEC 希望通过四条路径来实现: ASEAN(东盟) +3，ASEAN +6，TPP 及其他。随着 2013 年 5 月展开的区域全面经济伙伴关系(RCEP) 谈判，建成 FTAAP 的两种途径正在践行，因此许多评论员关注着 TPP 是否能发展为 FTAAP。但是这种观点仍然伴随着很多挑战:

　　第一，尽管目前 TPP 的 12 个成员都是 APEC 成员，但是想加入 TPP的立场却不一样。比如，作为非亚太经合组织成员，哥斯达黎加和哥伦比亚一直表示有兴趣加入 TPP。这种异议不应该是致命性的。毕竟，虽然两种建立 FTAAP 的路径重点在于 ASEAN，但不是所有的 ASEAN成员是 APEC 成员。

　　第二，不是所有的 APEC 成员都能接受 TPP 条款的深度和广度。很难想象这样一个场景: 巴布亚新几内亚在任何短期或中期框架下都同意在投资、竞争、政府采购或知识产权上做出自由化承诺。

　　第三，巴布亚新几内亚给 FTAAP 带来另一种问题: 巴布亚新几内亚没有包含在上述的路径中———它不是 TPP 成员，不是 ASEAN 成员，也不是 ASEAN +3、ASEAN + 6 的对话伙伴。像巴布亚新几内亚、俄罗斯和中国台北这样的国家或地区需要在某种程度上进行调整，否则它们只能对协议的实施和谈判进行观望。

　　第四，随着 RCEP 的建立，一些人设想将 RCEP 和 TPP 最终合并来建立 FTAAP。目前这两个协议有七个共同的成员国。当然，这最终取决于 RCEP 的运作和各国意愿。然而从一开始合并就显得非常棘手，比如 RCEP 明确规定给予发展中国家特殊待遇，而 TPP 却没有。与 16个 RCEP 成员制定的议程相比，TPP 要求得更广泛、更深入。很有可能的是，要么 TPP 成员最终被迫降低标准而达成 RCEP，要么 RCEP 成员会提高水平达成 TPP。

　　最后，虽然将 RCEP 和 TPP 进行某种程度的合并是很有可能的，但是在此情形下建立 21 个成员的 PTA 不是一个起草协议的较好方式。与其改变现有承诺来适应新环境，还不如从一开始就协商建立一个新的协议更能使利益最大化。

　　五、TPP 和全球贸易体系

　　并不是所有的多边协议可以要求改变全球贸易体系，但是 TPP 是一个例外。就其本身而言，TPP 并不会进行重大变革。然而协议中的规则会被转换用于其他———适用于新的双边协定、订入不同的区域协定或者纳入 WTO 中去。成员国参与者在制定涵盖广泛、多样化国家的规则和体系上进行了长期又艰难的谈判。各官方试图将这来之不易的成果并入新协议中。

　　在许多其他环境中也会使用 TPP 创建的标准和规则。当然，美国会在 WTO 或其他地方努力宣扬 TPP 中最新的知识产权或食品卫生和植物检疫规则。但是 TPP 中的一些发展中国家正极力推行改变，比如越南或马来西亚会主张在 ASEAN 中进行改变。毕竟，一旦远远超越TPP，那么东盟经济体中的部分承诺就不会那么具有威胁性。

　　从 TPP 最新的谈判进程来看，一方面，这种自由化趋势应当予以肯定，因为这代表着对 GATT(关贸总协定) 这种路径的延续; 另一方面，构建像 TPP 这样有野心的区域贸易体制存在另一个风险———不是所有国家有能力或愿意加入这种体制。

　　参考文献:
　　［1］梁西． 国际法［M］． 武汉: 武汉大学出版社，2011．
　　［2］刘中伟，沈家文． 跨太平洋伙伴关系协议(TPP) 研究前沿与架构［J］． 当代亚太，2012(1) ．
　　［3］贾引狮． 美国与东盟部分国家就 TPP 知识产权问题谈判的博弈研究［J］． 法学杂志，2013(3) ．
　　［4］贺平，沈陈． RCEP 与中国的亚太 FTA 战略［J］． 国际问题研究，2013(3) ．