我国工程监理制度改进思路与建议(2)

　　2.2  对监理行业存在问题的认识误区
　　
　　由于工程监理制度暴露出的很多问题，行业内部甚至政府主管部门对其进行改革呼声日益高涨，各种建议和意见层出不穷。有些建议切中要害，但也有许多认识误区在误导着整个行业甚至政府的改革决策 .
　　
　　2.2.1  工程监理就是建设单位项目管理
　　
　　事实上，监理制度在引入之初，确实是想定位于工程监理，即作为工程咨询机构为建设单位提供项目管理，同时实施对施工过程的质量监督，监理工程师也等同于国际咨询工程师。但在实际的历史演变中，强制监理的服务内容通过法律法规的形式明确后，则是以在施工阶段对工程质量进行控制和对施工单位安全生产管理的工作进行监督为主，兼顾进度控制、信息管理和组织协调；而项目的投资控制、合同管理的工作内容基本没有纳入强制监理的服务内容之中，现场监理工程师的主要工作是按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。但是，仍然有许多业内人士坚持呼吁：工程监理就应该是建设单位的项目管理，建设单位应该全权委托（或放权给）监理做施工现场的项目管理工作；并强调监理是高智能的技术咨询服务，不是施工现场的监工。这种认识上的误区极大地误导了业内的从业人员，甚至导致政府建设主管部门对监理产生不好的看法。事实上，我国的监理制度的实际定位已经不具有任何建设单位项目管理的特点了，从法律法规的角度看，完全就是施工阶段的工程质量监督和对施工单位安全生产管理工作的监督和检查。在当前我国建设市场的实际情况下，工程质量的保障至关重要，第三方的独立监督不可或缺，监理也应该履行好法律法规赋予的职责，从业人员应该按照监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，充分利用信息化的先进手段做好质量监督，不应再用建设单位项目管理的工作来定位现场的监理工作而误导整个行业。
　　
　　2.2.2   监理合同要求为业主服务与政府和社会要求监理应当成为独立第三方相左
　　
　　实际上，工程建设监理的本质是施工过程的监督服务，是一种社会化、专业化、市场化的技术服务，通过监理合同为业主提供服务，与具有相对独立的第三方性质并不矛盾。为什么一定要将“为业主服务”与“独立第三方”对立起来呢？在其他咨询服务领域，也有同时具备为业主服务和独立第三方特性的例子，如独立会计师强制审计，《中华人民共和国公司法》第一百六十四条规定，公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并依法经会计师事务所审计，费用由公司支付。同样，委托人花钱委托公证或鉴定机构提供第三方的公证或鉴定报告，同样不失其独立公正性，关键在于法律法规对这样的服务如何定位。
　　
　　2.2.3   建设单位具备项目管理能力还要被迫出钱请监理帮政府做事，监理沦为一仆二主
　　
　　这样的认识错误同样来自将工程监理等同于建设单位项目管理，监理制度将监理定位于为建设单位提供施工过程的质量监督等现场监督和管理服务，而不是建设单位的项目管理工作。何时建设单位在监理合同内容中要求监理提供项目1法律法规和建设标准的前提下，完成合同义务而获取回报。政府只监督监理的行为合法性，监理履行职责不是帮政府做事。“监理沦为一仆二主”的此类伪命题经不起任何推敲，只能引起大家的认识混乱。
　　
　　之所以产生以上提到的各种各样的认识误区，其根源还是在于将工程监理行业与国外的咨询业简单地等同，总是坚持认为工程监理所从事的工作内容就应该是建设单位的项目管理，总是把工程监理说成是为建设单位提供工程咨询服务，总认为自己是提供高端的智力服务，不应该做现场的监工。前提的谬误，必然导致认识的错误。
　　
　　3  监理制度改革应以针对问题和解决问题为导向
　　
　　监理行业存在的问题涉及到建设工程的各参建方，国情使然，建设单位对强制监理不断发出反对的声音，而施工单位不会因为政府赋予监理更大的监督权力而减少违法违规的行为。强化对监理的问责反倒令监理行业怨声载道，政府部门实感尴尬。各方改革的呼吁不断，政府建设主管部门的主动改革动力也十足，这是有利于改革的基础条件。但是，监理制度的改革关系到相关从业人员的发展，关系到工程质量的保证，改革方案一定要以针对问题和解决问题为导向。
　　
　　有人错误地认为，强制监理制度属于政府干预建设市场，强制性监理与市场经济的原则和规律相违背。众所周知，市场经济的原则和规律并非没有市场准入和必要的行政许可，我们决不要被“强制”二字误导了，不能认为“强制”就违背市场规律，监理制度的强制不是体现在制度本身，而是体现在实行监理制度的“强制”范围方面。我国乃至全世界都有工程设计制度，涉及到生命安全的建筑物，各国都规定必须由具备资格的专业人士来设计。然而，有谁会拿强制设计制度说事？又有谁会说设计制度不是市场化的国家制度？不能一看到“强制”就认为不是市场化。西方国家是市场经济，但西方国家均有类似的施工监督制度，美国、日本、英国以及我国的香港特别行政区都以法律的形式规定工程施工过程中必须要有具有相关资格的人士对施工质量安全进行监督或称“工程监管”,只不过执行工程监管的团队往往是提供本项目服务的设计顾问或项目管理机构，是将设计和现场监督或项目管理和现场监督合并执行而已。在新加坡，政府实行强制监理制度，所有工程都必须要由现场监理工程师（Site Supervisors）实行全过程的监理。我国改革开放以来，通过不断地引进西方的先进管理制度，结合自身的国情特点，基本上建立起了比较完善的三个层次的建设工程质量监督管理体系：第一层次的执法监督，即政府建设主管部门委托质量监督机构，代表政府行使对建设工程行为主体（包括建设、勘察、设计、施工、监理单位）的行为合法性的监督；第二层次的社会监督，即监理企业受建设单位委托派出以总监理工程师为代表的现场项目监理机构，根据委托内容代表业主监管施工单位，通过道道工序检查、层层把关签字，行使独立第三方的监督；第三层次的监督则是建设单位的现场项目管理，它属于项目开发单位对产品生产过程监督的内部质量控制措施，其目的是确保产品符合开发设计意图的质量要求。三个层次的监督管理虽然有着相互联系、相互影响的关系，但又是相互独立的。三者有机的结合构成了建设工程既独立又统一的质量监督管理体系，缺一不可，互相不可替代。
　　
　　也有人提出，强制监理取消后，工程质量的现场监督由建设单位的项目管理团队来执行，工程质量监督责任也不会缺位，质量责任回归建设单位。我们知道，建设单位是追求利益最大化的临时业主，项目管理能力再强也不能代替第三方对施工过程的监督。质量保证建立在临时业主的诚信和自我监督之上，在当前的市场环境下，必然导致工程质量监督的缺位，“监守自盗”恐难避免。甚至还有人提出，对非国有投资的项目，建设单位可以选择不要监理，改由自己用项目管理来取代，只要自己承担相应的法律责任就可以了。实际上，要不要监理进行独立第三方的工程质量监督，与项目的投资性质无关；对于涉及到公众生命安全的建筑物，如剧院、体育场馆、公寓、住宅等，无论是谁投资，其建设过程必须要受到第三方的监督。如果是私人机构投资这类项目，更应该要求有独立第三方监督，更应该用制度来约束其保证质量，否则后果不堪设想。在我国的香港特别行政区，法律规定私人机构投资项目必须要有独立第三方的顾问公司做现场施工过程的质量安全监督；而政府投资项目，担任现场监督的机构只要是不同管理架构体系的领导管辖即可。再从国际惯例的角度来看，还没有看到哪个国家的建设工程管理制度采用的是自我管理、自我监督的体系，在还没有其他有效的替代方案出台之前，就变相取消这项监督制度将是十分危险的。
　　
　　也有业内实力雄厚且有相当的工程咨询和项目管理经验的企业错误地认为，取消强制监理可以避免政府赋予监理身上的质量和安全责任，反倒有助于监理企业的轻装上阵和整体实力的提升。有如此想法主要还是由于将实施施工现场监督管理的监理与项目管理混淆了。事实上，取消监理制度并不会给项目管理腾出发展的空间和广泛的需求市场。因为，在实施第三方监督管理的工程监理在中国的实践历程中，从来就没有与工程咨询和项目管理的市场有交集，也并没有因为你给业主提供了工程监理而影响了你取得工程咨询和项目管理的机会；正好相反，有工程监理会对你的工程咨询和项目管理产生协同效应。
　　
　　监理制度改革所应针对的问题，从大方面看，应该是建设工程整个体系的改革配套问题；从小方面看，是监理定位问题，是需不需要第三方对施工过程进行质量监督的问题，是国际惯例是否需要第三方监督制度的问题。当然还有建设工程监理是不是建设单位项目管理；是项目管理加现场监督，还是监理仅仅指的是施工现场的质量监督和安全生产监督管理的问题。监理的定位需要追溯到监理制度建立的法律法规所规定的监理工作内容以及监理责任的界定，还有监理理论与监理行业对监理本身的认识。一旦将法律法规对监理的定位与监理理论达至统一，监理责任得以界定明确，理论与实践的矛盾消除，监理制度存废的问题将迎刃而解，更不用为“强制”二字而纠结了。
　　
　　4  对完善监理制度改革的建议
　　
　　进一步明确区分建设工程监理与建设单位项目管理。建设工程监理是监理企业受业主的委托，派出以总监理工程师为核心的项目监理机构团队，在施工现场实施“三控制两管理一协调再加安全生产管理法定职责”的服务活动。而按照建设部2004 年颁布实施的《建设工程项目管理试行办法》（建市[2004]200 号）第六条的规定，工程项目管理业务范围包括：协助业主方进行项目前期策划，经济分析、专项评估与投资确定；协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续；协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程设计方案、组织工程勘察设计招标、签订勘察设计合同并监督实施，组织设计单位进行工程设计优化、技术经济方案比选并进行投资控制；协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标；协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施；协助业主方提出工程实施用款计划，进行工程竣工结算和工程决算，处理工程索赔，组织竣工验收，向业主方移交竣工档案资料；生产试运行及工程保修期管理，组织项目后评估；项目管理合同约定的其他工作。可见，项目管理与工程监理的业务范围在规范和法规层面上没有任何重叠。
　　
　　但是，仍然有许多监理企业为了提升对业主的服务质量，获得好口碑、好声誉，甚至为获得更多的商业机会，会为业主提供一些增值服务，意在渗透到项目管理的服务范围里去。其实，这样做的效果如何完全取决于业主的感觉，但在事实上造成了工程监理与项目管理业务的混淆，有时反而会影响到工程监理的服务质量，反而造成应该由工程监理做的事没有做好。当出现质量或安全的意外事件，受到政府建设主管部门甚至是业主的处罚时，监理就会倍感冤屈。笔者认为，监理制度的改革一定要从理论上、认识上和法律层面上将施工过程的工程监理与咨询工程师的项目管理区分开来。工程监理不应该给建设单位提供咨询服务和方案优化的增值服务，而应该将工程监理和工程咨询服务作一切割。将工程监理的服务内容与工程咨询的服务内容混合在一起，一定会导致建设单位对监理定位的错位认识。监理是以质量保障为先决条件的，不可能处理好质量、进度和造价的对立统一关系，但项目管理应该处理好这个对立统一的关系。监理企业绝不可以拿优化设计和优化施工方案的建议，让建设单位觉得你有价值来赢得监理业务；优化方案的建议应该由工程咨询和项目管理来提出。这才是非强制项目管理的价值所在。行业内也曾有实行工程监理和项目管理一体化服务的提法，实质上，这种提法就已经将工程监理与项目管理在思想认识上分离开来了，已经定位于工程监理不是项目管理也不包含项目管理。
　　
　　事实上，工程监理服务的内容主要是对施工工程实体的质量控制和对施工单位安全生产管理的监督和检查。工程监理的实质是施工监管，核心内容是质量监督，包括材料、工艺、过程验收及竣工验收。按照法律法规、建设标准以及合同约定，监理对质量监督工作负责。出于保障生命安全的目的，工程监理对施工过程的安全生产管理进行监督和检查，但并不承担生产者违法违规或意外引起的生产事故责任。笔者在香港特别行政区工作期间就亲身经历了香港特别行政区工程监理的实际情况。监理工程师虽然在施工过程中检查各项安全措施，监督和督促承包商的安全生产工作，但监理工程师并不承担因安全事故导致的责任，安全生产的全部责任由（且只能由）生产者自身承担。除非监理工程师对承包商有关安全的事项发出了明确的指示而直接导致了事故的产生。
　　
　　如果坚持说我国的工程监理就是国际上公认的建设单位项目管理，那么，强制监理制度真的可以取消了，但同时必须建立一个施工监督制度。
　　
　　5  监理制度的法律地位及存在的必要性
　　
　　5.1  建设工程质量的第三方过程监督必须由制度来保障
　　
　　众所周知，每项建设工程都是一个非标准产品，具有个性化、一次性、单价性、不可复制的特点，其生产过程包含有大量而复杂的隐蔽工程（程序），质量的优劣将会危及生命安全。而最终消费者对其使用的建筑产品的质量评估是力不从心的，完全靠建设单位（开发商）的诚信及自觉意识来保证产品质量的可靠性。这一点在当前的社会发展阶段恐怕还难以改观，代表公众利益对（建筑）产品进行质量评估或生产过程监控的独立第三方是十分必要的。不能因为有腐败和同流合污就否定第三方的必要性，也不能因为是建设单位花钱请监理就认为不具有独立性。建设工程质量的第三方过程监督必须由制度来保障。
　　
　　我国当前仍然处于工程建设的快速发展时期，建设市场规模大、管理不规范，保证施工阶段工程质量安全仍是政府和社会关注的主要焦点。因此，现阶段监理制度只能加强，不能削弱。工程监理制度是中国改革开放引入西方先进管理体系的产物，建设工程监理制度体系在20 多年来的实践过程中并没有暴露出制度本身存在的弊端和对建设市场指导方面的不适应。监理的定位问题实质上是不同角色的代表者对制度的认识问题，监理责任的无限放大是基层主管部门不恰当的演绎和野蛮执法造成的。罪不在制度本身，制度的意义在于监督与制衡。正如已故中国监理协会原会长张青林2007 年11 月在中国建设监理首届峰会上的讲话中所述：“在创建、发展监理事业的进程中，我们深切认识到只有把这项制度摆在国家的社会制度体系建设中去理解、去领悟，才会感到更加深刻和必要。不言而喻，加强固定资产投资在建设实施过程中的监督管理，是我国监督管理制度体系中的重要组成部分。任何体制、制度、机制如少了制衡、缺了监管，就一定是个不合理的体制、不健全的制度、不平衡的机制。这就是说社会制度体系的建立是少不得监督管理方面的。监督管理制度不但体现在政治制度建设当中，更体现在市场经济各个领域的体制、制度和运行机制的建设之中。也就是说完善社会主义市场经济秩序的一个重要的任务就是建立健全的社会监督管理制度体系”.
　　
　　西方国家均有类似的制度。我国的香港特别行政区由于历史的原因，对建筑工程的质量和安全管理实施质量监督（Quality Supervision）和地盘安全监督（Site Safety Supervision）的监工计划书制度（The Supervision Plan System）。美国也有类似的施工监理制度，明确规定对施工过程进行项目旁监（ProjectManagement over-sight）。建议政府建设主管部门尽快制定国家级的《建设工程监理管理条例》，明确监理定义和监理责任，使监理行业步入法律保护下的良性发展轨道。在有效的质量监督替代方案没有明确的法律方案出台之前，减少监理制度应包含的范围，取消或变相取消监理制度是有违国际惯例的。依照国际上通行的做法，为使法律责任落实至从业人员，监理制度市场化改革的发展方向是逐步取消企业资质而不是取消监理制度本身。