港口危险品仓储管理存在的问题及措施

　　1 引言。

　　危险品首先是一种商品、一种货物，根据《危险货物分类和品名编号》（GB6944-1986）的定义，凡具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等性质，在运输、装卸和储存保管过程中容易造成人身伤亡和财产损毁而需要特别防护的货物均属危险货物。

　　随着我国物流经济与港口贸易的快速发展，以及石化、危化产品进出口贸易的快速增长，港口仓储成为危险品装卸、中转的主要形式，在危险品仓储领域所占的比重越来越大。由于行政因素、历史因素以及管理缺陷，港口仓储尤其是堆场成为危险品物流管理的薄弱环节，极易引发安全事故，造成重大经济、人身、社会、生态，甚至是政治损失与影响。天津港“8.12”危险品爆炸事故就是由危险品集装箱堆垛燃烧爆炸引起，目前已造成 165 人死亡，8 人失联，直接经济损失 700 亿元，再一次为我国港口危险品仓储安全管理敲响了警钟。

　　2 我国港口危险品仓储管理存在的主要问题。

　　2.1 行政审批多头，安全标准多样。

　　因为危险品仓储的专业性、危险性，国家对危险品仓储的监管力度远远高于其他货物仓储。但总体上，我国危险品仓储监管仍比较混乱，尤其是在港口危险品仓储方面，存在行政管理多头、安全标准多样的问题。

　　（1）审批多头。为规范危险品管理，国务院在 2011 年新修订了《危险化学品安全管理条例》进一步明确了安监、消防、公安、质检、环保、交通、卫生、工商等各行政部门的职责，港口危险品还涉及海事和海关部门，要求共同做好危险品安全管理工作。但在实际执行过程中，造成了多头审批、各自为政、层次繁多、程序复杂的审批局面，不仅增加了企业管理成本，也给审批环节留出了寻租空间。以天津港肇事单位瑞海国际（以下简称瑞海）为例，其《中华人民共和国港口经营许可证》（津）港经证（ZC-543-03）号及《港口危险货物作业附证》都是由天津市交通委（以下简称交委）行政审批局审批，而天津市交委的港口审批部门与天津港在 2003 年以前还是同一家行政单位（天津港务局）。由于经营权审批主体和权力的不唯一，让瑞海钻了政策的空子。

　　（2）标准多样。多个监管部门的多种规章和标准，不仅大大增加了企业的管理成本，而且留给企业“钻空子”的空间。比如危险品仓储用地，企业虽然按照安监部门的要求间距建设了仓库，可国土资源部门认为该间距会浪费土地资源。在应急演练方面，安监部门要求企业定期进行应急演练，但是演练中灭火泡沫液无法回收，当地海事部门会因水体污染对应急演练持反对态度。我国行业安全标准由不同的政府部门负责，彼此缺乏统筹和沟通，存在标准重复、标准矛盾的现象。而且从目前来看，我国的安全标准体系与西方发达国家的差距还很大，空白也还很多。

　　2.2 政企不分，既当运动员又当裁判员。

　　2003 年 11 月 15 日，根据国务院办公厅《转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》，经天津市委批准，天津港务局实行政企分开，行政职能转交天津市交委，天津港务局转制为天津港（集团）有限公司。据目前公开报道的资料，天津港规建部批复了瑞海的规划建设，而天津港规建部为天津港集团的下属部门，属于企业体系。

　　根据我国现行法律，行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。企业显然属于经营性法人，像天津港这种行政事业单位转制为国企之后，从法律上来讲是不具备行政审批权的，其对瑞海规划建设的审批就属于违法审批。天津市规划、建设和环保等政府部门才拥有对瑞海公司的行政审批权。

　　2.3 企业唯利是图，违规作业。

　　经调查，瑞海的危险品在存放等多个环节，都有违规之处。瑞海仓库存放规划显示，氰化钠可存放量为 24t,而据媒体报道，爆炸现场被证明有 700t 氰化钠。2013 年 5 月 4 日，天津市交通运输和港口管理局的批复中，允许瑞海的区域作业范围是集装箱货场重箱区、面积 1.8 万m²,用来存放危险品，中转仓库为 3 117.81m2,允许用来存放烧碱。而熟悉瑞海的工作人员指出瑞海的危险品主要存放在中转仓库，而这就不符合天津市交管局批复的危险品存储位置 - 集装箱货场重箱区。

　　按照《危险化学品经营许可证管理办法》，未将危险化学品储存在专用仓库内，或者未将剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品在专用仓库内单独存放的，都将受到相应处罚。而调查发现瑞海存储的全是出口的危险品，且集装箱是露天存放的，也没有分类规划危险品存放区域。根据安监总局下发的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》，库存危险化学品应保持相应的垛距、墙距、柱距。

　　垛与垛间距不小于 0.8m,单一品种存放量不能超过 500kg,总质量不能超过 2t.而瑞海危险品堆垛之间的距离在 0.4m 至0.5m,一次装箱的危险品重量在 6 至 30t.

　　另外，根据相关规定，危险品的仓储场所要求大中型仓库与周围公共建筑物、交通干线、工矿企业等的距离应在 1 000m以上。瑞海严重违反这条红线，与最近的小区不足 600m,且该小区建成在前。

　　2.4 监督部门失管失查，放松或放弃监管。

　　天津市交委作为天津港危险化学品经营管理行业主管部门，对危险化学品经营业务负有审批、监管等职责，有关责任人员未认真履行职责，违规发放经营许可证，对瑞海公司违法违规经营活动监管不力。

　　天津市安监局和滨海新区安监局作为安全生产的监督管理部门，对辖区内企业特别是危险品经营企业的安全生产负有监管职责，有关责任人员监管不力，对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未及时检查发现和依法查处。

　　滨海新区规划和国土资源管理局作为辖区各类建设项目的规划管理部门，对辖区内企业经营危险化学品仓储业务规划负有审批职责，有关责任人员明知瑞海公司经营危险化学品仓储地点违反安全距离规定，未严格审查把关，违规批准该公司的危险化学品仓储业务规划。

　　天津新港海关有关责任人员在危险品进出口监管活动中对工作严重不负责任，对瑞海公司日常监管工作失察，对其违法从事危险品经营活动未及时发现并查处；给不具备资质的瑞海公司开辟绿色进出关通道，放纵瑞海公司从事违法经营活动。

　　天津港（集团）公司作为港区企业管理单位，对辖区内经营企业负有安全生产监管等职责，有关责任人员疏于管理，对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未有效督促纠正和处置。

　　2.5 基础设施落后，技防水平滞后。

　　以瑞海国际为例，我国港口危险品仓储由于周转时间快、便于装卸等原因，多采取露天堆场和简单仓库，出于成本的考虑，绝大部分没有自动化监测、报警、灭火系统，更不用说建立信息系统。从目前披露的细节来看，瑞海国际爆炸事件在起火阶段是人工报警，而当值班人员发现火情时火势已经蔓延，错过了最佳的处置时机。

　　另一方面，救援方迟迟得不到危险品的种类、位置、数量等信息，虽然主要是因为企业管理混乱、违规作业，但另一层面也暴露了企业信息系统数据存档与容灾能力的不足，尤其是与海关、安监等监督部分的数据备份与共享没有建立，滞后了救援，也影响了事故调查。