互联网金融市场创新事中监管秩序和科学设计惩处机制

互联网金融监管论文范文第三篇：互联网金融市场创新事中监管秩序和科学设计惩处机制

　　作者：汪厚冬

　　作者单位：扬州大学

　　摘要：包容审慎是我国新经济领域政府监管权行使的重要原则。以互联网金融发展实践为例，考察表明互联网金融包容发展中广泛存在监管缺位，同时互联网金融审慎监管实践又表现为包容不足，这些极端的监管现状突出体现在互联网金融行业重大监管失序事件频发，包容审慎监管原则备受广泛质疑。以包容审慎监管来审视互联网金融监管，需要遵循以科技创新、风险防控、金融特性为着力点的监管思路。在包容审慎监管原则的指引下，科学监管应主要集中于推进互联网金融市场准入改革，寻求多元监管替代机制，创新事中监管秩序和科学设计惩处机制。

　　关键词：包容审慎监管；互联网金融；科技创新；风险防控；

　　作者简介：汪厚冬（1987-），江苏淮安人，扬州大学，博士，助理教授，硕士生导师，研究方向为金融监管与行政法学。；

　　基金：国家社科基金青年项目"公法上不当得利研究"（17CFX060）；

　　一、引言

　　包容审慎是我国新经济领域政府监管权行使的重要原则，如《法治中国建设规划（2020-2025）》就明确将"探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式"作为构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要内容。互联网金融作为新时代科技创新的金融新业态，政府监管权的行使当然也需要遵从包容审慎监管原则，但是从我国互联网金融发展实践来看，目前互联网金融的监管趋向于在两个截然不同的方向之间摆动，即过于强调互联网金融的互联网属性或者相较于传统金融的特殊性，在"先发展、后规范"的政府监管思维之下，直接导致了互联网金融行业野蛮发展。而伴随着互联网金融风险的集中释放，如互联网金融平台的大量"跑路"连续爆雷等系列危机事件后，政府的监管态度陡然发生根本变化，试图严苛监管互联网金融行业。概言之，对互联网金融发展过于包容的同时，互联网金融系统风险悄然而生。在实践中，即便审慎监管原则是以修正包容发展的实然缺陷为出发点，但其实施方式却偏离了"审慎"的应有之义。鉴于此，本文从包容审慎监管维度全面审视互联网金融发展，明确包容审慎与科技创新型经济发展的关系，探讨包容审慎监管原则之科学监管，通过行政法学"后端适用"丰富包容审慎监管的制度内涵，进而努力为新业态、新经济的健康有序发展提供智力支持。

　　二、互联网金融发展失序：包容审慎监管的实践观察

　　在行政法学视野下，包容审慎监管的核心内容是包容创新和审慎监管，其中包容创新的主要内容是鼓励、支持和保护创新，审慎监管主要是指政府面对新业态发展时，应该秉持鼓励包容创新的态度，充分尊重新业态自身的发展规律，科学合理适当地行使监管权（张效羽，2020）。监管者对互联网金融的发展持有包容态度的同时，进行审慎监管。但是，现实中互联网金融的发展并非如此。

　　（一）互联网金融包容发展中的监管缺位

　　互联网金融作为金融市场的创新产物，其健康发展自然离不开优质的市场竞争机制和科学的监管政策。早在2005年之前互联网与金融的结合就处于初始阶段，网上转账、网上开设证券账户、互联网保险等互联网金融业务也相继出现，之后经历萌芽、高速发展、风险与监管并存阶段以及监管重拳下行业出清等五个阶段。但是，直到2014年互联网金融才逐步被纳入监管视野，在此以网络小额贷款业务发展为例，阐释互联网金融包容发展中的监管缺位问题。在网络小额贷款业务发展历程中，P2P的兴亡历程最引人关注，早在2007年中国第一家P2P网络借贷平台"拍拍贷"就已经成立，但直到2012年，平安陆金所才推出P2P网贷业务，之后网贷平台迅速发展使得互联网金融进入一个新的发展阶段。但是，2016年12月18日北京警方介入到e租宝事件的调查之后，e租宝经营模式被披露，之后P2P网络借贷业务逐渐衰落，直至如今全部清零。

　　作为"互联网+"新产品的P2P网络借贷业务，在某种意义上可以有效缓解中小微企业与普通民众的金融消费需求，加之市场准入门槛较低，P2P网络借贷业务发展特别迅速。直到2015年中国人民银行等十部委才发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发[2015]221号），该指导意见试图将网络借贷业务全面纳入原银监会的监管职责范围。相较于新型网络借贷业务而言，网络基金销售、保险、信托业务并未彻底颠覆传统经营模式，故而传统的金融监管政策依然可以有效发挥作用。至于互联网支付，因互联网支付发展较早，央行相关监管政策不断完善与中国支付清算协会的成立，使得互联网支付监管框架与内容日趋科学。通过梳理P2P网络借贷兴亡历程，可以发现科学监管的缺位是P2P兴亡的最重要原因，主要表现为事前监管缺失、事中监管不到位与规范退出机制的缺失。事前高级管理者认证资质的缺失，如杭州腾信堂投资管理咨询有限公司法定代表人朱某丽，只有小学文化（周群峰，2020）。事中监管缺位又进一步加剧了资金流失风险，如缺乏健全的征信机制与分账管理等均加剧了资金融通风险，尤其是2016年8月24日原中国银监会等四部委联合发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》并不适用非银行业金融机构，这在一定程度上加剧了资金融通风险。此外，2016年8月17日原中国银监会等四部委发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，也没有为P2P网络借贷平台的有序退出提供有效指引，为此各地互联网金融协会纷纷制定相关"草案性质"的《退出指引》，各地在退出机制的执行层面差异较大，如适用对象、清偿顺序与报酬管理等方面均存在巨大差异（苏筱芮，2018）。

　　互联网金融的健康发展虽然需要一个过程，但科学的监管政策需要及时跟进，否则必将为互联网金融埋下系统性风险隐患，如P2P网络借贷平台集中爆雷事件频发即为典型，同样的是在股权众筹领域，由于行政监管缺位，也必然面临非法集资刑事风险（彭江，2020）。

　　（二）互联网金融审慎监管中的包容不足

　　审慎监管理念的引入是监管者试图修正包容互联网金融野蛮发展的新政策，无论是部门责任的落实还是负面清单制度的推行，审慎监管理念都在一系列政策中获得了明确宣示，如为了避免P2P网络借贷平台集中爆雷所引发的系统风险与群体性事件，《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》（整治办函[2018]175号）明确提出了"坚持以机构退出为主要工作方向，除部分严格合规的在营机构外，其余机构能退尽退，应关尽关，加大整治工作的力度和速度".之后，地方各级金融监管机构密集出台了诸如"取缔网贷机构P2P业务"之类的公告，直至如今P2P全部清零。正因金融监管部门对于互联网存款行业的规范需求，尤其对于互联网存款业务的密切关注，导致支付宝、度小满金融、京东金融、腾讯理财通等多家互联网公司旗下金融平台主动下架银行存款产品，但是已有的互联网金融平台对存款产品恢复上架的前提条件基本都不清楚（李甜，2020）。

　　以政策效果的角度观之，现有的"一刀切式"全面取缔（或整改）与强监管政策，这样的监管政策不仅忽视了高质量合规平台的发展诉求，也忽视了市场在金融发展中的基础性作用，如被列入全面取缔清退的P2P平台主要从事借贷业务与发行理财产品融资，对于前者，完全可以通过《民法典》中涉及借贷合同法规范，并将平台作为出借资金的出借方予以解决，其所涉及的资产端业务可以允许平台另行成立相关借贷公司承接，如允许P2P网贷平台转型为网络小额贷款公司（冯辉，2020）。同时，优质的市场竞争环境本身就可以有效促进金融业健康发展，高质量合规的互联网金融平台本身就是金融市场的主体，理应成为金融监管者保护的对象。因此，强监管政策，短期内可能符合应急之需与以结果为导向的互联网金融监管目标，但"其实际效果往往导致包括经营者与投资者在内的整个市场利益受到过度甚至不必要的牺牲"（冯辉，2020）。

　　三、互联网金融监管思路：包容审慎监管的目标审视

　　在激活金融市场的政策指引下，包容要求监管者充分尊重市场竞争规律，鼓励相关金融企业创新发展；审慎要求监管者依法依规实施最佳监管，虽然短期内可能会给互联网金融企业带来巨大的合规压力，但长期来看却是有助于互联网金融业的健康发展。因此，本着融合金融行业创新一体发展的理念，构建以科技创新、风险防控、金融特性为着力点的包容审慎监管的基本思路，努力在规范与创新、安全与效率、市场竞争与社会福利增加之间取得最佳平衡，从而有助于推进互联网金融等新业态金融的健康发展。

　　（一）科技创新：包容发展的立足点

　　与传统金融相比，互联网金融具有传统金融无法比拟的优势，如扩大了金融服务边界、降低了金融消费门槛、增强了金融包容性或者普惠性、提高了金融交易效率、促进了金融市场竞争（廖凡，2019）。借助移动互联网，金融机构可以更加便捷地为客户或潜在客户提供更为优质的金融服务，"提高金融服务实体经济质量和效率，增强了弱势群体的权能"（邹辉文和黄友，2021）。同时，借助互联网实现金融与金融机构一定程度脱钩，让非金融机构也可以提供类似或者相竞争的金融服务，这在一定程度上有利于实现金融"民主化".同时，区块链技术是当下互联网金融领域运用的一项关键性技术，在区块链技术中，智能合约对于互联网金融革新巨大，"智能合约的核心特征在于其自动执行性"（赵磊，2018），这就大大提高了金融交易的效率与准确性。反观传统金融市场则是准入条件严苛、专业化程度特别高的行业，而互联网金融将彻底改变这一现状。因此，应该包容鼓励互联网金融发展，避免抑制实质意义上的创新。同时，作为互联网金融监管者也应该创新监管机制，可以考虑推行应用试点机制，这样"不仅可以帮助创新主体、低成本高效率验证创新效果，还能充分激发创新活力"（陈果静，2017）。

　　对于监管者而言，也需要利用现代科技进行审慎监管，注重监管科技（regulatory technology）的运用，如监管资料的数字化、预测编码的运用、模式分析与机器智能化、"大数据"分析等利用新科技创新监管，实现由单向度、集中式的传统监管模式向交互式、分布式的数据驱动监管转变。

　　（二）风险预防：审慎监管的着眼点

　　金融风险是互联网金融交易的基本要素（杨东，2015）。互联网金融作为金融和科技结合创新产物，其金融风险更加频发、更为严重，在金融系统内外之间的传递变得更为频繁，从而可能影响整个金融系统的稳定（周仲飞和李敬伟，2018）。故而，有效防范金融系统风险是金融行业稳健发展的重要保障，努力将"监管资源向发现、防范、处置风险倾斜"理应成为互联网金融监管改革的基本思路，而非粗暴式的全面禁止的监管策略，只有这样才符合包容审慎监管。

　　在大数据和算法的广泛运用下，由于互联网平台难以实施有效的信息收集与披露，互联网金融中的借贷双方当事人间的信息不对称性将更为严重。与传统金融相比，互联网金融企业必将利用相关信息优势借助算法进行精准营销，甚至实施歧视性的对待借贷客户。同时，由于监管制度、监管能力等因素的影响，在特定情况下，监管者与监管对象之间也会产生信息不对称。如前所述，目前互联网金融市场准入门槛较低，但基于互联网金融健康发展的考虑，科学设立互联网金融市场的准入门槛仍是必需。为了维护建立公正有序的金融市场，金融平台资质的考量标准应是风险内控型的多元标准，如对平台成立年限、高管资历、客户交易量、客户投诉率、争议产生率等多元标准进行综合考量。此外，随着金融科技的发展，金融业的数字化和集中化程度不断加大，数据信息存储、管理、利用风险也随之大增，一旦出现数据信息泄露，全社会必将遭受巨大伤害。对于资金托管机构而言，政府资金托管机构是平台自有资金与客户资金的分离者与管理者，应重点监管平台的资金流通方向，防范网络借贷资金挪用风险、平台违规设立资金池以及避免诸如"高频交易"引发的交易错误风险等。

　　（三）金融特性：包容审慎监管的落脚点

　　2015年中国人民银行等十部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发[2015]221号）中也明确认为，"互联网金融本质仍属于金融，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点".这一论断表明诸如网络借贷、股权众筹、互联网保险、互联网基金销售等多样化互联网金融形式以及新概念层出不穷，但其本质都是符合传统金融业的属性。因此，在监管基本思路上仍应立足于金融特性，回归金融的本源，借助资金的融通，提高资金配置的效率（罗培新，2018）。作为资金融通的金融工具，必须具有时间性、流动性、收益性和风险性等特性（黄天文，2017）。金融工具的时间性主要要求金融市场持续创新，以适应民众不断增长的金融消费需求，有研究表明，以互联网金融为代表的数字金融可以有效缓解个体受到的信贷约束，降低了创业成本，还通过提高个体的风险偏好，促进了家庭创业（张兵和盛洋虹，2021）。同时，传统金融借助互联网科技使得金融与传统金融机构出现了分离，如支付宝在技术上为泛金融提供支持，京东等众筹平台为社会融资提供了新的方式，这使得互联网金融不仅可以为不同顾客群体提供便利化的金融消费服务，而且扩大了金融服务的多元性，这在一定程度上有利于发展普惠金融。因此，从民众增长的金融消费需求以及金融工具的流动性与收益性角度观之，全社会也需要对互联网金融的发展保持积极包容态度。

　　此外，互联网金融作为金融创新产物依然具有风险性，信用风险仍是互联网金融市场需要面对的核心问题，传统金融风险解决方式主要是个别审查与信用担保，但是在互联网时代，传统金融风险的解决方式已经无法有效应对互联网金融所引发的金融新风险，如我国现行管制立法对互联网金融信用风险规制失灵，催生刚性兑付和过度依赖担保，抑制竞争且加剧了信息不对称（杨东，2015）。因此，对于互联网金融发展也需要保持审慎态度，努力建立现代金融监管体系，进而有效应对互联网金融风险。

　　综上所述，互联网金融本质上仍是金融，其核心问题就是如何有效权衡金融市场的收益与风险的难题。同时，互联网金融作为科技创新的产物，且一种破环性创新，需要以包容的态度进行审慎监管，以持续鼓励互联网金融健康发展为监管的最佳目标，防控金融系统风险为监管重点。此外，借助科技实现依法依规监管，理应成为未来互联网金融合规发展的必由之路。

　　四、科学监管：包容审慎监管的制度匡正

　　包容审慎监管中的"科学监管",不仅具有公共政策意义，而且具有法律意义。它要求政府监管互联网金融时，不仅需要尊重互联网金融的发展规律，而且需要审慎实施系列监管政策，进而避免系统性金融风险的发生，但是绝对禁止实施所谓的"家长式监管".为此，在包容审慎监管原则的指引下，依照上述互联网金融监管逻辑，本文认为互联网金融健康发展应从以下三个方面进行制度匡正。

　　（一）推进互联网金融市场准入改革，寻求多元监管替代机制

　　金融市场的包容是支持和鼓励创新型金融产品，而非过度宽容金融风险。现有实践俨然已经证明，依法依规确立市场准入门槛理应属于审慎监管的重要内容。互联网金融市场准入改革并非是政府权力的彻底退出，而是通过有效监管实现互联网金融持续创新和健康发展。具体而言：

　　第一，依托金融的持续创新需求，变"管"为"促",协同促进互联网金融市场的创新和可持续发展。实践已经证明，科学设置金融行业的市场准入门槛可以有效防范金融风险。如上所述，金融本身就有持续创新发展的动力需求。如《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（2016年第1号）第五条规定了互联网金融牌照发放采取备案制。但是，备案制并不是备而不审，由于互联网金融的特殊性，仍需要对系列备案信息的真实性、可靠性与准确性进行审核，如此方能有效发挥备案的作用，有效权衡包容创新与审慎监管之间关系。即便未来的金融监管新规要求所有互联网金融平台必须持牌照经营，但是依然需要科学设置金融牌照的发放标准，严禁设置不符合金融创新动力需求的严苛标准，扼杀金融创新活力。

　　第二，面向互联网金融发展的主要问题实施相关准入制度供给，这是互联网金融包容审慎监管原则在市场准入环节的集中体现。即便未来部分互联网金融牌照发放依然采取备案制，但这并不表明互联网金融市场的准入所有要素均为形式意义的备案制。根据现有互联网金融发展实践来看，互联网金融的现有风险主要集中于技术操作风险、数据安全风险与信息不对称风险（廖凡，2019），技术操作风险和数据安全风险主要是由互联网技术风险和数据使用或管理规范不足共同导致的风险，信息不对称风险则是由于信用制度不健全所导致的。因此，为了有效预防互联网金融发展风险，互联网金融行业依然需要设置有针对性的准入条件，如高级管理者入职资质问题、注册资金以及审核客户资质与信用分析的能力等。

　　第三，探索实施互联网金融市场准入的负面清单制度。负面清单奉行"法无禁止即自由"的法治理念，充分体现了私法自治精神（王利明，2014），互联网金融市场准入负面清单的思路在于通过明确市场准入的禁止性条件，如哪些互联网企业不具备开展经营金融业务的条件、哪些互联网企业的高级管理者不具备开展经营金融业务资格等设置较为明确的市场准入条件，直接面对互联网金融市场运营的风险环节。

　　（二）创新事中监管秩序，实现互联网金融的合作治理

　　事中监管是过程性防范互联网金融风险的关键性规制措施，也是金融违约预防的重要机制，构建互联网金融平台自查、行业自律检查和行政核查等元规制（meta-regulation）模式（罗伯特·鲍德温等，2017）值得推行，这样不仅可以有效发挥市场主体作用，而且有助于落实包容审慎监管原则，符合"科学监管"的要求。具体包括：

　　第一，积极鼓励引导支持互联网金融平台自身合规化运行，赋予互联网金融平台系列自主权限。互联网金融平台自身合规化运行，不仅是落实互联网金融平台市场主体地位的要求，而且也是防范互联网金融风险的要求。因此，先进的管理理念、系统的运营格局、先进的技术支持均应成为互联网金融合规运营的前提条件。

　　第二，积极帮助互联网金融行业协会实现自我规制。由于互联网金融行业协会拥有专业优势、会员单位的基本面全覆盖，相较于政府家长式的事中监管，依靠行业协会约束互联网金融企业的违规行为显然更有效。未来，在公平竞争、维护行业利益的宗旨之下，互联网金融行业协会应当加强网络市场发展趋势研判，积极参与纠纷协商、提升信息共享与咨询服务能力以及规范相关互联网金融企业的日常经营行为，并努力"完善自律规则和技术标准并且确认其法律效力"（袁康，2021）。

　　第三，互联网金融监管部门依法实施"最佳"监管政策，针对不同类型的互联网金融平台实施差异化的监管方式，以符合审慎监管目标，进而实现互联网金融领域的合作治理。在监管措施选择上，除了继续颁布实施相关互联网金融监管细则（或指导意见）之外，更要在注重互联网金融自由、权利以及市场运行规律，积极补齐监管短板，充分运用现代监管科技，强化资本来源真实性与资金运用合规性监管，实现监管数据共享机制，努力实现全流程动态化监管。与此同时，作为互联网金融监管者自身也需要以"简政放权"为核心，健全宏观审慎、微观审慎和行为监管三支柱（宣宇，2020），落实功能监管理念，强调金融产品本身的基本功能，以金融业务的性质来确定相应的监管归属（廖凡，2012）。基于银行类、证券类、保险类、信托类和消费金融类等产品功能的差异，分别将它们归属于相应监管主体的监管职责范围。此外，为了防止互联网金融平台取得牌照后违规开展业务，可以推进负面清单式业务规则管理制度，这也是落实行为监管理念的重要内容。

　　（三）科学设计惩处机制，激发金融市场活力

　　基于包容审慎监管的要求，退出机制的适用应该慎重，针对不同类型的互联网金融平台实施差异化的惩戒制度，禁止实施所谓"一刀切"式的退出制度，需要秉持包容发展的态度，进行审慎决策，给相关互联网金融平台自我纠错的机会，进而激发互联网金融平台自身行政合规的动力。对于已经确立合规管理体系的违法互联网金融平台，相关监管部门可以尝试创新监管方式如用行政和解协议方式取代传统严厉的行政执法，为相关互联网金融平台设置合理的考验期，督促其在配合行政调查和自我信息披露的前提下，采取自我整改与自我修补漏洞式的改进合规措施，以此来确定考验期结束后是否减轻或免除行政处罚，是否需要继续采取更严厉的行政执法措施如强制退出（陈瑞华，2021）。即便对于那些频繁出现重大经营问题的互联网金融平台，也只有在问责、处罚等规制手段失灵的情形下，才有退出机制的适用余地。

　　五、结语

　　相较于传统金融市场，互联网金融作为现代互联网科技在金融领域的创新运用，其虽然有助于增强普惠金融服务能力，进而提升金融服务实体经济效果，但是互联网金融也给现代金融市场带来了前所未有的金融交易风险。"包容审慎"作为新经济业态下政府行使监管权的重要原则，本文以该原则对互联网金融监管现状进行了全面审视，发现当下互联网金融领域存在诸多监管失序行为，并导致了包容审慎监管原则备受质疑。在此基础之上，又以包容审慎监管为目标审视互联网金融监管的应然逻辑，即坚持以科技创新、风险防控、金融特性为着力点的监管基本思路。基于上述监管的基本思路，以包容审慎监管原则突破现有互联网金融监管失序的困境，并提出了科学监管的理念，其主要集中于推进互联网金融市场准入改革，寻求多元监管替代机制，创新事中监管秩序和科学设计惩处机制。

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