新时期金融科技创新监管困境及路径探讨

　　金融创新论文第三篇：新时期金融科技创新监管困境及路径探讨

　　摘要：面对第四次金融革命机遇，立足新发展理念和新发展格局，必须在深化金融业高水平开放和金融科技高质量发展的同时，高度注意防控系统性风险。金融科技创新在带来去中介化、信息透明化和民主化等作用的同时，也导致逐优风险和信息安全风险，并可能引发新的系统性风险。面对这些风险，传统的被动型监管模式导致金融科技创新面临着运动式治理的不确定性制度环境，监管技术的落后还致使传统审慎监管无法有效应对金融科技创新导致的系统性风险，跨国监管合作缺失也导致金融科技创新下的监管套利和风险外溢。为应对这些风险，审慎监管需要将“包容性监管模式、现代化监管科技、协作式国际监管”有机统一起来，形成“三位一体”的监管体系。

　　关键词：金融科技创新; 审慎监管; 系统性风险;

　　一、引言

　　近日，人民银行金融科技委员会会议在北京召开，会议总结2020年工作并研究部署2021重点任务，会议强调要“健全金融科技监管基本规则和标准，推动金融领域科技伦理治理体系建设，强化金融科技创新活动的审慎监管”。由此可见，在金融科技蓬勃发展的同时，如何对金融科技创新进行有效监管已成为决策层关注的重要问题。当前，第四次工业革命赋予金融业新的历史责任，金融科技引领的金融业集成创新成为第四次金融革命的突出特征。在此背景下，必须把握第四次金融革命机遇，引领金融科技健康发展，尤其是要因势利导，规范发展金融科技，既鼓励创新、弘扬企业家精神，也要加强监管，依法将金融活动全面纳入监管，有效防范风险，加强金融科技监管顶层设计和审慎监管。学者们分别从金融科技监管模式和金融科技具体业务监管两个方面展开研究。杨东(2018)指出，传统金融监管缺乏技术性和前瞻性，难以从容应对去中介、去中心化的金融市场交易情形，因此应该赋予监管新的维度，以数据驱动监管为核心来妥善应对新风险、保护消费者[1]1]。崔志伟(2019)进一步指出，要建立金融科技领域区块链标准，审慎推进区块链运用以及衔接好线上线下资产真实性的验证，将平台监管与业务监管有机结合[2]2]。张永亮(2020)则提出，监管科技是未来监管模式转换的目标，应该创设实验式和智能化监管制度，构建监管科技应用的法律规则体系[3]3]。尽管这些研究对于我国提升金融科技领域监管的有效性具有重要价值，但普遍忽略了金融监管的审慎性原则。金融稳定理事会从金融周期的角度出发，指出当前金融科技等类似的金融创新尚未经历完整的金融周期，因此机遇与风险并存，各国需要持续评价监管框架的有效性，重视金融科技的审慎监管。更重要的是，金融科技不仅具有传统金融的风险，而且在科技发展的迅猛助力下还呈现出全新的风险特征，即使是分散的、小型的金融科技公司也能引发系统性风险问题，因此在当前的时代背景下对金融科技创新的监管尤其要强调审慎原则。本文在对新时期金融科技创新风险特征进行系统分析的基础上，探讨传统监管面临的困境和审慎监管应遵循的具体路径，以推进该领域的研究。

　　二、新时期金融科技创新的风险分析

　　(一)逐优风险

　　在传统金融体系下，各金融机构尤其是银行都具有较高的进入壁垒和资质要求，能够在竞争中获胜并获得消费者认可的一般都是行业中的佼佼者，这就导致传统金融业的市场集中度较高，金融机构规模较大，因此监管机构的主要监控对象就是这些大型金融机构。监管机构不仅要对这些大型金融机构的资本充足率和市场纪律等作出严格要求，还要确保这些大型金融机构在危机中“不能倒闭”以预防系统性金融风险的发生。传统监管模式不仅在供给侧形成了较高的进入壁垒，而且在需求侧形成了越来越明显的筛选机制，大量的中低收入阶层难以在金融机构获得优质的金融服务，从而给金融科技的发展提供了广阔的空间。

　　借助互联网和信息技术，金融科技大大降低了金融市场供给侧和需求侧的门槛[4]4]。在供给侧，大量小型的金融科技公司如雨后春笋般出现以填补传统金融市场空白，这些企业利用高技术和创新需求不断进行金融创新，通过提供低成本的金融服务和金融产品满足现代消费者的金融需求，典型的就是蚂蚁金服旗下的借呗和花呗；在需求侧，大量缺乏专业金融知识的用户涌入金融科技市场，追逐高于市场平均水平收益，并享受着消费贷和小额贷带来的超前消费，也同时触发了一颗又一颗的“隐形炸弹”,最终引发监管层的重视和重拳出击。在这一过程中，供给侧的低门槛和需求侧的非专业化共同导致了金融科技领域的逐优风险。

　　具体来说，金融科技公司要吸引更多的消费者就需要提高金融产品收益，但高于市场平均水平的收益又意味着高于市场平均水平的风险。因此，尽管市场上还是存在大量具有较高创新能力和较强经营能力的优秀金融科技企业，但一旦个别企业因为从事高风险经营而陷于困境导致资产难以兑付，那么缺乏专业金融知识的消费者甚至是部分监管者就会因为信息不对称而否定整个金融科技行业。更重要的是，一旦消费者产生了这种否定性认知，那些优秀的金融科技企业也会因此受到牵连从而陷入经营困境，这是一种典型的“劣币驱逐良币”效应，也是金融科技推动金融民主化过程中不可避免的一种风险，我们将其称为“逐优风险”。

　　(二)信息安全风险

　　在传统金融体制下，金融服务消费者的信息是严格保密的，金融机构作为用户信息安全的首要责任人，如果出现消费者信息泄露需要承担相关法律责任。同时，经过长期的发展和完善，金融机构也已建立严密的风险预警机制和风险防范机制，即使出现了信息泄露，带给消费者和整个金融系统的风险也是可控的。此外，由于金融机构开展业务都有固定的时间和空间，这在一定程度上降低了用户享受金融服务的便利性和快捷性，但也将发生风险的可能性限制在特定的时空范围内并且是可控的时空范围内。金融科技的出现彻底打破了时空限制，借助于人工智能、互联网和其他信息技术，金融科技公司可以在任何时间、任何地点提供金融消费者想要的服务，这意味着信息和数据成为金融科技得以顺利运行的基础和关键构件，只要获得了相关信息和数据金融服务就可以兑现，使得信息安全成为金融科技发展过程中应该关注的首要问题，而技术则成为其中的关键。技术的发展总是渐进和有漏洞的，尤其是当所有的金融科技公司都基于同一种金融基础设施运行时，其所带来的技术风险以及由此引发的信息安全风险是巨大的，甚至会导致整个系统的崩溃和全球性金融危机爆发。

　　与整体性的信息安全风险相比，还有一种相对来说更隐蔽但也更加频发的信息安全风险，即消费者的隐私安全[5]5]。众所周知，目前大数据分析技术只有基于消费者个人隐私信息，才能获得有价值的商业信息，尽管很多金融科技公司都与用户签订了隐私保密协议，但这些协议通常不具有强制性，而且违反协议的行为是隐蔽和难以察觉的。一旦消费者的隐私信息为别有用心的个人和机构所利用，就会给消费者带来不小的困扰甚至损失，所以金融科技创新带来的信息安全风险也需要监管者格外注意。

　　(三)系统性风险

　　系统性风险一直以来都是各国监管机构和国际金融组织格外重视的风险，因为系统性金融风险的发生是金融危机和经济危机爆发的前兆，系统性金融风险对整个世界的影响是巨大和深刻的。正是一次又一次的系统性金融风险发生，使传统金融监管得以不断发展完善，并塑造了当下的金融监管体系[6]6]。

　　根据上文可知，金融科技大大降低了金融市场的准入门槛，大量中小型的金融科技企业应运而生，从理论上来说，任何一家金融科技企业的破产都不会对整个金融系统产生影响，传统意义上的“太大而不能倒”的问题已不存在。由于中小型金融科技创新公司是可以破产和倒闭的，导致它们更愿意采取高风险和高频的投资行为，也更少受到声誉机制的约束，使得中小型金融科技公司的创业失败率高、日常运行不透明，并最终给投资者造成损失，进而引发系统性金融风险。此外，金融科技公司还通过较高的收益率吸引大量的投资者，在很大程度上侵蚀了传统金融机构尤其是银行的收入来源，如果该进程过快还会形成新的影子银行体系，并在信贷和其他重要的关键领域对大型银行产生负面影响，进而引发系统性金融风险。

　　在金融科技的影响下，如果某个算法或者软件在投资上被证明优于其他算法和软件就容易形成网络效益，使金融市场的集中度大幅提升。在算法和软件的帮助下，投资者们的行为趋同，出现“同买同卖、同涨同跌”问题，加剧市场上“羊群效应”和经济顺周期程度，在严重时会引发恐慌和系统性金融风险。从这个角度看，金融科技的去中介化和信息透明化在给金融消费者带来便利性和快捷性的同时，也改变了系统性金融风险产生机制，使传统金融监管体制和金融监管模式面临严峻挑战。因此，在金融科技迅猛发展背景下，如何推进审慎性金融监管成为亟待解决的重要理论和现实问题。

　　三、新时期金融科技创新背景下传统监管困境分析

　　面对金融科技创新带来的风险，传统的监管模式和监管手段也面临着严峻的挑战。

　　(一)被动型监管模式导致金融科技创新面临运动式治理的不确定性环境

　　改革开放以来，我国一直存在不同程度的金融抑制，金融供给尤其是对中小企业和普通消费者的供给严重不足，金融需求十分旺盛。我国金融监管机构担负着发展和监管的双重职责，对于金融科技创新的迅猛发展一直采取被动式监管模式，即让其先发展，然后再监管。在这一监管模式影响下，我国金融科技企业在初始阶段呈现野蛮生长特征，金融科技企业的准入门槛极低，缺乏必要的行业标准，各企业在资本力量的作用下纷纷跑马圈地、快速扩张。蚂蚁金服的借呗和花呗就是在这一背景下成长起来的，以P2P为代表的网络借贷、众筹等更是以几何级数扩张，孕育了极大风险。

　　被动式监管模式本质是“摸着石头过河”,通过行业发展和风险爆发来倒逼监管改革，面对金融科技风险持续酝酿并不断爆发，监管机构只能采取专项整治运动。被动式监管模式易导致监管落后于实践，根源在于监管机构与监管对象之间缺乏常态沟通机制，无法实现协商对话，监管信息只是在单方向流动，控制性命令规则成为金融规制的主体，不仅使监管效果大打折扣，还使监管对象在面临监管时无所适从，缺乏一个稳定的预期，制度环境的不确定性极大影响金融科技创新的正常发展。

　　(二)监管技术落后导致传统审慎监管无法有效应对金融科技创新导致的系统性风险

　　金融领域的审慎监管由来已久，但这种审慎监管主要基于传统金融机构和金融体系，所使用的监管技术侧重于静态的事后监管。具体来说，监管机构获得的监管信息主要来源于监管对象提供的月报、季报和年报上载明的审慎监管指标，如资本充足率、流动性监管比率等，这些指标都属于静态的事后指标，反映金融机构在数据采集时点之前的运行情况。金融机构一旦出现问题，监管机构只能采取事后补救或惩罚的方式进行弥补，无法提前预知并进行积极有效的应对。在传统的监管技术下，监管机构如果想主动获取金融机构相关数据，只能采取现场突击检查方式，既耗时耗力，也不具有实时性。

　　在金融科技的作用下，现代金融交易呈现出显着的高频性和复杂的关联性，尤其那些具有自主研发能力的金融科技公司可以利用算法和交易速度等优势，在市场交易中制造不公平，规避成本，这些新型违规现象显然无法通过静态指标获取。基于静态事后指标以及人员现场突击检查的传统监管技术无法对市场和市场参与者进行更细致和更有效的监管，也无法迅速甄别并实时跟踪风险，也就无法有效满足金融科技实践发展需要，更无法承担检测金融机构稳定运行以规避系统性风险重任。换言之，依托于复杂算法和大数据分析等技术的金融科技使金融风险呈现出明显的实时、动态特征，如果不改革现行的监管技术，那么审慎监管的目标是无法实现的，系统性金融风险也无法规避。

　　(三)跨国监管合作缺失导致金融科技创新下的监管套利和风险外溢

　　随着金融科技的发展，其所依托的互联网和信息技术正在打破有形地域和国界限制，使金融机构可以在全球范围、全天候不间断地运营，产生了跨国监管合作问题。众所周知，各国监管体系存在显着差异，没有全球统一的监管标准，使国际金融科技创新监管难度大大提高。由于各国基础设施和信息化发展水平不一致，各国之间尤其是发达国家和发展中国家之间在金融科技发展程度方面存在较大差异，这些差异引起各国监管目标和监管严厉程度不同，进一步加大了监管协调的难度。最典型的例子就是在资金跨境转移的合规性和真实性方面，不法分子利用各国监管制度的差异，通过比特币等加密数字货币转移非法所得，达到洗钱目的。

　　各国为了吸引金融科技公司到辖区内落户经营以得到更多的税收和就业岗位，会在监管制度安排上进行竞争。典型做法就是放松本国的监管要求，降低企业监管负担，最终导致监管过度宽松。这又进一步引发了金融科技企业的监管套利行为，把企业的核心业务由强监管的国家迁往弱监管的国家，在监管较为宽松的国家，金融科技企业还可以拥有多个牌照，为其不合规的行为披上合规合法的外衣。

　　各国虽然在监管制度上存在显着差异，但依托于互联网和信息技术，各国的金融市场却联结为一个统一的整体，这就意味着个别国家由于监管松弛所引发的金融风险会通过金融市场迅速向其他国家和地区进行传播，从而导致全球性的金融危机，这就是由国际监管不协调导致的显着的风险外溢效应。因此，虽然传统金融监管也要求加强国家之间的监管合作，但金融科技创新发展对国际监管协调要求更强烈，也更急迫，这也是金融科技创新发展给传统监管带来的全新挑战。

　　四、新时期金融科技创新审慎监管路径探讨

　　(一)包容性监管模式

　　包容性监管最主要的特点就是打破过去由监管机构主导的自上而下的监管模式，形成合作式的多主体共同监管，这与区块链技术的去中心化结构特征是一致的。对包容式监管模式应用最成功的就是英国在2015年出台的“监管沙盒”机制，该机制在放宽传统监管机制约束的前提下，给金融科技创新企业提供一个较为安全的“空间”。在该“空间”内，通过监管主体和创新企业之间的有效互动，一方面可以让企业的金融科技创新维持在必要的底线范围内(比如消费者权益的保护和客户的信息安全等);另一方面，则让监管机构更好地理解金融科技创新的机制和原理，从而制定出更有针对性也更具有效率的监管框架。

　　包容性监管实际上是通过主动降低准入门槛为金融科技创新企业提供更加稳定和富有预见性的监管环境，与此同时，监管机构也可以更加清楚地了解金融科技创新的发展动向与内在逻辑，从而最大限度地缓解监管机构与监管对象的信息不对称。更重要的是，包容性监管一方面要根据企业的运行模式和风险属性，制定微观的准入权限，使微观主体能够将技术创新和风险防控有机结合；另一方面，则需要各部门通力合作，从宏观方面进行顶层设计和长远规划，最终消除监管盲区和监管重叠，有效维护金融市场稳定和经济高质量发展。前者实际上属于微观审慎监管范畴，后者则属于宏观审慎监管范畴，因此包容性监管能将微观审慎监管和宏观审慎监管有机结合在一起。

　　“监管沙盒”机制仅是包容性监管内涵的一部分，从更大的范围来看，包容性监管还强调打破传统的政府主导模式，实现多主体的广泛合作和平等协作，从而在维持金融稳定的同时，实现金融科技创新，其中最重要的是要实现监管分权和行业自律，并保持监管机构的独立性。面对日新月异的金融科技，单靠政府的力量难以对其进行有效监管，必须充分利用多个分散行动者的专业知识来提高合规性，通过金融科技公司的相互监督来实现行业的自律监管。

　　(二)现代化监管科技

　　传统监管技术已无法实现金融科技创新背景下的审慎监管目标，为克服传统监管的困境、更好地实现审慎监管目标，必须采用现代化的监管科技。换言之，为了匹配监管要求、提高监管能力，面对金融机构现代信息技术的广泛应用，监管机构也要引入大数据、云计算、机器学习和人工智能等现代监管技术，对相关数据进行深度分析和解读，以提升监管效率，实现对金融风险的动态实时有效管理。

　　现代监管技术应用的本质是将静态的事后监管转变为动态的事前和事中检查与监督，因此必须遵循技术中立原则。一方面，理性对待金融科技，强调通过科技来拓宽金融监管范围，既提高监管有效性，又不能妨碍金融科技创新的正常发展；另一方面，则要防止过度创新以及在监管技术方面的过度投资，要充分利用市场的力量，通过与科技型企业的合作来优化资源配置效率，强化监管机构之间以及监管机构与金融机构之间的合作和信息共享，避免重复投资和资源浪费。

　　在发展现代监管技术的过程中还要注意监管系统和合规系统的有效衔接，在通过技术改造升级业务系统过程中要有机植入监管规则，这样可以对监管对象的业务操作实时进行合规性检测，从而同步或者准同步地发现可能存在的风险与问题。要进一步强化监管资源配置，注重监管者培训和监管人才招录，通过市场外包方式实现大数据、人工智能、区块链和云计算等信息技术与监管规则的有机融合。

　　(三)协作式国际监管

　　由于金融科技创新打破了地域和时间限制，使监管套利和风险外溢问题变得十分严重，面对传统监管面临的困境，实现跨国监管协作显得尤其重要。要实现这一目标，首要的就是在国际范围内达成监管合作共识，可通过国际金融机构尤其是IMF来完成。此外，世界贸易组织也应进一步推动金融服务自由化，敦促各国努力减少对金融科技服务的准入限制，并不得实施新的金融服务壁垒，尤其要在法律协调上作出努力。此外，应充分发挥金融稳定理事会在加强国际金融科技创新监管协调方面的作用，实现事前监管和前瞻性监管，构建国际金融监管协作的渐进路径。

　　要推进金融科技风险防控、金融基础设施建设和金融消费者保护标准建设工作，逐步缩小各国之间尤其是发达国家和发展中国家在金融科技应用上的软件硬件差距，为跨国金融监管协作提供物质和制度基础。此外，我国也应该加紧在金融科技创新监管领域的研究工作，尽快出台符合我国国情的金融科技创新监管体系，不仅可以为促进国际监管协作提供动力，还可以增强我国在国际金融监管协作中的话语权，从而更好地推动我国金融科技的创新和金融系统的稳定。

　　(四)“三位一体”的审慎监管体系

　　“包容性监管模式、现代化监管科技、协作式国际监管”三者不是孤立的，只有有机统一起来，才能实现审慎监管目标，包容性监管模式和协作式国际监管的实现必须依托于现代化监管科技。包容性监管模式注重的是多主体共同参与、即时交流和共同决策，需要普及先进的信息沟通技术，尤其是能够确保信息真实性的区块链技术，否则任何的信息不对称和信息不真实都会引发系统性的金融风险；协作式国际监管更离不开高效准确的信息交流方式，因为国家之间的关系是平等的，各国之间不存在管辖和被管辖关系，只能依靠现代化监管科技实现监管目标的协调。

　　现代化监管科技的普及和创新也需要监管模式创新和监管路径改革。监管科技是中性的，本身并不会自然而然地产生，正是监管模式创新尤其是包容式监管理念出现，才使得现代化监管科技应运而生，并在实践中不断完善和发展。从本质上来说，协作式国际监管是包容性监管模式发展的高级阶段，即将国外政府甚至是国外金融科技企业纳入本国金融科技监管体系中。要更好地实现金融科技的审慎监管，必须将包容式监管模式和现代化监管科技有机结合，二者之间相辅相成、相互促进，最终走向协作式国际监管，实现“三位一体”的审慎监管体系构建。

　　参考文献

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