公安机关如何跨出“塔西佗陷阱”

　　21 世纪以来，我国社会的发展进入体制转轨、经济社会转型的重要时期，社会成分日趋复杂，社会矛盾集中爆发，群体性事件不断发生，腐败事件层出不穷，导致社会的满意度不断降低，社会稳定受到了严峻的威胁。最近几年，警察公共危机事件愈来愈多，从上海“杨佳案”到贵州“瓮安事件”,从近期的“启东事件”到“平度征地案”,在社会愈加仇警和新媒体时代舆论愈难管控的背景下，涉警公关危机越来越多，社会治安形势愈加复杂，公安机关的公信力愈加受到挑战，“塔西佗陷阱”已经成为新时期影响社会稳定亟需公安机关破解的一个突出难题。而这些突发的警察公共危机事件往往源于地方基层的社会矛盾，事件发生时首当其冲的就是基层公安机关，尤其是县（区）公安所队。基层公安机关需要及时发现危机并正确处理危机，但是由于基层公安机关的舆论导向能力和危机应对能力都不及上级机关，对于公共关系危机的应对与预防都缺乏固定策略与处置方案，更容易陷入“塔西佗陷阱”.因此基层公安机关如何跨出“塔西佗陷阱”,重塑基层社会群众对公安机关的信任，更值得关注和调查研究。

　　一、“塔西佗陷阱”的形成原因及特点

　　“塔西佗陷阱”源于古罗马时代的政论家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗，塔西佗对“塔西佗陷阱”的定义是：当政府部门失去公信力时，无论政府是在说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被民众认为是在说假话做坏事。这就是著名的“塔西佗陷阱”.当前中国的差序政府信任格局，对基层政府机关尤其是处于一线的公安机关的低信任甚至是不信任，使“塔西佗陷阱”在基层公安机关中表现的更为明显。

　　这一定律在近年来爆发的社会群体突发事件中有充分的体现，当公安机关遭遇公信力危机时，无论发表什么言论，颁布什么样的政策，社会都会给以其负面评价。在当前的时代背景下，由于利益失衡严重导致社会矛盾冲突的加剧，加上政府部门目前公信力的普遍下降的影响，尤其是公安机关作为政府的重要组成部分，其对某些公共利益的调整不力、对特定公共事件的处理不慎、非警务活动过多，或者工作中出现疏漏，都容易丧失群众的信任。由于缺乏相应的补救措施，以至于最后无论说真话还是假话，公众都认为是在说假话，最终陷入塔西佗陷阱的恶性循环。

　　政府机关尤其是公安机关的公信力的下降是“塔西佗陷阱”形成的主要原因。尤其是在新媒体领域，网民成为信息发布的主体，计算机和智能手机的普及使得舆论庞杂，传播速度加快，把基层公安机关暴露在公众视野里。一些矛盾和问题通过舆论的的传播和放大，有时显现出远远超出事件本身的传播力和影响力，影响公众的判断趋向，可能导致公众对公安机关的不信任情绪的滋生，从而形成“塔西佗陷阱”的舆论土壤。

　　当公安机关公共政策的制定缺乏连续性和稳定性，公共政策价值取向与公众利益相违背，警务公开和透明化程度不够，公安机关基层干警素质不高，不能公正执法、规范执法时，会在群众中造成不良影响，公安机关的声誉和形象会被削弱，导致公信力下降。而公信力下降到一定程度会使得社会和人民群众普遍不满意或者不理解公安工作，公安机关难以得到社会各方面的配合和支持，日常工作难以展开，甚至造成纠纷和冲突，陷入“塔西佗陷阱”困境。

　　“塔西佗陷阱”对公安公信力的打击一般都是毁灭性的，基层公安机关一个小小的决策失误或不当处置，往往需要很长时间和大量精力去重塑公信力，极大的浪费社会公共资源。

　　因此“塔西佗陷阱”现象产生于高度媒介化社会下积聚起来的情绪反噬，产生于社会转型期间风险社会所赋予群众的特殊心理，具体而言，一般地方的“塔西佗陷阱”大致会呈现以下几种外在特征：

　　一是突发性和复杂性。公共关系危机发生的条件一但形成，就会因为极小的事件的处置不当而迅速爆发，而且往往很难被公安机关准确地分析和识别。警方到现场控制局面时，已经难以发现事件本来的真相，危机事件一般都会随着时间愈来愈复杂，公安机关难以获得第一手真实信息，做出准确的信息研判。

　　二是破坏性或者负面性。在一些危机事件或非警务活动中，政府部门既不能采取适当有效的措施，完美的处理问题，也不能通过沟通获取群众的支持和理解。有时危机貌似已经被解决，但由于缺乏公共关系危机事后处理和追踪机制，很可能造成危机的再次发生。而持续的负面效应和公信力危机会给社会带来很大程度的混乱，造成无法挽回的经济损失。

　　三是潜伏性。塔西佗陷阱发生之前都是有一定的潜伏期，都是由长期的政策失当，执行不严，沟通不畅造成的，一但遇上诱因就会爆发。基层公安机关对困难往往准备不足，缺乏预警机制和应对方案。如果危机能在潜伏期被发现，通过及时预警，尽可能做到事前控制，基层公安机关能充分的按照应急方案顺利的解决危机。

　　四是广泛性。随着新媒体的快速发展，信息传播渠道日益呈现多样化、高速化，突发危机事件公开化、焦点化。突发危机事件往往参与人员多，可能是一个地区的群众团体或组织，对象具有极大的不确定性，有时伴有一定的组织性，处置起来难度大。如果基层的公共关系危机处置不当、解决不力，还可能影响周边地区的警务工作的正常运转。

　　五是可持续性。“塔西佗陷阱”的发生不仅会影响公安机关的日常工作，还可能在群众造成一种惯性思维，当他们再次遇到类似的危机事件，他们会习惯性地产生对公安机关产生不信任，抵制和抗拒公安机关的正常执法。例如，“瓮安事件”在当地产生消极影响，很长时间当地警察的形象都是负面的，当地公安机关通过数年的工作，沟通和宣传改善自己的形象，才逐渐重塑自身的公信力。

　　二、基层公安机关公共关系危机管理中的制约因素分析

　　（一）缺乏公共关系危机意识和社会控制

　　社会转型期，由于基层公安机关仍然过于强调传统警务的工作领域，如打击违法犯罪、社会治安防控和特种行业管控等工作，过多的承担非警务活动，经常在第一线与群众对峙。忽视公共关系的管理和公信力的建设，群众意识薄弱，当危机事件发生时只专注于应对当前的危机而忽视预防新危机，也不会从源头上治理危机。在社会新体制取代旧体制，社会群体的价值观念、行为方式和社会关系发生重大变化，群众维权意识和法治意识越来越高，司法监督和舆论监督力度加大的背景下，基层公安机关社会控制机制落后，对社会舆论信息的整合和控制能力不足，不能及时发现社会隐患，解决好社会矛盾。大多数基层公安机关缺乏与公众沟通和理解，警民关系意识淡薄，不能获取群众足够的信任，只强调常规工作的重要性，忽视服务为先的治理理念，对涉及危机事件的社会舆论和网络信息不敏感，错过了最佳处置时间，无法妥善处置危机。因此，普遍缺乏危机意识，不能在制度上与时俱进，忽视所面临的社会风险，使得公安机关在处理危机时遭遇诸多困难。

　　（二）缺乏必要公共关系危机管理机制和预警机制

　　美国公关权威罗伯特·狄思达认为最好的危机管理方法是：预先防备知道去找谁和按哪个电钮。预警机制是公安机关采用定性和定量的方法监测和评估危机的潜伏状态，启动公共关系危机预警应急预案，通过事前控制消除危机于萌芽之中。而基层公安机关对公共关系危机处理只侧重于处置，一旦发生危机，调动一切力量集中解决而不是事先从理论上寻求科学方法来预防公共危机。大部分地方的基层公安机关依靠领导人个人的判断力和经验作出决策，仍没有建立科学、合理的警察公共关系危机管理机制和预警机制。缺乏应急和预警机制使得基层公安机关对公共关系危机反应迟钝，错过了处置危机的最佳时机，采取了错误的处置策略，导致危机规模扩大，最终难以靠自身力量处置。

　　（三）消极应对媒体，舆论控制能力不足

　　新媒介的逐渐普及应用给舆论监督带来了挑战，给警察公共关系带来了不确定性。基层公安机关对新媒介的重视程度和掌控能力不够，而社交软件日新月异，沟通渠道越来越复杂化，更多的谣言和危机根源从这里滋长，不易被公安机关发现。基层公安机关在面对媒体的质询时，习惯于把主动权交给媒体，保持沉默，消极被动。特别是与媒体的沟通的方法和手段过于陈旧，有些公安机关仍习惯于用行政命令处理与媒体的关系，而不是充分利用媒体为警方报道正面新闻，没有发挥主动性和技巧性。当“塔西佗陷阱”发生时，有些公安机关仍试图以各种手段限制媒体的报道，往往适得其反，助长了不法言论的滋生，加深了事件后果的严重性。

　　（四）基层缺乏优秀的警力资源

　　基层所队的警务技能培训不够系统完善，法律知识和科技知识的匮乏，造成了警察队伍的整体能力较弱，危机应对能力参差不齐。对于超前发展的媒介和网络，很多警员的掌握能力落后于公众，并且缺乏与媒体沟通的态度与技巧时，遇到突发事件时，他们都害怕媒体和记者，不能很好的代表和阐述警方的观点。甚至不知道紧急情况下如何协调与公众的关系，如何处理突发事件，执法理念落后，仍用管理的态度而不是服务的态度处理问题。基层警员的腐败和任意执法、违法的行为造成警方在群众中的恶劣形象，反而对“塔西佗陷阱”的格局产生了助推作用。

　　（五）情报信息收集和信息化建设落后

　　公共危机发生时，基层公安机关由于情报收集渠道不畅，信息研判不够准确，信息化建设不够完善，不能及时的发布相关情报信息，并持续追踪和发布后续信息，未能从根本上消除公众的质疑。最初的情报信息特别是从群众中收集的第一手情报更具有参考的价值和意义，但基层公安机关不重视与群众的交流和沟通，情报信息收集不足，无法从媒体和群众手中获取收集足够的有效信息，容易决策失误，行动草率，处置危机失当，任由事态发展甚至失控，最终落入造成难以挽回的颓势。

　　三、基层公安机关公共关系危机的应对策略

　　（一）加强基层法治建设，规范执法、公正执法

　　公安机关是我国政府的重要组成部门，其权力来自于国家法律与制度，而法律与制度也是公安机关公信力的保证，其关系如民法上的公示与公信力一样，公信力来自于公示，法律与制度正是公安机关公信力的“公示”.因此，加强法治建设、严格执行法律在一方面可以发挥法律与制度本身的公信力效果，使法律与制度的各方能够在法律与制度的信用之下信服它们的执行者--公安机关；另一方面也能发挥法律与制度的监督作用，建立起相关的问责制度，惩治违规者与越线者，使其对自己的责任负责，接受质询，这也是英美法上的公信力之来源--“accountabi-lity”的含义。公安机关作为政府中唯一具有暴力性质的行政执法机关，其执法行为对公民的财产及人身自由有着重大而不可忽视的影响。因此，按照合法、高效、公正、廉洁的原则，对公安民警执法行为进行规范，整顿地方基层的执法秩序，不得出现不执法、乱执法、权责不一致的问题。推进基层公安工作的制度化、规范化、正规化建设，在法治的框架内创新工作方式、方法，在权力有限、行为有责的前提下做到执法有效，通过自身的法治建设重塑公信力。

　　（二）加快转变公安机关服务职能，积极推进反腐倡廉的公安文化建设

　　警察形象与公安机关公信力直接相关，基层公安机关作为与民众相接的窗口，其警察形象对公信力的影响更为关键。政府公信力提升的关键在于从无限政府到有限政府的转变，加强与社会的沟通与合作，形成小政府大社会，小政府大保障的格局。因而在法治政府建设的背景之下，公安机关应该抓住机遇，加快公安机关职能的转变，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织行使，创新新的执法模式，更好的服务群众。基层公安机关要注重培养民警的内在素质，加强职业道德建设，加强法制教育和警务技能培训，形成服务为先的理念。让民警培养起过硬的业务技能、法律素质与责任意识，以良好的专业能力取信与民，打造服务型机关，形成警民互动的模式，努力做好新时期和谐社会的建设。

　　公安机关作为政府的唯一暴力行政机关，其权力一旦失控，给其公信力所带来的危机更为严重。因而在党风廉政建设和反腐斗争的环境下，公安机关必须做到制度管权、科学执政，支持纪委及监察机关独立履行职责，健全权力运行与监督机制，把权力关进制度的笼子里去。各级基层公安机关应该遵循法治建设和文化建设的要求，大力加强公安文化创新建设，培养公安干警的核心价值观，坚决根除和抵制特权思想，强化公安机关的群众意识和服务意识。紧抓公安文化建设的的同时，通过训练机制核机制提高公安干警的自我控制能力和综合素质，打造一支更具战斗力的专业队伍。

　　（三）加强与社会公民的沟通与合作，积极推动政务公开

　　公民与社会是公信力的主体，随着公民法治意识和维权意识的不断增强，其对政府的要求与诉求日益增加，而与此相对的是公民民意表达机制与政意反馈机制的不完善。因此公安机关必须扩大并保持群众反馈、投诉与表达的途径和渠道，及时处理解决问题，将矛盾与危机消灭于萌芽之中，提升公安机关自身的公信力。同时要注重非政府组织的作用，在公信力危机爆发之前，以其为桥梁，掌握有效情报并予以解决，同时也能发挥其监督制约作用。公安机关作为政府的唯一具有暴力性质行政执法机关，其执法行为对公民的财产及人身自由有着重大而不可忽视的影响，而自由是作为公民最为基本也最为重视的权力之一。因而基层公安机关在履行职能的过程中，必须及时进行信息公开，尤其是在涉及公民自由的执法环节中，必须履行法定义务，保障公民的知情权、参与权与监督权，做到公平、公正、透明。通过人民调解制度、信访接待制度、领导定期接访制度、大走访制度和领导干部问责制度等制度的建设，逐渐形成一套完整的公信力保障机制。

　　（四）加强警务微博等警务资源的建设，有效利用新媒体传播渠道

　　在信息化时代潮流下，在给予群众更多表达诉求的途径的同时，也衍生出了很多问题。网络群体性事件与网络负面消息层出不穷，与基层公安机关有关的更是占了大多数。对此，基层公安机关必须重视媒体的作用，尤其是新媒体的作用，使传统的信息传播以单向宣传为主，转变为双向交流，通过微博、微信等新媒体工具，利用权威的虚拟身份，引导群众从不合理的网络宣泄转向合理表达诉求，及时发布相关信息消除质疑，使新媒体为警所用，成为主动维护公安机关公信力的武器。基层公安机关应当充分利用网络资源，加强和完善警务QQ群、警务博客、微信公众号等警务资源的建设，主动出击，争夺网络话语权，利用网络给群众提供更便捷的服务。

　　四、基层公安机关公共关系危机的预警机制建设

　　新媒介的快速普及给舆论监督带来了挑战，给公安工作带来了不确定性，事先做好公共关系危机预警的准备是非常必要的，它将改变传统状态下消极应付的做法，从事前优化警察公共关系，维护公安机关的公信力和公众满意度。公安机关可以通过科学有效的危机预警管理机制，推动构建公安机关与媒体、公众良性互动、合作共赢的关系，既能及时准确预警社会舆情，了解与群众切身利益密切相关的各种理性诉求，促进警民关系的和谐。同时又能有助于公安机关全面改进自身问题，加强对自身工作的监督，对群众的批评和建议予以积极的回应和反馈。

　　（一）加强警察公共关系危机预警机制的系统建设

　　警察公共关系危机预警机制是公共危机的事前防御手段，公安机关可以根据本地区过去有关公共关系危机的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的技术方法，对以前处置公共关系危机出现的问题以及未来发展趋势和演变规律等作出科学评估，并及时准确的发布警报信息，使基层公安机关提前了解公共关系危机的实际发展状态。根据情报信息研判制定相应策略，启动相应级别的应急预案，防止危机事件的发生，把经济损失降到最低。公安机关尤其是县（区）公安局要加强与当地其他政府部门和组织的合作，加强信息交流合作，注重预警机制的系统建设。

　　要定期把地方政府部门通报的信息总结归纳，对重点问题追踪关注，把解决矛盾、消除隐患的主动权掌握在手上。要逐步建立和完善预警情报信息平台建设、舆情信息研判机制建设和预警信息反馈机制建设，对已经发生的危机事件暴露出的问题和不足进行科学的分析研究，在一步步的实践中总结危机预警的经验，将预警机制建设的更加科学。加大人、财力资源的投入，通过事前预警和处置把损失降到最低，维护社会稳定，促进经济稳步发展。

　　（二）建设网络监测和情报收集体系，健全网络舆情预警常态工作机制

　　要建立系统完善、灵敏高效的综合舆情监测体系。公安机关有关部门不仅要从宏观上关注和指引舆论导向，更要有针对性地对与自身相关的治安和维稳领域实施舆情监测。同时，要加强与政府有关部门的沟通和合作，建设信息安全管理方面的监督协作机制，形成全领域、多角度的舆情监测体系。可以通过建设专业性更强、规模更大的公安网络管理队伍的方式，加强网站信息的备案管理，掌握网民共同关注的事件和热点，洞察社会舆论走向，实现对互联网阵地的有效控制。建立网络舆情分析中心集中管理，提高对网络舆情的处理技术，各级机关建立科学的舆情研判制度和信息互通上报制度，掌握更及时和更深层次的舆情信息，定期组织领导会议对重大舆情做出研判，实现运用信息技术对网络群体事件进行精确的分析与预警。在危机发生前能及时发布正确信息，对舆论正面回应，争取群众的支持和理解。

　　（三）加强公信力的理论研究与实践试点，形成具有公安特色的公信力测评机制

　　我国的公信力建设及研究起步较晚，因而为解决公信力危机，必须加强这方面的理论研究，尤其是比较研究。我国地域辽阔，经济发展水平不一，地区与地区之间存在较大差距，同时与国外先进国家相比，我国的公信力建设还显稚嫩，故学者必须在比较不同的国家与地区的基础之上，通过具体的实践措施，系统的分析研判，才能得出科学的理论结果。所以要加强理论研究和具体的案例分析，多做实证调研，进行理论试点，用实践检验理论，为维护公安机关公信力添砖加瓦。

　　近年来，我国学者已逐渐建立起针对中央政府及省级地方政府的公信力测评体系，但是对于基层政府及单一部门的公信力测评体系尚未建立。公安机关与其他的政府行政机关具有较大的差别，作为政府的消极构成要素，其是我国政府唯一具有暴力性质的行政机关，同时也是我国司法制度的重要组成部分，具有行政与司法的双重色彩，因而必须在掌握熟悉公安机关权力运行流程及工作规律的基础之上，研究并建立符合公安特色的公信力测评机制，方能发挥该机制的预警及评价作用，为维护公安机关公信力保驾护航。

　　（四）加强公共关系的危机事后控制，着力重塑公安机关公信力

　　公共危机通过事前的预防机制和事中的调解机制并不一定能够完全化解纠纷各方的冲突和矛盾。因此，对于危机事件特别是一般性群体纠纷要加强事后控制，防止危机的再发生。首先，要加强对纠纷事件的事后走访工作，基层公安机关应该在事后对处理的效果进行走访调查，了解纠纷各方对于处置方案的看法，尽可能强化正面信息传播，做好后续的维系工作。其次， 基层公安机关通过建立群体性纠纷事后控制信息系统，录入相关人员的身份信息，对重点人员的行为和去向定期考察，实现对危机状态的实时控制， 掌握危机处理后的后续发展状况。再次，建立危机事件再次处理机制。基层公安机关在事后控制中如果发现危机有再次发生的苗头，就应该启动危机事件再次处理机制，再次调查和处置，了解危机发生的根本原因， 努力实现对矛盾纠纷的彻底解决。

　　基层公安机关应充分认识到“塔西佗陷阱”对公安工作的严重危害，重视微博等新媒介在处理公共事件中的作用，积极主动掌握媒体话语权，正确对待公众通过新媒介发表的言论，把信息传播的每个环节都处理好，强化对舆论的前馈控制。建立起早期预警机制和公共关系危机防控和应急机制，及时处理突发事件，做好沟通和后期疏通工作，防止民怨积累恶化所导致的二次不良后果。最关键的是，基层公安机关通过自身的制度建设和队伍建设，提高应对突发事件的能力和水平，积累群众的信任和舆论的支持，渐渐树立良好的公安形象，一步步提升并重塑公安机关的公信力，远离“塔西佗陷阱”,为维护地区稳定和谐、保障人民安居乐业作出应有的贡献。

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