南海海洋维权的国际法基础与政治战略

　　南海争端的实质是有关国家主张专属经济区的矛盾和冲突，谁领有较大专属经济区，谁将拥有储量巨大的海底油气资源。中国和南海周边国家都是1982年《联合国海洋法公约》成员国，求证拓展我国南海专属经济区的方略应当在国际海洋法制度框架下为之，且审时度势地制定切实可行的政治策略，以保证我国拓展海洋权益的发展战略付诸实施。

　　一、划定专属经济区的国际法规则和原则

　　关于专属经济区划分的国际法规则、原则可见于《联合国海洋法公约》（指1982年12月10日在牙买加的蒙特哥湾召开的第三次联合国海洋法会议最后会议上通过，已经于1994年生效的国际法文件，以下简称《公约》）。南海周边国家关于南海专属经济区划分的主张应在国际海洋法的规则、原则、制度框架下考量、协调，求得共识，且应当在有关各国订立双边协议的基础上厘定范围和界线。

　　（一）200海里上限规则

　　根据《公约》第57条规定，沿海国可以主张距其领海基线200海里（约370公里）以内海域为专属经济区，而在该海域范围内拥有经济专属权。此为专属经济区海域范围的上限，一国实际划定的专属经济区界限可以小于或等于200海里，但是不应超过200海里。《公约》第60条且规定，沿海国一旦主张距其领海基线200海里以内海域为专属经济区，则不可以依据在其专属经济区内建造的人工岛屿、设施和结构而进一步向外主张200海里以内海域为专属经济区。

　　该条款旨在强化关于专属经济区海域范围的上限，即不允许以人工设施突破200海里最大宽度之限制。然而，沿海国在大陆领海基线以外的海域拥有岛屿（能够维持人类居住或其本身的经济生活，在高潮时高于水面的自然形成的岛屿）的，该沿海国可以根据《公约》第121条规定，③依据该等岛屿本身的领海基线向周边主张200海里以内海域为专属经济区。因而，岛屿主权归属在海岸相向或相邻国家专属经济区界限划定的博弈中具有重要意义。

　　上述该等国际法规范条款在专属经济区划定场合，对沿海国主张拥有经济专属权的海域范围予以明确的上限，对《公约》成员国具有普遍的、国际法制度之约束力。在国际法实践领域，1994年《公约》生效以来，沿海国向联合国秘书长递交的关于专属经济区划界文件中明确主张专属经济区的范围都限于距其领海基线200海里以内海域。《公约》第57、第60、第121条规定对《公约》成员国而言，具有成文的国际法制度之效力；对某些尚未加入《公约》的国家而言，《公约》该等规定的内容亦具有国际惯例的影响力抑或约束力.

　　鉴于《公约》该等条款无论在国际法渊源或实践意义上，都具有国际海洋法规则的权威、地位和效力，且提供了厘定专属经济区考量标准，笔者遂谓之"200海里上限规则".

　　（二）和平解决争端原则

　　倘使海岸相向国家之间没有岛屿，两国领海基线之间的最短距离超过400海里，或者相邻两个国家的领海基线之间没有夹角，则两国之间专属经济区划界问题可以依据"上限原则"准确厘定。然而，现实国际社会绝大多数沿海国之间由于岛屿分布、相邻领海基线存在夹角等地理地貌原因，使得海岸相向或相邻国家专属经济区界限的划定成为复杂的技术问题，而实质上资源占有的博弈往往上升为当事国之间的政治争端乃至军事冲突。

　　为公平解决复杂地理地貌条件下的海岸相向或相邻国家专属经济区界限划定问题，《公约》规定、重申了和平解决专属经济区划界争端的国际法原则。该公约序言中阐明"按照《联合国宪章》所载的联合国的宗旨和原则巩固各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系",而为公约之宗旨抑或原则。

　　和平解决专属经济区划分争端的形式主要有两种：一是当事国经协商而达成协议；二是诉诸国际司法。依据《公约》，所谓协议解决争端，是指海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限，应在尊重用于国际航行的海峡的过境通行权的国际法的基础上以协议划定。《公约》还规定，在达成关于专属经济区划定协议以前，有关各国可以就资源开发等实际问题作出临时安排，这种安排不妨害最后界限的划定。

　　可见我国就存在专属经济区划界争议海域资源开发问题提出"搁置争议，共同开发"之主张是符合《公约》提倡的和平解决争端原则的。在实践层面，我国和韩国订立的《中韩渔业协定》是为有益的尝试。《公约》且要求有关国家，如在合理期间内未能达成任何协议，应诉诸《公约》规定的法律程序解决。

　　可能适用《公约》的规范、制度而做出具有拘束力的裁决的国际司法机构是指：新的国际海洋法法庭（ITLOS）、国际法院、依据《公约》设立仲裁规则的仲裁法庭或者特别仲裁法庭。然而，各国学者就《公约》是否确立了强制性争端解决程序之命题存在原则性的争议。当代国际海洋法司法实践中，菲律宾就"九段线"效力提起国际仲裁，美国、日本等西方国家若干学者支持菲律宾的主张，中国政府则认为该仲裁法庭对本案没有强制约束力意义上的管辖权，且声明不应诉。关于《公约》是否确立了"导致有拘束力裁判的强制程序"之命题，遂具有学术研讨之价值且引入国际学界争鸣的现实意义。

　　有美国国际法学者认为：1982年《公约》将某种具有强制性的程序纳入其中。如果争端各方都已接受了同一程序，则应当适用该程序，除非争端各方另有协议。然而，如果争端方已接受了不同的争端解决程序（或者其中一方不接受任何程序），则争端将被提交仲裁解决。[1]（P215-216）显然，该学者认为1982年《公约》包含了"争端将被提交仲裁解决"的必然程序抑或最终归宿。笔者则认为《公约》的本意并非如此。

　　笔者注意到，在另一语境中上述海洋法专家又说："面对迥然各异的多方意见，公约的谈判者选择了唯一切合实际的做法，再次援引自由选择原则解决了该问题，此次可供选择的是有拘束力的争端解决方法。"[1]（P216）可见，美国国际法学者也承认"自由选择原则"是上位概念，即"争端将被提交仲裁解决"并非必然程序抑或最终归宿，因而是有条件适用的，只具有相对的约束力。"公约第十五部分的最后一条也总结了公约第一节的精神，强调即使在争端解决程序受限制的情况下，仍存在着争端各方通过协议寻找到一种争端解决程序的可能。这一程序使得双方能够友善地、和平地解决它们之间的争端"[1]（P146）
　　
　　二、南海争端情势

　　所谓南海争端首先是中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱之间关于若干岛礁主权归属的争议。进而，有关国家援引《联合国海洋法公约》关于专属经济区划分的制度、规范，依托本土及其控制下岛屿的领海基线，主张200海里以内的专属经济区海域重叠而引发主权争端。争端的实质标的则是该区域海底蕴藏丰富的石油、天然气及近期发现的可燃冰资源的勘探、开采权等主权性权利。

　　（一）自然地理情势与岛屿主权纷争

　　南海亦称南中国海，在国际社会语境通常是指从中国的海南岛与东沙群岛的连线开始，向南直抵苏门答腊岛海岸线（但是不包含暹罗湾）的广阔海域。该海域东北到西南方向平均线度约2,000公里，东、西方向平均线度约1,000公里，形如大芒果，海域面积约200万平方公里。菲律宾、越南拥有分布南海两厢漫长的海岸线，且以军事占领手段实际控制南海四大岛屿中的两个本来属于中国固有领土的两个较大岛屿（中业岛和南威岛）。尤其值得关注的是，中业岛和南威岛恰恰处于大芒果形的南海海域的南北中轴线上，因而该等两岛屿主权归属在专属经济区划分谈判中具有举足轻重的意义。

　　南海"九段线"内，属于中国南沙群岛海域的岛礁50个，中国实际控制9个岛礁（其中包括台湾控制的太平岛、中洲岛）。自南海海域发现海底石油天然气资源以来，越南、菲律宾等国相继侵占41个南沙群岛范围内的岛礁，其中越南侵占的南威岛和菲律宾侵占的中业岛都是具备人类生活条件的岛屿，可以据此主张200海里以内专属经济区，因而在国际海洋法场合具有重要意义。中业岛和南威岛则分别位于南海中轴线的中段和南端；而南海的东、西两侧分别被菲律宾、越南漫长的海岸线、领海基线合抱。依据《联合国海洋法公约》关于专属经济区宽度的规定，倘使菲律宾、越南继续侵占和控制中业岛和南威岛，进而依托其本土和侵占岛屿的海岸线而主张200海里以内专属经济区的情势下，南海总面积约80%的水域可能在菲律宾、越南、马来西亚、文莱主张的专属经济区范围之内；瑏瑠�炛泄�可能主张的南海专属经济区只有剩余的约20%海域。

　　上述20%海域是指依据国际海洋法关于岛屿专属经济区划分制度，瑏瑢�炗芍泄�实际控制的两大岛屿（包括西沙群岛的主岛：永兴岛、台湾实际控制的南沙群岛主岛：太平岛）向周边辐射200海里以内的水域。

　　然而，越南当局甚至对中国实际控制、行政管辖下的西沙群岛主岛-永兴岛周边的中国专属经济区海域也采取据不承认态度，由此发生越南舰船千余次冲击中国公司在南海西沙群岛岛屿周边毗连区进行石油天然气勘探作业的"981"钻井平台之严峻势态。

　　越南现在不仅主张西沙群岛主权，甚至声称：除周边国家的12海里外，整个南海都是其专属经济区。

　　（二）南海油气资源分布和经济价值评估

　　如上所述，且不说其它矿产（重金属、可燃冰等）和丰富的渔业资源，仅南海海底蕴藏的石油、天然气储量约480亿吨，即令越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国的领海及其应有的专属经济区海底大约蕴含油气总储量的30%;沿南威岛（越南侵占）向北到中业岛（菲律宾侵占）、太平岛（台湾驻军、管辖）、黄岩岛（中、菲争议），再向北到永兴岛（中国驻军、管辖）连接而成的中轴线两侧应当是属于中国的专属经济区海域，这一海域恰恰处于油气资源最丰富的"南海海盆"区域，蕴含南海油气资源70%以上，油气蕴藏量至少330亿吨。

　　330亿吨石油天然气的开采价值约为人民币792,000亿元，瑏�灛幰允�油、天然气行业综合利润率50%计算，我国开发南海石油、天然气资源净利润收益约为396,000亿元。倘使将396,000亿元资金用于国家建设，前景如何？特枚举以下工程预算案例示之：案例一，中国的三峡水库和发电站投资总额6,000亿元人民币，这笔钱可以建造66个这样的超级工程；案例二，建造一只现代航母编队并且维持50年的费用（包括1万名官兵的薪水、生活费，油料，武器设备维修费等）总计不超过1,600亿元人民币（据公开资料估算），瑏�灛徳蛘獗是�可以建造并且维持247个航母编队（包括维持运行50年的费用）；案例三，规划中的南水北调西线工程（含三个大型水库和发电站、穿越青藏高原的输水工程、配套灌溉工程）可谓世界第一大工程，预算30,000亿元人民币，这笔钱足以投资13个这样的工程。只要一个南水北调西线工程成功运行，我国内蒙、青海、甘肃、宁夏的沙漠、干旱土地将有约80万平方公里地区变成绿洲，除一部作为草原牧业用地之外，我国的耕地面积至少增加60%,即令中国再增加5亿人口，亦无粮食、肉食短缺之忧。

　　可以毫无悬念地憧憬：一旦396,000亿元资金用于国家的基础建设，中国届时不仅是经济大国，且为资源强国，进而迅速发展成为经济高度发达、综合国力全球领先的世界强国。

　　（三）南海争端之最近事态

　　1、越南舰船千余次冲击中国"981"号钻井平台2014年5月，中国"981"号钻井平台开始在西沙海域勘探作业。越南称中国钻井平台作业海域属于越南专属经济区，遂组织舰船千余次冲击。美国政府高官公开讲话，称中国此举违反国际法。中国外交部发言人说，中国"981"号钻井平台是在自己的毗连区作业。旋即，该钻井平台在开钻5日后以"转场"名义撤回。以本文论域的视角看来，有关当事国就"981"号钻井平台事件的博弈仍然是南海专属经济区划分纠纷的表现形式。

　　2、中国在属于固有领土的岛礁上进行基础设施建设遭到非议1988年赤瓜礁海战以来，中国驻军陆续在实际控制的赤瓜礁等7个岛屿上修建"高脚屋",航行、测量标志，近二年来又相继兴建港口和生活居住设施。然而中国在属于固有领土的岛礁上进行基础设施建设的正当行为却遭到少数南海国家和域外的美国、日本的非议。

　　3、菲律宾提起国际仲裁与我国面临的国际法风险关于菲律宾当局援引《联合国海洋法公约》提起的关于"九段线"效力为主要请求事项的国际仲裁。毋庸讳言，美国、日本、欧盟等西方多数国家的主流学者支持菲律宾的观点及其仲裁请求。即认为：解决南海争端应当在《公约》国际法框架下；菲律宾诉诸法律程序解决问题的行动应当鼓励。甚至认为菲律宾仲裁请求正当，"九段线"在国际法场合无效。

　　国内学界众说纷纭，但概括为两类观点：一是"九段线"是《联合国海洋法公约》之前形成的，是有效的；国际法庭对本案没有管辖权。二是国际法庭大概不会认为"九段线"属于非法，但是法庭有相当大可能裁定这条线在专属经济区划分问题上无效；国际法庭的裁决本身没有强制力，但是如果有了这个不利的裁决，势必在未来的专属经济区划分谈判中产生对中国不利的国际舆论影响。

　　1982年《联合国海洋法公约》至今已经被超过150个国家批准，且已经存在根据公约第"第十五部分"的实践，即通过国际海洋法法庭或者仲裁庭解决沿海国关于专属经济区权利乃至公海自由领域争端的可能性存在。[2]（P241-243）可见，菲律宾当下提起的仲裁具有可诉性。并且其主要仲裁请求易于举证。

　　由此看来，无论中国是否应诉，都可能发生对中国不利的裁决结果，而且一旦中国败诉的裁决问世，与我国持岛礁主权争议立场的国家势必堂而皇之地回避"九段线"约束，依托其领海基线与南海大部水域相邻的地理优势，以《联合国海洋法公约》为国际法依据，向联合国海洋法公约常设结构递交关于专属经济区划分的申请、备案文件；如果届时中国就上述专属经济区划分方案提出异议，有关国家将会再度提起直接以专属经济区划分方案为请求事项的国际仲裁，中国势必面对进一步的国际法风险。

　　本文遂以假定当下国际海洋法仲裁法庭裁定中国败诉为逻辑起点，进而以实现中国南海专属经济区最大化为目标，求证中国适宜采取的国际法对策。

　　三、维护中国南海专属经济区的"中轴线战略"
　　
　　专属经济区划分说到底是国际海洋法问题，中国作为负责任大国，应当在国际法框架下制定切实可行的规划、纲领，进而以审时度势的政治智慧和策略付诸实施。

　　（一）关于专属经济区划分问题的理论误区

　　解决不了南海争端的实质问题。为求证拓展中国南海专属经济区的国际法对策，有必要全面阐释《联合国海洋法公约》的专属经济区制度，且跳出其中的认识误区。

　　在国际海洋法语境下，我国舆论领域长时期以来存在一个关于专属经济区划分规则的误区，即认为修建"高脚屋"、航行灯塔和测量标志等人工设施可以支持我国关于海洋专属经济区的主张，其实不然。依据国际海洋法有关制度、规范，人工岛屿、航行灯塔、测量标志等人工设施不具有岛屿的地位，只是享有周边500米范围的安全区，瑏瑩�灢荒芫菀灾髡�12海里领海主权及24海里毗连区，且不具有据以拓展专属经济区的国际法效力。

　　�灳」芪夜�采取的上述物理的应对措施可能具有强化"九段线"概念，进而宣示"九段线"范围内的岛礁主权归属中国的作用，但是就拓展中国南海专属经济区特定标的而言不具有决定性意义。

　　由《联合国海洋法公约》相关国际法规范的逻辑关系看，其中第56条"沿海国在专属经济区内的权利、管辖权和义务"项下规定了"人工岛屿、设施和结构的建造和使用"等内容；其第60条"专属经济区内的人工岛屿、设施和结构"项下规定了该等人工岛屿和设施的功能和国际社会对建设该等人工设施的限制条件。这表明：专属经济区是上位概念，人工岛屿等设施是下位概念；关于权利发生的顺序，先有专属经济区，后产生人工岛屿和设施，而不是相反。换言之，在国际海洋法制度框架下，决定专属经济区面积大小的地理要素是该沿海国家的本土及其所属岛屿（指适合人类居住、生活的天然海岛）的海岸线向公海方向辐射的海域范围，而不是占有多少个岩礁抑或修建多少座人工设施。确切说，不适合人类居住、生活的岩礁抑或人工设施在国际海洋法上不产生专属经济区。

　　（二）维护中国南海专属经济区的国际法

　　中国政府历来提倡南海争端当事国通过一对一的谈判解决有争议的岛屿归属和专属经济区划分问题。今年8月9日举行的东亚合作系列外长会上，中国代表提出处理南海问题的"双轨思路",即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。

　　中国提议体现了中国政府通过协商谈判解决南海问题的一贯立场，得到了广大东盟国家积极呼应，有利于稳定南海局势、削弱域外势力的介入，是为中国在国际政治层面重新启动审时度势的战略方针。然而，以厘定中国南海专属经济区为目标的具体的方案、对策务必建立在国际法和《公约》的规范、制度基础上。成功的政治战略与符合国际法的方案对策是相得益彰、相辅相成的。

　　1、适时收复中业岛、南威岛，以奠定中国主张南海专属经济区的法理基础中国有充分的史料证据证明中业岛和南威岛是为中国固有领土，倘使中国适时收复并且实际控制南威岛、中业岛，连同中国已经实际控制的永兴岛、太平岛（台湾当局驻军并实际控制），这四个大岛都是能够维持人类居住或其本身的经济生活的岛屿，根据《公约》规定可以拥有其专属经济区或大陆架。并且这四个大岛大体上南北走向分布，恰好构成贯穿南海东北到西南方向的中轴线，届时中国将有权依托四大岛连成的中轴线岛链向东、西两厢主张200海里范围以内的专属经济区，将合法占有南海总面积70%以上海域的专属经济区海域。

　　专属经济区是《联合国海洋法公约》创设的国际法意义上全新的两个海洋区域之一，专属经济区延伸至领海之外，自沿海国基线延伸至200海里。[2]（P135）另一个新设海洋区域是指深海海床及其矿产资源，而这两个海域经常是包含关系。南海为中国、越南、菲律宾、马来西亚等9个国家的海岸线环抱，全部南海水域都将成为沿海国的专属经济区，纯粹的公海海域面积为零。所以，谁占有更大面积的南海专属经济区，谁就将拥有南海海洋矿产、油气资源70%以上份额的主权性权利。

　　南海海底石油天然气资源主要蕴藏在西南至东北方向的中轴线两侧的深水区。中业岛（面积约0.33平方公里，是南沙群岛第二大岛），位于南海海盆中心区域，其周边200海里区域的石油天然气地质储量约为350亿吨。南威岛是"曾母暗沙"附近唯一面积较大的海岛（其东西底边长约350米，东北到西南斜边长约750米，是的第四大岛屿），由该岛向西南方向辐射200海里的扇形区域即"曾母暗沙海盆"的石油天然气储量约130亿吨。南海海底石油天然气资源主要分布在深水海盆区域，尤其是南海中轴线两侧的水域，而不是集中在菲律宾、越南、马来西亚、文莱及印度尼西亚等国的12海里领海及毗连区范围内。

　　越南、菲律宾主张南海专属经济区的根据是该等沿海国家的本土及其实际控制的中业岛、南威岛（二个适合人类居住、生活的天然海岛）的海岸线向公海方向辐射200海里以内海域，而不是取决于他们占有多少个岩礁。换言之，倘以中国南海专属经济区最大化为标的，收复被越南、菲律宾侵占的37个无人居住的岩礁不具有决定性意义，只有收复两个适合人类居住、生活的天然海岛（中业岛和南威岛）才能拓展我国南海专属经济区。

　　综上，适时收复中业岛和南威岛是为中国主张南海专属经济区奠定国际法基础，且为我国实现拓展南海专属经济区目的而可供选择的唯一的合法路径。

　　2、赤瓜礁等岛礁的基础设施建设与铸就"中轴线"岛链关于我国在南沙群岛海域实际控制但是不能维持人类居住或其本身的经济生活的岛礁，�炓谰莨�际海洋法规定的有关规范、制度，只能享有12海里领海主权及总共辐射24海里的毗连区，而不享有200海里以内专属经济区。

　　至于我国在高潮时在水面以下的暗礁，不能据以主张12海里领海主权及24海里毗连区，更谈不到主张200海里以内专属经济区的权利。简言之，在南沙群岛海域有关当事国对岛礁实际控制的现实情势和国际海洋法制度框架下，我国只能在实际控制的岛礁的领海范围内（12海里半径范围内）开发自然资源，而该等海域面积加起来约10,832.6平方公里，瑐�灛惤稣既�部南海水域面积不足1%（占比约0.54%）瑐瑧��.

　　关于沿海国在毗连区的权利，依据1958年日内瓦《领海及毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》，沿海国只享有一定范围的行政管辖权、刑事司法管辖权，[3]（P58-59）但是不享有沿海国在其专属经济区海域拥有的旨在保护其勘探、开发自然资源的国家管辖权。

　　我国陆续修建的"高脚屋"、航行灯塔、测量标志等人工设施，依据有关国际法规范，只能在妥为通知的前提下划定周围五百公尺距离的安全地带，而不能据以主张12海里领海主权及24海里毗连区，更谈不到主张200海里以内专属经济区的权利。该安全地带的法律地位形同公海，倘使该安全地带处于他国专属经济区范围内，该等人工设施所有国不享有在该安全地带勘探、开发自然资源的权利。

　　不仅如此，该等人工设施所有国在该安全地带享有的刑事管辖权视同在公海上对与国际罪行的管辖权，而受到严格限制，[3]（P254）且不得与《联合国海洋法公约》规定的相关法律制度相抵触。[2]（P59）然而，修建"高脚屋"、航行灯塔、测量标志等人工设施也具有积极意义，即建造该等人工设施可以作为中国与有关沿海国开展专属经济区划分谈判的筹码。笔者认为，陆续修建的该等人工设施可以形成历史性权利，无论在国际法抑或中国法语境"历史性权利"都受到尊重。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》明确规定历史性权利作为法律原则之地位。在国际法语境，和平解决纠纷是为公认的国际法准则，和平解决纠纷的主要形式就是通过协商谈判达成解决纠纷的协议，而相互尊重历史性权利是协议之基础。

　　近年来，中国相继在实际控制的赤瓜礁等岛屿填海造地、扩建港口和生活居住设施，引起少数南海国家乃至某个域外大国强烈反响。其实，该等措施既无触犯国际法之嫌，又不违反国际惯例，而且具有支持我国主张南海专属经济区权利的现实意义。殊不知，国际法上从来没有关于禁止在已有天然岛屿基础上进行填海造地的规范、制度。再说国际社会的实践，新加坡樟宜国际机场、中国香港新机场、荷兰的阿姆斯特丹海港、美国波士顿海港等著名国际机场、海港的建设都包含了以大陆海岸或原有岛礁为基础的填海造地工程。显然，以填海造地方式进行基础设施建设已经成为国际惯例。