TOT融资模式应用在污水处理项目时的问题剖析

    本篇论文目录导航：

　　【题目】城市污水处理TOT融资项目风险管理研究
　　【第一章】城市污水处理项目中TOT融资模式应用绪论
　　【第二章】TOT融资模式应用在污水处理项目时的问题剖析
　　【第三章】合肥王小郢污水处理项目中TOT融资风险管理的应用
　　【结论/参考文献】城市污水治理项目TOT融资风险控制研究结论及参考文献　　

　　第 2 章 TOT 融资模式应用在污水处理项目时的问题剖析

　　如前所述，TOT 融资模式在盘活存量资产、拓展融资渠道等方面有明显的优势，有很大的应用前景，但前提是要对该融资模式潜藏的风险进行足够的把控，以下将就TOT 融资模式的风险研究方法及风险识别进行简要的论述。

　　2.1 TOT 融资模式的风险研究方法

　　在风险管理的前期阶段，需要根据项目目标确定风险评估的方法。风险评估是指针对风险事件可能造成的影响范围和损失程度进行量化测评。首先通过各种方法预估风险事件发生的概率及分布情况；然后评测单个风险因素对项目目标的影响度；再综合考虑多种风险因素同时发生时对项目目标的影响度，最后提出可行的风控方案。

　　评估风险的方法可分为两大类：定性分析法和定量分析法。定性的方法主要依靠风险管理人员根据自己的实践经验和主观判断推测风险的影响范围和程度，适用于评估没有完备历史资料和详细数据的风险。定量分析法是在掌握具体信息的基础上，定量地考虑损失概率、风险后果严重程度等，明确某些变量之间的关系并进行预测。定量分析法以数据为计算根据，但是对数据不能反映的严重问题或突发情况可能发生时就有必要进行修正，修正的过程同样也是定量的评估方法。两种方法各有优劣，实践中是将这两种方法结合使用，取其长避其短。

　　TOT 融资模式的风险评估事关项目成败，其评估过程是异常庞杂的，对项目初始、运营阶段的评估尤为重要。因此 TOT 项目风险因素众多且有一定程度的不确定性，预估的风险很有可能跟实际风险有显著差别，为尽量保证风险评估的准确性，很多有效的风险评估技术己得到发展并可应用于 TOT 融资模式项目，如决策树法、调查打分法、层次分析法等等。

　　2.1.1 决策树法

　　决策树法是一种是运用概率论与图形分析比较的风险决策方法，它首先对潜在风险事件发生的概率进行评估，然后通过计算进行多方案比选，从而获得最优方案。该方法的一个显著优点是适用于需要多阶段决策的项目，层次分明的特点便于决策机构集体研究，可以通盘考虑各种因素从而作出正确的决策。而 TOT 融资模式的项目阶段分明，所以该方法特别适用于 TOT 项目风险评估。当然该方法也存在一定的局限性：

　　如果决策事项的发生不能用概率表示，则无法使用该方法；对决策事项出现概率的评估的主观性随意性较大，很有可能会导致决策错误；等等。

　　2.1.2 调查打分法

　　调查打分法也称主观评分法，通常用于项目初期的风险管理中。优点在于该方法简单、易懂，节约时间，使用范围广泛，适合各种风险，因此该方法同样是 TOT 项目风险评估不可缺少的方法。不过该方法的准确性依赖于评分的专家的专业知识和专业敏感性，例如工程承包项目管理工作的实际经验如何；对工程项目招投标的行业、社会政治环境等方面的了解情况；对工程项目实施技术的掌握程度；对风险管理方法的认知程度，等等。调查打分法的步骤包括以下几点：[1] 识别 TOT 项目的潜在风险，并列出风险清单；[2] 请经验丰富的专家为风险清单中的风险因素进行主观评价并打分，需要注意的是要依据专家评分的权威性进行权重值的修正；[3] 对调查结果汇总计算，结合项目风险情况明确那些风险属于重要风险。

　　2.1.3 层次分析法

　　层次分析法（Analytic Hierarchy Process,简称 AHP），是指将最终目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标或准则的若干层次，形成阶梯层次结构，然后请专家对各个指标分别打分，再用数学排序方法将打分数据进行排序，最终根据排序结果得出风险评估结论。

　　通过层次分析法能够将项目的所有风险一一识别出来，然后通过定性与定量方法可以系统全面地得出风险评估结论，该方法的优点是：[1] 是一种系统性的分析方法。层次分析法是继机理分析、统计分析之后发展起来的系统分析的重要工具之一，它把研究对象作为一个系统，按照分解、比较判断、综合的思维方式进行决策。层次分析法中每一层的权重设置最后都会直接或间接影响到结果，而且每个层次中的每个因素对结果的影响程度都进行了非常清晰、明确的量化，因此这种方法适用于对无结构特性的系统评价。[2] 分析过程简洁，实用性强。层次分析法把定性分析法与定量分析法有机地结合起来，将人们的思维过程数学化、系统化以便于接受，且把多目标、多准则又难以全部量化处理的决策问题化为多层次单目标问题，通过两两比较确定同一层次元素相对上一层次元素的数量关系后，最后进行简单的数学运算。因此，该方法将复杂系统简单分解，不同文化程度的人都可以理解层次分析的基本原理并掌握它的基本步骤，计算简便，所得结果也简单明确，容易为决策者了解和掌握。[3] 所需数据信息较少。层次分析法是一种模拟人脑决策过程的方法，主要是从评价者对评价问题的本质、要素的理解出发，比一般的定量方法更讲求定性的分析和判断，因此能处理许多用传统的最优化技术无法着手的实际问题。

　　2.2 TOT 融资模式应用在污水处理项目时的风险识别

　　在城市污水处理项目的 TOT 融资方案设计过程中，需要考虑的影响因素包括项目的技术工艺要求、处理水量的确定、污水处理费的定价、处理厂的进水水质要求、行政政策、法律法规环境、特许经营权的转让价格等。根据 TOT 融资模式特点并结合项目生命周期阶段理论，可知 TOT 融资模式项目的风险分布在四个项目阶段：项目启动阶段的风险，项目移交给投资者时的风险，投资者在特许经营阶段的经营风险和投资者将项目移交回政府的风险，也就是项目特许经营期届满，向政府交还经营权时所涉及的风险。通过项目阶段的划分，可以依次分别考虑各阶段的风险，这样不容易疏漏个别风险。四个阶段的具体风险详细论述如下。

　　2.2.1 项目启动阶段的风险

　　项目的启动阶段是 TOT 污水处理项目的起始阶段也是最重要的阶段之一，这个阶段主要是筛选可行的项目并进行可行性研究论证，主要工作内容是进行项目招投标和特许经营协议条款的谈判，该阶段是 TOT 项目成功与否的先决条件。该阶段的风险具体分析如下：[1] 项目调查结果和预测偏差较大。在项目的可行性研究阶段，经常需要研究大量的数据以对项目进行评估。但有的污水处理项目可行性研究非常仓促，难以及时召集充足的专业人员组成调研组，或其他主客观原因致使调查人员不能深入运营中的项目仔细地实地考察，最终导致调查和预测出的数据出现较大的偏差，例如预估出的将来的污水处理量、水质质量要求与实际运营状况偏差较大；对机械设备情况评价过于乐观；对效益预测过高或成本预测过低；对于可能对项目产生重要影响的因素疏于考虑，等。

　　对项目状况的评估预测过于乐观时会导致收益预期偏高，投资者为了提高中标几率就会寻求低价中标，这样无疑会增加项目未来的运营难度。反之如果预测过于悲观，则会导致预期收益偏低，会影响投资者继续参与投标的积极性。[2] 可行性研究报告的审核偏差。由于可行性研究报告内容丰富，审核工作量大，时间紧迫，自检环节常常出现疏漏，审查人员很难发现报告中的错误。另外在实际的审核过程中，审核人员常常选择完全信任可行性报告中的内容，而不是认真复核报告内容，这样失去了纠正错误内容的机会。[3] 投标过程中的风险。在以往的工程项目招投标过程中，招投标过程透明度低，常出现串标、围标等显失公平的现象。国家虽然近年来对这些现象进行了严厉的打击，但仍不能彻底杜绝这些违规操作。因此，投资者如果能尽早识别出该风险，则可以选择退出这个项目，将精力集中于其他项目上。[4] 投资者融资能力的风险。投资者的收益是建立在污水处理设施未来的现金流上的，污水处理 TOT 融资金额大， 投资者要在短期内筹集大笔资金参加投标，因此要求投资者具有短期快速筹集大笔资金的实力，这就存在投资者现金流是否充足的风险。

　　2.2.2 项目移交给投资者过程中的风险
　　
　　项目移交给投资者这一阶段非常重要，是项目承上启下的阶段。该阶段的风险主要有：[1] 移交内容与转让协议规定不符。TOT 融资模式项目往往是大型工程项目，待移交资产众多，投资者在移交过程中往往只关注主要资产，而对于一些附件、备件或工具等等容易疏于考虑，这可能会给项目带来很大的损失。例如，项目资产中的进口设备的备件移交时如果遗失，当设备出现故障时本来容易解决的问题将会变得非常复杂，不但会提高运营成本，甚至可能导致项目无法运营而出现违约情况。[2] 人员安置风险。城市污水处理项目经 TOT 转让后，投资者为提高项目收益，一般会采用先进的生产技术和制度管理，提高生产效率的同时会大量削减在职人员人数，这样就会出现大量失业者。如果安置失业人员不当，可能会导致项目无法顺利完成移交，或影响项目移交后的正常运营。

　　2.2.3 投资者在特许经营阶段的经营风险TOT 污水处理项目特许经营周期长，往往长达二三十年，此阶段不仅要按照计划完成预计的各项运营指标，还要按期还贷，升级改造污水处理设备设施，解决突发事件等等，因此该阶段的风险也不少。

　　2.2.3.1 技术风险

　　城市污水处理项目有严格的技术工艺及参数要求，且污水处理是一个动态的过程，进水水量的变化、进水水质的变化、污水处理设备工况的优劣、工艺技术的调整等多重因素共同影响污水处理后的质量。需要特别注意的是，在 TOT 融资项目的运营阶段，投资者往往会对原有的老旧设备进行升级改造，进一步优化污水处理的工艺，在这个升级改造设备的过程中技术风险度较高。

　　目前我国城市的排水管网普及率已不低，但由于排水管网多为雨污混合制，导致处理厂进水水质难以控制，因此投资者需充分评估该风险。

　　2.2.3.2 管理风险

　　污水处理项目的经营管理水平直接影响项目的盈亏水平，污水处理项目进行 TOT转让的初衷之一就是引入先进的管理经验，提高项目收益。项目投资者管理团队的管理能力、管理经验、工人素质、劳动积极性、项目合同条款是否完备、指令的执行力等都会直接间接的影响项目收益，这对于一些新进入污水处理行业的投资者来说，管理风险尤其重要。例如某污水处理厂，在引入 TOT 投资方之前为国有企业，该厂管理体制落后、人员臃肿、工作效率低下。当 TOT 投资方入驻经营时，由于没有及时的配套制定新的生产管理制度，新的经营管理团队也没有协调好与原职工之间的关系，加剧了职工与 TOT 投资方的矛盾，污水处理厂原职工多次上访，既影响了该厂的正常生产经营，又造成了恶劣社会影响。

　　2.2.3.3 政策法律风险

　　TOT 污水处理项目在运营周期上都比较长，在运营期间外部环境的变化将对项目产生风险。首先随着人民生活水平的提高和环保意识的不断提高，国家对污水排放标准也日趋严格。如果国家在特许经营权期限内对污水处理厂排放标准提高或新增控制性指标，例如提高 COD 标准、严格氨氮、总磷、重金属等指标，都将会导致投资单位产生处理不达标和成本增加；其次，城市污水处理厂收集区域内新增工业企业排放的废水将会导致原有系统无法抵杭来水的冲击负荷不能达标排放，投资单位需对处理工艺进行改造以适应新的水质。这增加了企业处理污水的难度和成本。例如某污水处理厂在引入 TOT 投资方时，该污水处理厂的污泥后期处置方式为自行委托船运至外地填埋处理，污泥处置成本较低。但在签订 TOT 协议两年后，地方环保法规进行了调整，相关部门要求该厂污泥必须车运到指定地点进行填埋，这就导致了投资者的污泥处置成本翻倍，严重影响了投资收益。

　　一般情况下 TOT 项目的投资者都与政府签订了特许运营权购买协议，通过协议条款确保了污水处理价格以及污水处理的保底进水水量，但是城市污水处理厂的 TOT项目仍然存在市场竞争风险。随着我国人口的不断增加、城市化进程的继续推进和人民生活水平的进一步提高，城镇生活污水排放量将平稳增长。在污水排放量稳步增长并超过原有污水处理厂处理能力时，地方政府必然会寻求规划新建或改扩建污水处理设施，新建的污水处理厂对于 TOT 项目的污水处理厂就存在着水量及水价上的竞争。

　　污水处理服务费的支付也存在风险，城市污水处理 TOT 项目转让方一般为政府或政府下属部门，政府的换届或组织机构的调整等都将带来支付风险。有时候政策法律对项目的直接影响也体现在税务方面，如税法修改或公布新司法解释加大对项目税收，超出了特许经营协议中规定的税率。

　　2.2.3.4 金融风险

　　金融风险是指能直接带来财务损失的风险。城市污水处理 TOT 项目长达二三十年的特许经营期里，通货膨胀风险、利率风险及汇率风险，都是不得不考虑的风险。通货膨胀是普遍存在的风险，原材料、劳动力等价格的提高会增加项目成本，因此通货膨胀是必须考虑的因素。由于 TOT 本身是一种融资模式，因此投资者最关心的项目收益状况与利率直接相关。为了规避利率风险，投资者一般会预测未来利率走势：预期利率提高时争取使用固定利率，预期利率下降时则争取使用浮动利率，从而降低成本提高收益。

　　如果 TOT 项目的投资者资金来源是外资，则汇率也将是不得不考虑的金融风险之一，因为汇率也会影响项目收益状况。

　　2.2.3.5 不可抗力风险

　　不可抗力风险是指投资者无法预见并进行有效控制的意外因素发生，对污水处理项目的经营造成了干扰从而导致损失，包括自然灾害、战争、罢工、瘟疫和非季节性的霜冻雨雪等。

　　2.2.4 投资者将项目移交回转让方的风险

　　城市污水处理 TOT 项目特许经营期满后，项目投资者需按照协议要求将项目移交回政府。此阶段的风险主要是：[1] 没能实现预期的收益。[2] 特许经营期满后政府对特许经营协议规定的交回部分有争议。由于 TOT 项目运营周期长，移交时政府领导和工作人员己经可能发生人事变化，对于协议规定的交回部分可能会有疑问，需要进一步沟通解决。[3] 待回收资产达不到协议规定要求。由于项目的所有权不归属投资者，投资者为了满足经营期内利润目标的最大化，在经营期末可能会出现所谓经营短期化倾向，不考虑后期的运行，对项目的技术改造、维护和保养等工作减少或停止，使最终交回的项目损耗加大，后期使用寿命缩短，使政府收回项目后的经营利润减少。此外，城市污水处理项目在投资者的长期生产经营过程中，通过技术改造已经形成一定的经营管理模式，因此政府在收回项目进行后期经营时，不仅要考虑熟悉和掌握投资者己形成的管理经营模式，同时要注意损耗风险，保持项目的可持续发展。

　　2.3 TOT 融资模式应用在污水处理项目时的风险应对

　　通过前文论述的风险评估方法，将城市污水处理 TOT 项目生命周期四个阶段的风险识别出来并锁定后，投资者接下来就要决定如何把控识别出来的风险，即风险应对。这里的风险应对就是针对已识别评估出的风险，依照一定的原则，制定相应的策略及具体应对措施并执行，从而确保风险对项目的不利影响控制在一定范围内。

　　2.3.1 风险应对的原则

　　风险应对的原则不是一成不变的，应该在分析不同风险具体情况的基础上选择相应的风险对策措施和措施强度。措施强度可理解为投入的成本大小，比如需要用多少工时或者多少机械台班或支出多少费用来应对某个风险，也就是占用的资源大小。既然风险对策有成本，那就要评估这种成本带来的收益如何。如果某种风险对策的成本大于其带来的收益，则应该换种风险对策，或对风险不作对策处理，所以我们要慎重进行风险应对策略的选择，否则将会得不偿失。

　　风险应对的原则主要包括：[1] 有效性。有效性是指风险应对措施一旦实施，是否可以避免风险的发生或削减风险带来的不利影响，削减的程度是多少，有效性是确定应对措施的前提；[2]可行性。可行性是指采取措施的条件是否具备，此处条件包括物质条件和逻辑条件：物质条件是指措施的实施是否有不可逾越的障碍，比如项目可调动资源是否充足；逻辑条件是指采取措施所付出的成本是否小于或者远远小于排除风险所带来的收益。只有同时满足物质条件和逻辑条件，此方案才可行，可行性是风险应对措施的基础；[3] 收益度最大化。有的应对措施成本较小，有的应对措施效果更佳，在选择时应该两者兼顾，所以可引入公式：收益度=效果/成本，即采取措施所获得的收益与付出的成本之比，比值越大，收益度越高，措施越可用。收益度最大原则是方案选取的重要标准。

　　2.3.2 风险应对的策略

　　2.3.2.1 风险承担

　　城市污水处理 TOT 项目的参与方包括政府、投资者、贷款银行等，各参与方组成利益共同体，他们之间的利益关系决定 TOT 项目风险的分担比例。风险承担应该遵循这样一个原则：各参与方中，谁最容易控制某风险，就该由谁负担。也就是说谁可以用最少的项目资源能够使整个利益共同体获益最大，那么谁就应该承担此风险，其他参与方可以给予一定的补偿，这体现了双赢甚至多赢理念。在实际操作中，风险承担是通过特许经营权协议来书面约定的。

　　城市污水处理 TOT 项目的参与方在谈判风险分担问题时，会有多种分担方案，并不是某一方承担风险越小越好。因为各项目参与方是一个利益共同体，如果难以控制的重大风险交予能力不相匹配的某参与方承担，该参与方的管理不当容易将使项目受到重大损失甚至导致整个项目失败，那么参与各方都将遭受损失。

　　一般情况下，城市污水处理 TOT 项目的风险承担可按如下情况进行约定：[1] 政治风险、利率风险、运营中其他竞争者（如临近新建了污水处理厂）增加带来的风险、不能投保的不可抗力风险由政府来承担；[2] 项目公司控制范围内的风险由项目公司承担，比如特许经营期内的管理风险、技术风险等；[3] 设备维护和保养、运营安全风险等由运营商承担。风险分担情况不是绝对的，并没有固定的模式，而是根据具体情况通过各方具体约定的。项目风险承担是通过协议来约定的，所以必须做好合同管理工作，以免项目执行遇到纠纷时缺乏合同依据。

　　2.3.2.2 风险转移

　　风险转移是污水处理 TOT 项目风险应对的常用策略，这种策略把风险的影响和责任转嫁给了第三方，并不消灭风险，包括：选择第三方项目运营管理商、投保项目保险、担保等。[1] 选择经验丰富的项目运营管理商对项目进行日常运营管理，可以把部分运营风险转移给运营管理商，然后向该管理商支付付费用作为其承担风险的报酬；[2] 投保项目保险也是常用的风险转移方法。污水处理 TOT 项目运营周期长，阶段明显，因此实践中一般根据各阶段特点分段保险，形成一条覆盖整个项目周期的保险链。投保项目保险也像其他类型保险一样需要支付保费，而且转移风险越多，需要支付的保费越高；[3] 污水处理 TOT 项目的担保通常由政府提供担保。由于 TOT 项目多为公益性项目，所以一般需要政府承诺担保，有些项目还有最低收入担保。

　　2.3.2.3 风险减轻

　　风险减轻是指通过采取预防措施减小风险事件的发生概率或届时启动应急预案减小风险发生时所造成的损失。风险减轻不能完全消除风险，通常适用于应对发生概率较小的风险和通过努力能够很大程度上削减的风险。比如为了预防项目转移阶段的风险，可以在项目正式移交前提前派一部分管理人员入驻项目并参与管理，仔细考察和熟悉项目情况，可以很大程度上减轻此阶段风险。

　　2.3.2.4 风险规避

　　风险规避主要是指遇到无法减轻或应对措施成本太高的风险，例如可行性研究段的研究结果显示项目未来将会面对的阻碍很大，项目成功的可能性很低，那么可以决策放弃此项目，重新选择其他可行性更高的项目。TOT 项目风险规避有以下几种情况：[1] 通过项目计划调整，排除高风险部分来规避风险。这种情况下，必须彻底调查清楚各参与方对项目的成本、进度和质量的影响程度；[2] 项目各参与方可以通过确保相互之间沟通顺畅来规避风险，如果能得到及时准确的信息，许多项目风险可以规避掉；[3] 可以通过撤消项目来规避风险。当项目所面临的风险非常严峻而无法接受时，就只能撤消项目了。撤销项目是最终的不得已的选择，只有其他风险处理策略均不奏效时方可考虑撤销项目，因为撤销项目也是有成本的。

　　相比前面三种风险策略，风险规避是最消极的一种策略，因此应该慎用。

　　2.3.3 风险应对的具体措施
　　
　　调整污水处理费。近年来污水处理成本在不断提高，城市污水处理企业的经营面临上调污水处理价格的压力。而污水处理价格与公众利益密切相关，其价格的制定与调整往往需要进行公开听证，政府的行政主管部门在制定污水处理价格时处理不当容易引发公众与政府、企业之间的矛盾。因此在项目前期制定合理的污水处理价格存在着一定的风险。例如某污水处理厂，以 TOT 融资模式引入投资者，并在合同中约定污水处理结算价格采用签定合同当时的污水处理成本+后期项目改造成本+投资回报的一个综合水价。当投资者接收污水厂后，按合同约定逐步对厂内设备、设施进行了升级改造，并将改造成本和投资回报计入综合水价，这导致该污水厂污水结算单价的大幅上升，而此时政府只能被动接受涨价的现实，给当地财政增加了巨大负担。

　　污水处理 TOT 项目的投资者以结算污水处理费用来回收投资，在财政状况较好的地区，政府违约风险很小，但是在一些财政状况紧张的地区，可能会出现无钱支付水费的情况，存在着政府违约。例如一些经济不发达地区的地方政府，盲目上马污水处理项目，可管网规划设计、污水征费管理或财政资金缺口等问题却没跟进，导致不能按协议向 TOT 项目投资方支付污水处理费用，对项目投资人造成了很大的损失。例如某市污水处理厂，污水处理费一年征收不到一百万元，而该厂日处理规模在 2 万立方米，污水处理厂年运行费用就需要四百万元以上，地方财政无法弥补巨大的资金缺口，只能由 TOT 投资者暂时承担。

　　因此，污水处理费的科学制定很重要，直接影响招商融资的吸引力，如果污水处理价格低于污水处理实际成本，且不允许调整污水处理价格，项目融资将很难成功，污水处理设施的正常运行也将会受到威胁。[2] 污水处理厂接纳污水水质的监测。很多城市的污水成分十分复杂，多为难处理、难降解的工业废水，所以对污水处理厂的排出水质会产生至关重要的影响。因此，应由相关政府职能部门加强对污水处理设施接纳污水水质的监测，控制源头，调节污水水质，以保证污水处理设施接纳的污水水质达到特许经营协议中的参数规定要求。[3] 改善行政监管环境。作为公益性事业的城市污水处理项目进行 TOT 融资转让后变为市场化经营，客观上需要政府迅速建立一套与之相应的监管体制，以保证投资者的服务质量符合特许经营协议的规定，公众利益不受投资者所威胁和损害。

　　例如某污水处理 TOT 项目融资过程中，政府多次开会讨论和研究如何在现有的监管体制和框架下具体落实政府的监管职责，最后通过理清监管思路、确立监管主体、明确监管依据和监管内容等方面来厘清监管机构与被监管者的关系，并在特许经营权协议中予以落实明确，详述如下：a） 理清监管思路。将监管视为手段而非目的；过程监管和结果监管相结合，并注重监管结果；依法进行监管，依合同进行监督，不干涉投资者的正常运营管理；b） 确立监管主体。建立行政监管、合同监管和公众监督相结合的机制：国资委、环境保护、物价监管等行业主管部门依其行政职权进行行业监管，污水处理厂具体转让单位依据项目特许经营权协议进行合同监管；公众则通过依法举报制度进行社会监督。c） 明确监管内容。在特许经营权协议中明确监管内容，通过日常监测、定期不定期检查评估、专项调查和举报等方式对污水处理厂的排放水质进行监管。通过设定调价公式、物价部门价格审核和公众听证方式进行污水处理价格的监管。[4] 明确税收等相关政策。城市污水处理 TOT 融资项目特别要关注特许经营权问题、税收政策问题以及有关的手续问题。项目在实施过程中应该由政府发文，同意并给予投资者运营污水处理项目的特许经营权，并由政府或政府委托的职能部门和投资者签订特许经营权协议，协议中明确规定出税收政策等条款，例如承诺在特许权期限内，不再重复建设与之有竞争性的其他项目。[5] 合理的转让定价。城市污水处理 TOT 融资项目的转让定价是转让协议能否达成的关键。为防止国有资产流失，必须对现存基础设施进行估价，再将一定时期内的项目资产经营权作价转让给 TOT 投资者，即对项目现存基础设施的估价直接关系到政府的国有资产保值与投资方的项目融资成本。经营权的合理定价必须要经过主管部门的审批。由于我国国内投资环境，尤其是投资软环境如法律环境、行政环境方面的问题，加大了投资者在经营期间的预期风险，投资者一般要求比较高的回报率。因此需要做好设施转让前的资产评估，确定合理的投资回报率。如对现存基础设施的估价过低，会造成国有资产的流失，如评估价格过高，则将减少投资方收益，并对投资的可行性和投资热情有消极影响。[6] 特许经营期满后项目设施移交状态的约定。在特许经营权协议中约定，在经营期满之后投资者移交的技术设备需有一定的完好率，以及完善的设备维修更新等档案文件，从而保证转让期满政府收回污水处理厂经营权后的污水处理设施的正常运营。[7] 政府转换角色，营造良好的法制环境。在引入非国有资本参与污水处理项目建设的过程中，政府起着十分重要的作用，其不但需要创造一个良好的政策法规等融资环境，还要制定一套科学的管理监督体系。在充分利用非国有资本的同时，也要注意污水处理项目的公共性，充分维护公众利益，防止非国有资本利用公共资源的垄断性牟取非正常暴利的行为发生。这就要求政府在以下几方面发挥更大的作用：a） 政府对自身角色的定位转换，提高政府信用。我国目前对污水处理项目市场化的政策多是鼓励性的支持性意见或政策，并没有明确的法律依据，而且这些政策的连续性不足，投资者经常因为地方政府政策的不连续而利益受损。

　　这就要求政府对其角色进行转换，应从之前投资经营全包的"家长"角色转变为提供公共服务并监管项目经营状况的指导角色。具体包括：审批权力下放、减少审批环节、提高审批效率；建立监督项目安全运营的监管体系；为投融资提供第三方的服务体系。

　　我国地方政府对城市污水处理项目进行TOT融资改革的政策支持力度仍然有限，政府的所有制歧视思想观念仍然存在，对非国有资本的进入设置种种隐形壁垒，因此政府必须改变这种落后的思维模式，加大政策支持力度，从而更有效的调动非国有资本参与城市污水处理项目设施建设的积极性。

　　另外，政府还应采取措施保持政策连续性，避免随意变更政策，以免损害投资者的合法利益，挫伤其积极性。

　　b） 政府要把行政审批监管透明化，把权力装进制度的笼子。政府侧重监管、以赢利为目的的非国有公司作为经营主体的模式被认为是未来污水处理行业的典型模式，然而在这种模式的实际操作过程中，由于信息不透明，很容易产生腐败问题，损害公众利益，为项目执行埋下隐患。

　　c） 政府应采取措施，避免在污水处理行业出现大型垄断企业。污水处理项目作为公共事业，其本身的特点决定了其具有垄断倾向，要避免政府的政策被垄断企业为获得超额垄断利润所"绑架"的情况发生。因此，政府有必要引入市场竞争机制，形成政府监管下的良性竞争环境，避免出现"绑架"政府行为的出现。

　　d） 政府应完善相关法律法规，为污水处理TOT项目营造一个良好的法制环境。随着污水处理项目进行TOT融资改革的进一步发展，现有法规、政策的滞后性已逐渐暴露，目前已经制定的相关法规，普遍存在规定不够具体、操作性不强的问题，这已经影响了城市污水处理项目的市场化，政府必须及时地进行修订和完善，制订出一套适合于TOT融资模式的法律法规，为TOT融资模式在我国的有效利用创造良好的法律环境，否则将会造成市场违规和无序现象的泛滥。