建设工程电子招投标监管的现状与提升对策

　　摘    要：　改革开放以来，在我国经济快速增长下，工程招投标制度迅速发展并产生了巨大的经济效益和社会效益，但围标串标等违法违规行为屡禁不止，给建筑市场发展带来诸多负面影响，如何加强招投标监督管理成为棘手问题。以电子招投标大发展为前提，在分析电子招投标监管现状的基础上，基于博弈论视角，通过构建博弈模型并进行博弈分析，最后提出强化电子招投标监管的具体举措和建议：落实“管办分离”、统一监管体系；加大监管处罚力度，严格执法；强化标后监督管理、构筑多元协同监管；电子监管系统化、创新监管方式。

　　关键词 :     博弈论;建设工程;电子招投标;监管;

　　Abstract：　Since the reform and opening-up policy,the project bidding system has grown rapidly and produced huge economic and social benefits under the rapid development of China's economy,but illegal activities such as bidders ring and bidding in collusion emerge repeatedly,which has brought a lot of negative effects to the development of the construction market.How to strengthen bidding supervision and management has become a thorny issue.On the premise of the great development of electronic tendering and bidding,based on the analysis of the current situation of electronic tendering and bidding supervision and the perspective of game theory,through the construction of game model and game analysis,finally concrete measures and suggestions are put forward to strengthen the supervision of electronic tendering and bidding:to implement the“separation of govenment regulation from management”,unify the supervision system;increase the intensity of supervision and punishment,strictly enforce the law;strengthen post-bidding supervision and management,build multiple collaborative supervision;systematize electronic supervision and innovate supervision methods.

　　Keyword：　game theory; construction project; electronic bidding; supervision;

　　自20世纪80年代我国在建设工程领域推广招投标制度以来，招投标凭借其公开、公平、公正特性，在我国经济快速增长背景下对国民经济建设发挥着重要作用。进入21世纪后，电子招投标（招投标电子化）开始取代传统招投标，电子招投标凭借招标工作高效化智能化、招标过程公开化透明化、招标流程信息化数据化，在各地政府大力支持下，得到快速推广普及。2013年，《电子招标投标办法》出台，我国电子招投标步入法制发展阶段。电子招投标趋势下，招投标监督管理迎来诸多新挑战，如何应对网络信息技术所带来的传统围标串标等违法违规行为的隐蔽化、复杂化；如何主动吸纳大数据、人工智能、区块链技术等科技创新成果提升监管水平，时刻考验监管者的智慧，也直接影响监管的成效。在分析建设工程电子招投标监管现状的基础上，通过博弈模型的归纳演绎提出提升电子招投标监管对策，为提高电子招投标监管水平提供借鉴。
 

　　1、 建设工程电子招投标监管现状

　　在我国，建设工程招投标的监管归口部门由法律确定，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）明确指出“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”[1]。我国现行的建设工程监督管理体系是由发展改革部门指导协调，住建、水利、交通等各工程建设行业自行管理的“综合监管+行业监管”的监管模式，这种监管模式能够有效规范招投标活动，稳定招投标秩序，推动建筑工程市场健康有续发展。但多年实践中，特别是在电子招投标快速发展背景下，建设工程招投标监管出现一些亟待解决的问题。

　　1.1、 监管体制不够通畅

　　(1）监管体系不合理。目前广泛采用的由发展改革部门协调指导、各行业主管部门分业管理的监管体系存在弊端，一方面各行政部门职能定位不清晰，容易产生多头管理或者监管越位、缺位；另一方面有些政府行政部门既是招投标活动监管者，又是招投标参与者，自己监督自己，监管成为摆设，难以实现对权力的约束和制衡，容易滋生腐败。

　　(2）层级监督协调难。经过新一轮国家机构改革后，全国建设工程招投标监督体系有了适当调整，国家、省级及大部分市级层面由发改委进行监管，部分地级市建立了统一的监管机构市公共资源交易监督管理局（公管局，下同），县级层面发改委监管占绝对主导。国家、省、市、县四级监管体系看似能提高监督效率，但沟通不畅时有发生，特别是地市级的公管局与县级的发改委协调沟通困难较多。另外，专门从事招投标交易服务的公共资源交易中心往往是同级别公管局的直属事业单位，电子招投标所提倡的交易、服务、监督、操作四分离没有真正落实。

　　1.2、 监管处罚力度偏弱

　　为了打击工程招标中的违法违规行为，《招标投标法》等法律规定，招投标参与主体串通投标或贿赂中标的，给予责任单位以项目中标金额的5‰至10‰的处罚，并对相关责任人处以单位罚金的5%至10%的罚款。如果该违法行为造成比较严重的后果，该单位1～3年内不得参与有关项目招投标并吊销单位营业执照，构成犯罪的对有关责任人判处不超过3年的有期徒刑。与通过在招投标中非法竞标获得的超额利润相比，我国法律对违法行为的处罚力度较弱，难以遏制各种违法违规行为。再者，电子招投标过程中各种违法违规行为较隐蔽，监督部门调查和判定难度大，即使有单位被认定参与串通投标，相关部门的处罚往往也倾向采用行政手段进行处罚，入刑的较少，无法产生足够的法律威慑力。

　　1.3 、标后监督及外部监督作用有限

　　标后监管没有常态化。目前、监管部门对建设工程的监管主要集中在标前、标中环节，中标后的监督管理没有得到足够重视。投标单位中标后，缺少标后监管机制的制约，往往不按照合同要求履约，随意违法转包和分包，工程质量堪忧。

　　外部监督作用发挥不足。一是审计监督力度不够。国家相关法律规定审计机关依法对政府投资建设工程预算决算进行审计监督，但在实际审计中，审计机关由于受到地方政府的干预，对违法违规现象进行审计查处力度不够[2]。二是社会监督作用不强。电子招投标下围串标等违法违规行为不易被察觉，需要国内新闻媒体及社会公众及时发现、及时披露，并建立公开透明的信息披露机制，但社会力量对招投标领域的各种违法违规行为关注不够。

　　1.4、 监管平台建设相对滞后

　　全国各地电子招投标监管平台建设层次不齐，截止2019年，全国仅有13个省建立了省级监管平台，16个省建立了市级监管平台，仅5个省的市级监管平台覆盖率超过50%[3]。大部分投入使用的电子监管平台往往是基于交易平台进行的功能延伸，独立性差。交易平台的交易数据不能有效地传递到相应的电子行政监管平台，在线监管信息量有限，监管效率低。不管是传统纸质招投标还是现在电子招投标，行政监管部门对工程招投标的监管都相对被动，监管主要来自招投标参与主体的投诉举报，无投诉不监管是常态。监管部门没能适应招投标电子化变革，不能大规模运用大数据技术分析预警电子招投标过程中的异常情况，电子招投标监管机制亟待建立。

　　2、 建设工程电子招投标监管博弈论分析

　　2.1、 博弈论的概念及分类

　　2.1.1 、博弈论概念

　　博弈论（Game Theory）又称对策论，是研究某一行为主体的决策受到其他主体决策影响而且该主体的相应决策又反过来影响其他主体的决策问题和均衡问题[4]。

　　博弈论概念包括参与人、信息、行为、战略、支付函数、结果、均衡等，参与人也即“博弈方”，是博弈中进行决策实现自身利益最大化的个人或者群体，信息指博弈参与人掌握的对其策略选择有影响的相关知识，行为是参与人在博弈中采取的行动组合，战略或者策略是博弈方所选择的行动组合，支付函数是参与人从博弈中获得的效用水平，结果指博弈方感兴趣的要素集合，均衡指所有参加博弈的参与人的最优策略和行动的集合。

　　2.1.2、 博弈论分类

　　博弈论有不同类型，按照参与主体之间有否存在具有约束力的协议分为合作博弈与非合作博弈，前者指博弈各方之间存在一个具有约束力的协议，后者则不存在。一般研究的博弈通常指非合作博弈。

　　根据博弈主体之间信息掌握程度不同，有完全信息博弈及不完全信息博弈。完全信息博弈指博弈的其中一方完全了解掌握其他各方的策略、收益等博弈信息。不完全信息博弈指参与博弈各方相互之间无法完全了解对方的相关信息。

　　根据行为策略发生的先后顺序，博弈论又可分成静态博弈和动态博弈，静态博弈指参与人同时选择行动，或者虽然没有同时行动，但后行动者并不知道先行动者采取了什么具体行动。动态博弈指博弈方行动有先后顺序，后行动者在获得先行动者的行动决策信息后，再采取行动。

　　建设工程招投标其实是一个复杂的动态博弈的过程，招标人、投标人、监管部门等招标参与主体所采取的决策会相互影响、相互作用。行政监管部门不了解投标企业围串标操作过程，投标企业不知道招投标活动监管力度的强弱，监管部门和投标企业在招投标过程中进行不断博弈，用博弈论理论研究投标人和监管部门的策略行为具有一定的价值。

　　2.2、 监管机构与投标人的博弈

　　假设在某建设工程项目招标活动中，有n家企业参与投标，其中有M家企业结成围标联盟参与围标，投标人甲为围标发起人，其他M-1家企业为陪标人。我们假设围标人甲通过围标中标的概率为P1，通过围标未中标的概率为1-P1，招标活动的监管机构往往会对招标投标过程进行监管，一旦发现围标人围标将会对围标人进行处罚。围标人甲组织围标被监管机构发现的概率为P2（监管机构加强招标投标的监督管理），围标人甲因围标被监管机构发现所受的处罚为G；围标人甲组织围标没有被监管机构发现的概率为1-P2。我们在假设围标人参与围标的中标价是A，工程总成本为B，围标人给每个陪标人的陪标成本为C，围标人甲的围标行为如图1所示。

　　图1 围标人的围标行为

　　2.3、 博弈结果分析

　　基于上述假设和行为分析，我们可以得出围标人甲参与项目围标的预期收益Y。

　　纵观围标人的收益，我们可以得出以下结论。

　　(1）监管机构加大监管处罚力度可以减少违法违规行为。在其他条件不变的情况下，围标人的围标收益（A-B)P1-P2G与围标人因围标被监管机构发现所受的处罚为G成反比，也就是说一旦监管机构加大招标投标的处罚力度，围标人的围标收益会下降，围标人参与围标的积极性降低。招标投标监管部门可以通过提高现有监管处罚标准来强化招标投标的监督管理。

　　(2）监管部门加强招标投标监管能有效遏制各种违法违规行为。围标人的围标收益（A-B)P1-P2G是围标人甲组织围标被监管机构发现的概率为P2的减函数，围标人围标被监管机构发现的概率也就是监管机构对招标投标监管的重视程度，当监管机构非常重视招标投标的监督管理，会采取多种有效方法来查处各种违法违规行为，此时，投标企业参与围标很容易被发现。面对当前建设工程招标投标过程中所出现的各种问题，加强招标投标的监管非常必要。

　　3 、提升建设工程电子招投标监管的对策

　　3.1 、落实“管办分离”、统一监管体系

　　“管办分离”即政府的监管职能和举办职能相分离，由政府进行行政管理，事业单位承担经办。招投标领域的“管办分离”主要解决招投标环节的监管错位失位，政事不分等问题，强化行政权力的监督和制约。自国家要求深化公共资源交易领域改革以来，招投标“管办分离”从省到市、县已全面落实见效，形成办事机构、服务机构、监管机构各司其职的局面。现阶段，要不断优化“一委一办一中心”模式，“一委”指成立负责战略决策和顶层协调的公共资源交易管理委员会，“一办”是在公共资源交易管理委员会设办公室负责交易监管与协调；“一中心”单独成立公共资源交易中心，交易中心提供日常交易服务[3]。

　　统一招标监管体系。目前，各地形成两种不同的监管模式，一种采用统一监管，2013年，合肥市通过出台全国首部地方性公共资源交易监管法规，将采购、工程、产权等公共资源交易项目统一纳入监管，并组建统一监管机构合肥市公共资源交易监督管理局，市公管局同时也是市政府组成部门。重庆市、湖北省、昆明市等其他地方也建立类似的统一监管机构。另一种是分业监管，被大部分省市县采用，由县级以上财政、发展改革委、住建、水利、交通等部门依法对本行业的公共资源交易活动实施监督管理。统一监管模式更能集中监管资源，形成监管合力，有效打击各种违法违规行为，建议国家推动招投标监管由分业监管向统一监管转变，尝试建立中央、省、市、县四级统一监管体系。

　　3.2 、加大监管处罚力度，严格执法

　　首先，加大违法行为处罚力度。提高经济处罚额度，特别是要提高罚金占中标金额的比例。借鉴并推行西方国家的“三倍损害赔偿制度”，在具体违法行为中由违法者（围标人）对其因违法行为给投标人或其他投标人造成的损失给予三倍赔偿。在相对较高的处罚下，招标人进行权力寻租的意愿大大降低，投标人因围标成本上升而不敢轻易围标。

　　其次，监管部门严格执法。招投标监管部门敢于对政府工作人员在工程招投标中滥用职权、违规干预操纵招标投标等行为视情节严重给予降职、撤职、开除等处罚，构成犯罪追究刑事责任，严惩不贷。定期开展招投标领域专项执法检查工作，加大建筑市场违法行为打击力度。这几年，各地频繁重拳出击、治理招投标乱象，取得了良好效果。安庆市公管局在2019年打击围串标行动中，成果显着，先是在一个800多万元的项目中对串通投标的146家企业做出总计2 336万元投标保证金予以没收决定，接着在另一个项目中对参与围标的84家企业进行通报，并对其中连续两次违规的34家企业各记不良行为记录一次[5]。类似的定期执法检查有效地震慑了工程围串标，较好地净化了招投标市场。

　　最后，设置宽免体系。宽免体系是政府鼓励在工程中参与合谋的投标人主动第一个站出来揭发整个合谋行为，并对其不进行处罚的一种方式。该方式利用围标团体中利益分配不均、信任度较低等特点，让堡垒从内部瓦解，有效打击围串标。

　　3.3 、强化标后监督管理、构筑多元协同监管

　　行政监管部门应积极转变监管理念，以“放管服”改革为契机，推动招投标监管由标前、标中向标后延伸。按照国家统一部署有条件的推广“告知承诺制”，推行“双随机一公开”监管，加大招投标事中事后监督检查力度[6]。健全标后质疑、投诉机制，加强招标主体标后审查，严格合同履约管理。定期开展房建、市政、公路、水利等领域建设工程招投标活动专项整治行动，重点核查招投标中违法违规行为，严厉查处，对招标人、代理机构不讲情面、不袒护，对投标企业不手软、不姑息，建立招投标领域标后巡查长效机制。

　　构筑协同监管模式，实现多元主体联合监管。政府监督是主导，要发挥监察机关对招投标监察对象的监察职能，审计机关的工程审计职能，司法机构的司法监督作用，促进各监管主体协作配合。社会监管是力量，借助群众及媒体等社会力量对信息的敏感性来弥补政府监管的不足，认真对待群众与媒体提出的问题与建议，发挥社会监管在协同监管模式中的辅助和支撑作用。自我监督是提升，招投标参与各方进行自我监督管理，招标人强化自我约束、公正招标；投标人强化遵纪守法意识，公平竞标；评委强化责任意识，公正评标。

　　3.4 、电子监管系统化、创新监管方式

　　加快电子监管平台建设，补齐电子监管发展短板，推动招投标监管向主动监管、在线监管转变，扩大电子监管平台使用范围，提高电子监管系统使用率。开通行业行政监管部门、纪委监察部门、审计部门在线监督通道，实现多部门一网监管。

　　开展大数据智能监管。依托电子招投标系统，采集、整合招投标交易信息数据，利用大数据进行统计分析，建立投标企业及人员招投标信息数据库。评标环节利用“四库一平台”数据提高投标企业研判效率，标后评估工作中开展大数据分析，探寻“大数据+人工智能”监管新模式。推广贵州省、深圳市等先进典型的电子监管模式。贵州省虽然经济不算发达，但其大数据开发和使用走在全国前列，很好地将大数据运用到了工程招标标监管领域。贵州省以省级交易中心电子化平台数据为基础，以贵州省电子政务网为支撑，利用互联网“云上贵州”平台，为各级行政监督和综合监管部门提供项目交易过程远程电子化监管，同时提供远程智能化跟踪和投诉受理的电子通道[7]。

　　构筑信用体系、打造信用监管。做好信用体系顶层设计，出台公共资源交易领域信用法律，建立完善招投标领域诚信体系，促进各地区、各行业信息信用共享，推动公共信用服务机构和社会信用服务机构的融合，建立全国一体的信用信息互联互通平台。完善投标企业及人员“黑名单”制度，建立企业及个人诚信评价体系，加强信用管理、重视信用评价，打造守信激励机制及失信惩戒机制。进而构筑电子化在线监管、全流程动态监管、大数据智能监管、全方位信用监管为一体的监管新机制[8]。

　　4、 结束语

　　电子招投标背景下，招投标监管部门通过统一监管体系、加大处罚力度、强化标后监管、创新监管方式等举措可以有效提升监管水平。监管是进行时，招投标监管部门要善于应对各种新挑战，在监管中不断探索、不断创新，以高效监管来推动招投标市场稳定良性发展。

　　参考文献

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　　[8]乔柱,刘伊生. 大数据背景下我国电子招投标监管研究[J] .工程管理学报, 2019,33(1):1-5.