住房和城乡建设部提出完善工程监理制度的改革，个别省市率先提出了取消强制监理制度的试点方案，给行业带来了巨大的冲击。下面由学术堂为大家整理出一篇题目为“我国工程监理制度改进思路与建议”的工程监理论文，供大家参考。
原标题：对完善工程监理制度改革的思考
摘要：住房和城乡建设部提出完善工程监理制度的改革，个别省市率先提出了取消强制监理制度的试点方案，给行业带来了巨大的冲击。从监理制度建立的背景和目的来思考实施监理制度的意义；通过对监理行业存在问题的分析来思考监理制度改革的方向；针对监理制度的法律地位和存在的必要性，提出对完善监理制度改革的建议。
关键词：建设工程监理制度；项目管理；改革
0引言
国家住房和城乡建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号）提出要“进一步完善工程监理制度”.个别省市率先提出取消强制监理制度的试点方案，给监理行业乃至全社会带来了巨大的冲击。
中国的监理制度从推行之初到现在，历经20 多年却一直存在争议。焦点问题是制度对监理的定位不明确，特别是对监理责任没有明确的界定。此外，行业和社会各界对工程监理的认识不统一，导致在执行过程中对出现的问题的态度和观点不一。那么，这个在国际上通行的做法在中国的国情下是否就是完全不适应，以至于需要彻底否定，建立一个新的替代方案？还是应该在认真分析和思考问题根源的基础上，通过顶层设计进行深化改革，从理论上统一认识，在法律上清晰定位，从而使这项制度在保障工程质量方面发挥不可替代的积极作用。
1 从建设监理制度的建立看监理的定位
1.1 建设监理制度建立的背景和目的
计划经济时期，我国建设工程实行的是业主自我建设、自我监管的“自拉自唱”式的传统管理模式。这种临时筹建的工程管理机构既不能做到专业化，也无法使管理经验得到积累承袭，更缺乏监督措施来约束其弄虚作假。20 世纪80 年代进入改革开放的新时期，随着建设规模的不断扩大以及多元化投资主体的出现，旧的传统管理模式受到了挑战，项目管理能力参差不齐、运作不规范等问题随之而来，对工程建设实行监管的需求愈加强烈。建设工程监理制度的创立，能够培育出工程建设市场化运作的监管主体，实现工程建设的专业化分工，使工程建设及管理适应改革开放形势的要求。此外，国际金融组织在提供国内建设工程项目贷款时，其中条件之一就是要求必须采用“FIDIC 合同条件”,由专业化的咨询机构为投资者提供项目咨询并实施项目管理。这一以咨询工程师为核心的管理模式是欧美经济发达国家和地区的通行做法，由咨询工程师作为独立、公正的第三方对承建单位的施工过程进行严格、细致的监督和检查。为了与国际惯例接轨，国外称之为工程咨询或工程管理的引入，就成为了必然。
由此可见，创立建设工程监理制度的目的有三个：一是协助建设单位做好项目管理工作；二是与国际工程管理的惯例接轨；三是培育工程建设市场化运作的监管主体，把建设工程的监督管理分离出来。
1.2 实施建设工程监理制度的意义
建设工程监理制度的引入，改变了我国传统的工程建设管理模式。20多年来的实践证明，工程监理在促进我国经济建设，保障工程质量安全，保障社会和公众利益等方面功绩显着。首先，监理促进了政府建设主管部门的职能转变。监理制度建立之前，建设工程在施工过程中的实体监督、工程隐蔽验收和竣工验收均由政府建设主管部门负责，政府不但要组织力量参与工程建设的具体过程，还要承担监督责任。这种既当裁判员又当运动员的状况，完全不能适应社会主义市场经济的建设体制。建设工程监理制度的引入，使得建设主管部门的管理职能转变为对建设市场的行政立法和行为监管，而建设工程的实体监管则由市场化运作的监理企业具体实施。其次，监理在建设工程施工现场的实体监管过程中，发挥着保障工程质量的独立第三方监督的作用。因为政府建设主管部门对建设市场的行政立法和行为监管只构成对工程建设参与方的建设行为最基本的约束，它要求工程建设各参与方的建设行为都应当符合法律、法规、规章和市场准则。而要做到这一点，仅仅依靠各参与方的自律机制是远远不够的，还需另一种约束机制，来对在建设工程实施过程中的建设行为进行约束。通过建设工程监理制度的引入，工程监理企业可依据委托监理合同和有关的建设工程合同，对承建单位的建设行为进行监督管理。由于这种约束机制贯穿于工程施工的全过程，采用事前、事中和事后控制相结合的方式，可以有效地规范各承建单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生；即使出现不当建设行为，也可以及时加以制止，最大限度地减少其不良后果。最后，监理在提升工程管理水平，特别是在保障工程质量方面发挥了巨大作用。时任国务院总理温家宝曾经评价说：工程监理是借鉴国际工程项目管理经验，促进工程建设管理水平提高，保障工程质量和投资效益的重要措施。工程监理是受项目法人委托，对施工全过程进行监督，确保工程质量的一项重要制度。
1.3 我国法律法规及标准规范对工程监理制度的定位与监理理论的差别
《中华人民共和国建筑法》第三十二条规定：建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。
《建设工程质量管理条例》规定：“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任”;“工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场。未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收”;“监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理”.
《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定：工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。
GB/T 50319-2013《建设工程监理规范》对建设工程监理的定义：工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。
《建设工程监理概论》等理论教科书明确指出：我国的建设工程监理是专业化、社会化的建设单位项目管理，所依据的基本理论和方法来自建设项目管理学。监理的工作内容是“三控制二管理”,监理工作的原则是要处理好质量、进度、造价的对立统一关系，还要体现出工作的“服务、科学、独立、公正”的性质。
对比以上法律、法规所确立的建设工程监理制度体系与监理理论教科书对建设工程监理的定义可以看出：我国监理制度体系赋予工程监理的定位、权利和职责与工程监理的基础理论有着很大的差异，其差异的核心内容就在于：监理的基础理论是从管理理论和方法的角度来定义的，它将建设工程监理等同于国外的建设工程项目管理，将监理工程师的职能等同于FIDIC 合同条件中的咨询工程师，是为建设单位提供咨询服务，要求全过程全方位，还必须要处理好质量、进度和造价的对立统一关系，体现“服务、科学、独立、公正”的特性；而根据法律制度体系的定位，工程监理是对工程施工质量和安全生产管理的社会化监督服务活动，并赋予了监理单位和监理人员法律层面的义务、权利和职责。
事实上，建立工程监理制度之初，要求监理既能协助建设单位做好项目管理工作，又能对施工过程实施监督。但在实践过程中，一般情况下，建设单位都不会将项目管理工作的实权部分放手给监理机构，而由于建设单位项目管理与施工现场监督管理的工作内容、性质以及职责又有很大差别。再加上监理从业人员对监理的理解来源于监理理论和监理规范及监理合同，但政府建设主管部门对监理的执法监管又依据法律、法规以及地方和部门规章。这样对于同一个制度，对其内容和工作要求的理解因人而异，就会产生行为与期望的差别。在不同角色的人群中，以自身的认识来对工程监理进行定位，矛盾与冲突就自然发生了。
2 从监理行业存在的问题看监理制度改革的方向
2.1 监理行业存在的问题
监理制度在20 多年的实践中，从参与市场的各方主体以及政府建设主管部门的角度来总结所暴露出的问题，具体表现有以下几方面。监理企业和从业人员抱怨行业地位低，恶性竞争，待遇低，责权不对等。施工单位则出于自身利益的本能抵触，不积极配合，不会因为有监理而变得不违规。建设单位对监理的价值不认同，认为花钱请监理得不到所期望的服务，只是为了满足政策法规的要求，对项目的过程管理不放权。社会各界对监理有误解，认为监理是工程质量安全的保证，一旦发生质量或安全事故，就会认为与监理失职甚至腐败有关。而政府建设主管部门则认为，是因为政府推行了强制监理制度，给监理企业和从业人员提供了工程监理的市场机遇，监理应珍惜机会并尽职尽责，因此对监理的社会责任尤其是工程质量、安全责任的预期较高，期望监理扮演政府管理职能的左膀右臂，将监理视作施工质量、安全监管的第三只手，认为有监理就不应该出问题，一旦施工现场出现质量、安全事故，监理就一定有责任。这种情结体现在政府对监理的立法上和执法中，将责任主体自身的不足一厢情愿地交由第三方来弥补，片面强调第三方的作用而忽视主体自身责任所带来的后果。事实上，工程质量是施工单位干出来的，而不是监理单位“监”或“检”出来的。这么说，并不是推脱监理的责任。因为影响工程建设的潜在干扰因素很多，而这些因素并不是监理工程师所能完全驾驭和控制的。监理工程师只能在许可的条件下，力争最大限度地减少或尽量避免这些干扰因素对建设目标的影响。
此外，政府建设主管部门“建设、勘察、设计、施工、监理五方责任主体”的提法，又或多或少地混淆了工程责任的主次。实际上，五方责任不是对等的，也不应该是责任共担的。直到最近，才有相关文件明确指出：建设单位对工程质量承担全面责任；施工单位对工程质量和安全生产承担主要责任；监理单位对施工质量安全承担监理责任。然而，没有任何一个法规文件明确描述过监理责任究竟是什么。一般性的理解：监理没有按照法律法规去进行监理引起不良后果的属于监理责任，而监理如果按照法律法规和标准规范开展了监理工作并监理到位，对施工单位的故意违规操作或意外事故不承担监理责任；监理责任的任意放大是执法者对法律的片面理解和对监理定位的误解造成的。上述监理行业存在的问题的根源是对监理定位的错位，这种错位是由于监理理论与法律法规的不一致而导致的大家在认识上的差异所造成的。
