政策性金融机构反洗钱工作的困境及加强建议

　　一、反洗钱的成本与收益分析

　　马克思在《资本论》中说过: “一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有百分之十的利润，它就保证被到处使用; 有百分之二十的利润，它就活跃起来; 有百分之五十的利润，它就铤而走险; 为了百分之一百的利润，他就敢践踏一切人间法律; 有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”《刑法》第一百九十一条规定了洗钱罪，这对积极打击洗钱行为起到了威慑作用。同时，《金融机构反洗钱规定》在刑法的基础上，借鉴国际经验和现实发展的需要对洗钱概念的界定进行了扩大，如此一来，有利于更全面高效地打击和预防洗钱行为。但是，从法律位阶的角度看，《金融机构反洗钱规定》的效力与刑法不能等同，这就为洗钱者在法律上留下了一片灰色地带。

　　典型的洗钱活动一般涉及三方参与者: 监管机构，金融机构与洗钱者。在不完全信息假设下，各参与方作为理性人出于对洗钱成本与收益的考量，将会进行不同的策略选择。

　　(一) 金融机构与监管机构

　　假设金融机构运作的成本分为一般成本 Cn，反洗钱成本 Cf 与洗钱处罚成本 Cp。金融机构的收益分为一般收益Rn，反洗钱收益 Rf 与洗钱收益 Ra。

　　在此假设前提下，若金融机构选择消极反洗钱，则金融机构的成本为 Cn + Cp，收益为 Rn + Ra; 若金融机构选择积极反洗钱，则金融机构的成本为 Cn + Cf，收益为 Rn + Rf －Ra。金融机构积极反洗钱成本收益为: Rn + Rf － Cn － Cf; 消极反洗钱成本收益为: Rn + Ra － Cn － Cp，则金融机构反洗钱所得收益如下:

　　E(A) = Rn + Rf － Cn － CfE(N) = Rn + Ra － Cn － CpE(A) － E(N) = Rf － Ra － Cf + Cp = (Rf － Ra) + (Cp －Cf) ＞ 0由此可知，在监管机构的监管下，金融机构对反洗钱策略的选择取决于反洗钱激励措施下所带来的收益 Rf，洗钱所带来的收益 Ra，洗钱所面对的处罚成本 Cp 与反洗钱成本Cf 之间的对比关系。虽然监管机构不能直接决定金融机构反洗钱成本 Cf 与洗钱收益 Ra 的数值，但监管机构可以通过制定一定的监管规则，综合运用例如再贷款、再贴现优惠等的反洗钱激励措施来间接调解金融机构的反洗钱成本，同时降低洗钱收益对金融机构的吸引力。因此，平衡反洗钱监管措施与反洗钱激励措施是决定社会反洗钱效果的关键。

　　(二) 金融机构与洗钱者

　　结合金融机构与监管机构在反洗钱活动中相互作用的分析可知，监管机构可以通过制定不同的反洗钱监管和激励措施间接影响金融机构反洗钱成本的高低。假设给定金融机构的一般收益 Rn，反洗钱收益 Rf，洗钱收益 Ra，一般成本 Cn 与洗钱处罚成本 Cp，仅设置高低两档不同的金融机构反洗钱成本 Cf。在不完全信息假定下，洗钱者在不知道金融机构反洗钱成本的高低，也不知道金融机构会做出积极反洗钱还是消极反洗钱决策的情况下，需要决定是否进入该金融机构从事洗钱行为。在此博弈中，博弈参与者为金融机构与洗钱者，洗钱者可能的决策为: 进入或者不进入;金融机构可能的决策为: 消极反洗钱与积极反洗钱。

　　假设一般收益 Rn =500，反洗钱收益 Rf = 30，洗钱收益Ra = 50，一般成本 Cn = 100，洗钱处罚 Cp = 100。在反洗钱成本 Cf =100 的情况下，洗钱所创造的收益为 100(其中金融机构与洗钱者平分该部分收益) ，洗钱者的进入成本(包括寻租成本等) 为 10; 在反洗钱成本 Cf =50 的情况下，洗钱所创造收益仍为 100，洗钱者的进入成本为 20。

　　对应两种不同假设条件下洗钱者与金融机构的决策组合如下:

　　

　　由上图 1 －1 可见，在不完全信息假设下，若金融机构反洗钱成本较高，则金融机构的最优决策是消极反洗钱; 若金融机构反洗钱成本较低，其最优决策则是积极反洗钱。

　　在重复多次进行博弈后，洗钱者可以通过对金融机构策略选择的了解从而调整己方的策略选择，即降低金融机构反洗钱成本可使金融机构倾向于选择积极反洗钱的策略，从而影响洗钱者作出不进行洗钱行为的决策。

　　二、政策性金融机构面临的反洗钱挑战

　　政策性金融机构是指配合国家政策意图，不以利润最大化为经营目标，对符合国家经济发展政策的特定业务和领域给予优惠性融资支持的金融机构。

　　在各监管机构的大力支持与指导下，政策性金融机构可疑交易报告数量自2010 年至今保持下降趋势。虽然政策性金融机构每年上报的可疑交易报告在金融机构上报数量中的占比基本稳定在0． 5% ，但这不意味着在政策性金融机构中就不存在洗钱问题，相反，作为我国金融体系的重要组成部分，政策性金融机构更应当重视反洗钱问题。

　　(一) 洗钱概念扩展所带来的挑战

　　由上文可知，随着洗钱行为的日益复杂化，洗钱手段的多样化，近年来洗钱概念的外延有不断扩展的趋势。将合法资金通过洗钱用于从事非法活动的行为，将国有资产通过洗钱使其进入私人账户的行为与外资通过洗钱的方式将资金非法转移到境外等行为也被纳入洗钱的概念中。

　　在市场经济下，企业日益复杂的公司架构设计，多渠道的资金来源以及更灵活的经营方式使得反洗钱活动面临着更大的挑战。虽然政策性金融机构具有: 国家信用，政策性，优惠性(即提供比商业性金融机构更优惠的利率、期限、担保要求等条件的贷款) 和有偿性(与商业性金融的有偿性和获利性相比，有偿性只是政策性金融的手段而非目的，不会与其政策性相违背) 的特点，由国家作为“隐形”风险承担者的政策性金融机构一旦面临洗钱风险，如果涉案金额巨大，那么甚至有可能会将洗钱所带来的风险直接转嫁给国家，并将对国民经济的健康发展产生极大的不利影响。

　　例如: 在支持城市基础建设或者开采天然资源的项目中，由于此类项目规模庞大涉及多方参与者，在资金运作中，一旦政策性金融机构监管不力，只着重于传统的洗钱概念下对洗钱范围的界定，则很可能会出现寻租现象，容易使巨额资金脱离封闭运行的专户，脱离的资金有可能通过洗钱被转移到个人账户，甚至用于从事非法活动。

　　(二) 洗钱过程中存在的风险

　　已知洗钱活动可分为三个阶段: 放置，离析和归并。由于政策性金融机构一般不直接办理储蓄存款业务，也不创造派生存款，故人们可能普遍存在如下误区: 非法资金无法流入政策性金融系统，进而认为政策性金融机构只需加强对资金流向的监控，即可确保反洗钱的实效。

　　但是，在放置和离析阶段，由于非法资金可通过复杂多层的金融交易或贿赂寻租的手段，在与合法资金进行混杂后以各种形式进入政策性金融系统。例如: 在还贷和结算环节通过一系列的资金运作，掩盖非法资金的真实来源，从而使得非法资金得以进入系统，最后在归并阶段将已经在政策性金融机构中合法化的非法收入取出使用。面对贪污贿赂引发的洗钱问题时，政策性金融机构因为其本身具有政策性特点，亦可能被行贿或者受贿者用于进行清洗贿款的活动。例如: 受贿人将非法受贿所得款项通过职务之便投放入政策性金融系统等。

　　(三) 高反洗钱成本所带来的不利影响

　　在对金融机构反洗钱成本和收益的分析中可知，在越高的反洗钱成本下，金融机构会倾向于作出消极反洗钱的决策，相反，在越低的反洗钱成本下，金融机构则会倾向于作出积极反洗钱的决策。在美国大卫·H·弗里德曼所着的《存款经营》中我们可知存在这样的一个现象: 美国银行向税务局提交的每份大额资金交易报告平均需要花费银行14 美元的成本，面对这样的反洗钱成本(报告成本仅为反洗钱成本中的一项) ，即使美国银行的总体盈利水平普遍高于中国银行，但其仍觉得自己背负着“成本高昂的报告负担”。

　　政策性金融机构管理的资金数额庞大，面对广泛涉及跨国资金流动的洗钱活动，受人员数量、机构设置等客观条件限制，要求政策性金融机构积极投入开展反洗钱活动无疑将加重其负担。另一方面，由于追缴洗钱资金分享制度的缺失，政策性金融机构即使理清了错综复杂的洗钱路径并成功追缴资金，也无法获得更多收益。故现行制度很难减轻政策性金融机构高反洗钱成本的负担，调动其积极性，确保反洗钱工作的实效。

　　三、加强政策性金融机构反洗钱工作的几点建议

　　为了有效运行反洗钱机制，政策性金融机构与监管机构必须坚持“风险为本”的工作方法，准确定位自身的工作重点，以降低反洗钱成本，确保反洗钱工作效率。具体建议如下:

　　(一) 完善内部报告与内审制度，应对洗钱概念扩大发展

　　政策性金融机构反洗钱内控制度主要包括反洗钱内部报告制度和反洗钱内审制度。其中，内部报告主要用于洗钱信息的内部传递与共享，内审报告是对洗钱信息作出判断与分析的主要依据。

　　在内部报告环节，政策性金融机构应当全面采集客户身份、交易信息并做记录和保存(在反洗钱概念外延扩展的当下，内部报告环节应当结合现实发展，扩大采集信息的范围，增加对信息考查的着眼点) 。信息采集完毕后，应将其录入机构信息系统，以便在机构内部进行信息共享。在内部审计环节，应定期审计反洗钱资料的完整性与合规性，一旦发现资料出现异常状况，应协同其他部门对信息进行复核，必要时应向上级管理机构进行汇报。

　　与此同时，在机构内部应制定适应本机构业务特点的《反洗钱业务操作手册》对客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存与可疑报告编制标准等反洗钱工作要点进行详细介绍，让反洗钱工作得以顺利开展。

　　(二) 增强员工反洗钱意识，降低合规成本

　　在制度的执行上，执行者越是持消极态度，执行制度所需要消耗的合规成本越高，制度执行的效果越差。故建议政策性金融机构提高反洗钱工作执行效率，培养好机构内员工对反洗钱活动的积极态度; 加强员工的风险意识; 持续改进反洗钱工作技能的培训以确保反洗钱工作合规开展。

　　培训对象首先应是政策性金融机构的高管阶层与合规部门，其次是业务人员。由于这些岗位特定的工作内容会使得其负责人和员工较为直接地参与反洗钱工作。因此，对此类员工进行反洗钱培训是十分必要的; 至于机构内部的其他人员，也应当接受常识性的反洗钱培训，了解洗钱和反洗钱的概念，熟悉本机构的反洗钱制度，以便协助其他部门做好相关的反洗钱工作。

　　(三) 坚持反洗钱约束机制与激励机制相匹配
　　
　　由于我国没有建立追缴洗钱资金分享制度，政策性金融机构在反洗钱工作上所消耗的成本在很大的程度上需要由本机构自行消化，而在高反洗钱成本下，政策性金融机构会更倾向于对反洗钱工作保持一个消极的态度。故反洗钱工作除了需要建立严格的约束机制，还需要建立一定的激励机制以鼓励政策性金融机构在反洗钱活动上投入更多的精力。

　　因此，建议监管机构可以考虑对反洗钱工作提供情报或者线索的政策性金融机构按一定原则和比例向其分配金钱奖励; 同时，建议监管机构每年对作出重要贡献的政策性金融机构予以较高等级的评价，并将等级评价与监管机构所提供的政策红利挂钩，以此降低政策性金融机构所付出的反洗钱成本，增强政策性金融机构的反洗钱积极性。

　　(四) 建立政策性金融机构反洗钱案例分享制度

　　大客户多、客户集中度相对较高的特点决定了政策性金融机构能够有效开展反洗钱客户识别工作。然而，受客观条件限制，政策金融机构在开展反洗钱实践时缺乏具体案例指导，难以对洗钱风险进行有效的识别和预判。建议监管机构协调政策性金融机构，建立反洗钱案例分享制度，定期收集、汇总政策性金融机构反洗钱指导案例，针对政策性金融机构反洗钱工作中存在的问题和风险点，发挥窗口指导作用，帮助政策性金融机构提升反洗钱工作水平。