住房公积金的由来、现状及发展方向

　　可作福利、可贷款购房、可用于支付房租、可用于看病，增值收益为保障房建设融资等等，住房公积金的用途可谓林林总总，也不谓不乱。是什么原因导致设立公积金的目的与现实脱钩、现行住房公积金制度需要如何完善以还原其初衷、要发挥什么样的作用才能做到“钱尽其用”。这都是摆在政府监管部门面前的一道必答题，也是惠民生的一项重要举措。因此，有必要对住房公积金的由来、现实状况及未来发展方向一一进行解析，在些基础上进行清理、整顿并加以完善。

　　住房公积金是一项惠民生的住房福利制度住房公积金制度是与民生相关的住房社会保障制度。住房公积金制度是中国于九十年代初在借鉴新加坡公积金制度经验的基础上，结合中国的具体国情建立和发展起来的社会住房保障制度。它是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，具有强制性、互助性、保障性。自实施住房公积金制度以来，其观念已深入人心，成为大多数劳动者都可享受的一项社会福利制度。它对帮助城镇职工实现自住其力的目标，已产生巨大的作用。根据有关规定，职工和职工单位缴纳的住房公积金，其用途只能是职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。2002年3月24日第一次修订《住房公积金管理条例》时，增加了一项租房的用途。同时，一些地方在此基础上，对住房公积金提取和使用朝着简化和实用的方向作了细化和延伸。随着住房形势和住房消费的不断变化下，出于惠普民生的需要，住建部已着手《住房公积金管理条例》的第二次修订阶段的前期工作。修订内容主要包括三个方面：一是住房公积金的用途和功能的调整；二是对覆盖人群的重新梳理；三是对监管的制度化约束。其中，公积金贷款支持保障房建设的试点将继续扩大。这就从另一个侧面说明公积金制度存在缺陷，亟待加以完善。

　　住房公积金制度碰到现实问题和难题住房公积金贷款额度小、提取限制太多、调整太慢，跟不上房价上涨等因素，使其原有功能大打折扣。同时，在实际操作中又被人为挪用、安全存在隐患、归集难度大，制约了该制度的进一步发展。

　　一是对购房者帮助有限。第一，贷款额度有限。由于政策限制，住房公积金增长幅度永远赶不上房价上涨的速度。现在动辄几十万甚至上百万的房款，而贷款额度却非常低，购房者想依靠其来解决购房资金不太现实。第二，成功申请贷款人数比例不高。民革中央的一项调研显示，虽然月月缴费，但每年申请公积金贷款买房的人群比例仅占缴费者的两三成。据了解，广州市也仅有一成左右的缴存人用公积金贷款买房，交易面积还不如目前广州十区一、二手楼一年的交易面积。虽然缴纳人都愿意使用公积金贷款，但受各地贷款额度控制、手续繁杂和一些城市的楼盘更喜爱商业贷款等方式限制，往往事与愿违。第三，无房者即使想用公积金买房，一般也难如愿。一定要先自己支付了首付，然后才能提取公积金还贷。

　　二是闲置严重。住房公积金储蓄余额不断增加，以后将成为中国最大的基金。住房公积金作为一笔巨额民生资本，并未被高效率地使用，资金闲置的问题非常严重。据统计，到去年底，全国住房公积金累计已经缴存3.9万亿元，除贷款外，余额还有2.1万亿元。业内人士测算，公积金余额即使在满足正常提取、贷款并留足备付金的情况下，结余资金仍超过4000亿元。大量住房公积金的闲置，极大浪费了社会资源。

　　三是缴存人得益不明显、不平等。

　　第一，绝大多数公积金缴存者无缘享受到优惠，很多人至今都没用过住房公积金，这一定程度上弱化了住房公积金应有的保障职能。现行的住房公积金制度使不买房的人受益不大，他们只能承担缴费义务而享受不到制度优惠，住房公积金变相为“定期存款”。那些早年享受单位福利分房的人群，没有购买商品房也不能提取公积金，只能用于养老。

　　第二，贫富不均。当前，住房公积金制度正在走向一个怪圈，即无房的人补贴有房的人，即没有买房的人这部分公积金就补贴给了买房的人。这与住房公积金制度设计存在缺陷、使用范围过窄有关。因为有能力购房的人，才能享受到住房公积金的好处。买不起房的人，则无法享受住房公积金的福利。还有一种情况就是，一些待遇好的国企、央企或机关单位，工资基数高，加上提取比例大，住房公积金数额相当高，甚至超过工资本身，变相成为一种高福利。而有的单位，每月领取的公积金屈指可数，相比之下少得可怜。

　　四是覆盖面不广。截止到2011年9月末，全国住房公积金的缴存人数是9100多万。而根据《2010年全国社会保险情况》，截至2010年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为25707万人。从中可以对比得出，当前住房公积金覆盖范围只有养老保险参加人数的35%。就是在这9100万中，国家政府机关、事业单位就有6000多万，再加上集体所有制单位职工，说明现在参加人中绝大部分是机关事业单位和国有企业的职工，而大量的中小企业、低收入人群所在单位没有为他们建立这项制度。即使按照住建部副部长齐骥采取的全国城镇在职职工的统计口径来计算，当前公积金缴存率也只达到了78%，还有22%的职工没有得到公积金政策的好处。

　　五是归集还有难度。在当前，用工企业都能积极为职工缴交社保“三险”、“五险”，但对缴交住房公积金的意识却没有同步跟上。由于公积金目前只是一个管理条例，强制要求单位为职工缴存公积金也只是个行政措施。如果单位不执行，相关管理部门也只能上门沟通、督促，缺少有力的约束措施。特别是一些非公企业、个体企业，即使签订了用工合同，也根本没有为职工建立住房公积金的意识和动力，因为这意味着企业要多出一笔不小的开支。由于一些错误理解，很多用人单位和劳动者都误认为与社会保险相比，缴纳住房公积金并非强制性规定，单位可缴也可不缴，再加上住房公积金的争议又被排除在劳动争议范畴之外，劳动者就算知道权益遭侵害也不知如何寻求帮助。因此长久以来，劳动者与企业在住房公积金发生争议或者企业告知不缴交公积金时，大多都表示默认。目前，私营企业从业人员庞大，这部分人的公积金没有建立起来，导致公积金覆盖面大大低于社保资金。

　　六是信息不透明。自2008年之后，住建部没有再公布最新的住房公积金使用情况。各地虽然有不少便民措施出台，如手机信息、电脑查询和邮寄信件等方式，但却无从知道包括当地归集额、使用情况、增值收益等整体情况。这也从一个侧面反映出了住房公积金管理体系存在的不透明问题，其信息公开度远不及社保。

　　七是滋生腐败现象，用途走偏。这项倾向于帮助中低收入家庭解决住房问题的制度，让许多低收入家庭无法顺利使用自己的公积金，但却频发公积金的腐败案。第一，挪用公积金现象严重。“住房公积金第一案”郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪案、北京住房资金管理中心朝阳区分中心原主任刘毅案和云南省丽江市住房公积金管理中心原主任王琼英腐败案，都一一得以验证。究其根本，不合理的公积金管理制度难逃其咎，公积金的安全也受到严重威胁。第二，中介非法套现。由于住房公积金支出范围的刚性规定，加上管理上的一些漏洞，一些无力买房或是需要动用这笔钱的人则找到专门提取住房公积金的中介。这些不良中介利用伪造、变造的房产证、发票、结婚证等假材料，以帮助群众提取住房公积金为名从中抽取高达10%的佣金。第三，利用公积金炒房。由于各地公积金使用规定不一，对一套房、二套房甚至三套房的贷款没有作出硬性规定，一些投机客便钻起了空子，频频使用公积金炒房，使公积金的使用完全变味走样。

　　发挥住房公积金作用的对策、建议从上述出现的种种问题来看，住房公积金要综合运用法律手段、经济手段和行政手段从体制上进行改革，坚持“立法支持、缴存扩面、安全使用、钱尽其用”的几项原则来进行。

　　一是修改条例，使其尽快上升为法律，确保有法可依。住房公积金作为我国住房保障体系的重要一环，长期以来在缴存、提取、贷款、增值收益分配等方面存在管理漏洞。如何确保单位建立住房公积金制度，确保公积金安全顺利使用和缴存人的利益，确保公积金高效、便捷、安全运营和发展，还原公积金的本意，公积金管理立法便成为当务之急。因此，要以1999年颁布的住房公积金管理条例为原点，提请全国人大对住房公积金管理实行立法，制订一部公积金法，并对各项条款进行细化，从法律上明确公积金资金性质、用途和范围，增值收益归属等，有法有据，从根本上使住房公积金制度走上更有效、有序、规范运行之路，使所有参与者都依法办事。

　　二是加大归集力度，扩大覆盖面，确保有足够的资金可供使用。住房公积金缴存覆盖面的全面扩大，已成为一种趋势。北京市政府率先提出了扩大住房公积金覆盖面，既由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”的转变，将进城务工人员等人群，纳入住房公积金覆盖范围，从而达到全覆盖。要提高住房公积金的归集率，牵涉到政府、监管部门和职工及职工所在单位，只有上下联动才能有所作为。第一，建立城乡统一的住房公积金制度，扩大缴纳范围，提高缴纳群体的绝对数。同时，建议对新生代农民工建立住房公积金制度，允许其使用住房公积金购买或租赁自住住房。第二，公积金监管部门要统筹安排，做好规划、宣传和沟通工作。不单是宣传制度的好处、政策的作用，更要把工作重点放在对没有建立住房公积金制度单位上，力争每年有新的突破。第三，用工单位要明确缴纳公积金是自己的法定义务。条例规定的单位除国家机关、事业单位、社会团体和国有企业外，还包括城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、民办非企业单位，也就是说所有的单位都有义务为职工缴交。没有建立公积金制度的用工单位应该从生产发展的大局出发，把为职工缴交社保和住房公积金当作是自己应尽的义务和责任，稳定职工队伍，为企业持续发展增添后劲。第四，劳动者要积极争取用工单位帮自己缴交公积金。由于住房公积金的缴存是强制性的，不管用工性质和用人单位的性质是哪一类，只要签订了劳动合同，用人单位都必须为劳动者缴纳住房公积金。劳动者一旦知道企业未依法为自己缴纳住房公积金或权益受到损害时，可以向公积金管理部门举报、投诉。

　　三是加强监管，有规有矩，确保资金安全运行。如果覆盖面扩大成为一种趋势，住房公积金归集额就会越来越大，那么公积金的安全性就显得更为重要和紧迫。

　　对于住房公积金的用途及其安全性，住建部十分关注。住建部之所以针对公积金开始进行的大规模专项督察，就是因为公积金在贷款使用过程中存在安全威胁问题。所以，一要防止住房公积金被挪用。除了法律的规范外，住房公积金监管部门应该根据出现的问题重新制定制度，并在措施上按照金融机构的监管方式去进行监管住房公积金管理中心，以便保证公积金专款专用。二要防止中介机构利用虚假资料和手段套取现金，防范公积金被滥用和抽空的风险。三要规范管理，主要是建章立制、加强监管。规范管理包括，第一，进行廉政警示教育，用身边的案例进行现实教育，让从业人员明白动用公积金就是违法犯罪。第二，进行人员培训，包括对住房公积金管理人员准入、绩效考核和责任追究等措施。第三，进行信息联网。目前，住建部下发通知并已经部署相关工作，力争在 2012年年底完成全国100个主要城市住房公积金账户的联网监控，从而打破住房公积金账户仅由属地政府监管的传统格局。所以，要借鉴住建部先前推进40城市个人住房信息联网工作的经验，目的是将巨额住房公积金的缴存和使用规范化并确保其安全。

　　四是扩大支出面，增加用途，发挥更大的作用。首先，2012年是各地试点增加住房公积金用途的首个年度。其次，进一步强化公积金的作用，也是《条例》新一轮修订的重点。住建部选择2012年开展住房公积金专项督查工作的原因，与住房公积金用途的增加有直接关联。今后主要将围绕个人住房消费，逐步拓宽住房公积金使用途径，使其更有效的发挥作用。因此，针对目前公积金用途单一，且规定不灵活的特点，从“钱”尽其用的角度出发，在创新管理、人性化服务方面下功夫。

　　第一，提高贷款额度、简化放款手续、缩短放款时间，为购房提供更多的帮助。为解决贷款额度限制，可参考一些城市采取的购房者在交齐首付款后借用他人的公积金余额来作抵押的办法，从而达到所需贷款额度。

　　第二，放宽住房公积金提取条件，拓展住房公积金政策使用范围。当前要让公积金能够便利地用于包括租房、装修或更新改造支出在内的住房消费，改善缴存者的住房条件。

　　第三，公平使用，既不买房的人也可以适当使用自己的公积金。第四，完善住房公积金用于保障性住房建设的探索。使用沉淀的公积金贷款建设保障房，是保障房建设融资方面一个很好的尝试，一方面可以开辟公积金的投资渠道，另一方面也可以为保障房建设提供相对低成本的融资。所以，要抓住2012年“住房公积金支援保障性安居工程建设贷款试点”推广第一年的契机，总结试点城市的经验，并推陈出新，开好头、布好局，把住房公积金作为重要的保障房建设补充资金。