分权体制下我国地方政府债务现状及其风险管理

　　随着美国次贷危机、欧洲主权债务危机的相继爆发，我国地方政府债务风险受到了越来越多的关注。2013年12月，中央经济工作会议强调2014年经济工作的重要任务是通过短期应对措施和长期制度建设相结合，加强源头规范，严格政府举债程序，做好控制和化解地方政府性债务风险工作。2014年3月，“两会”中央政府工作报告明确指出建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险。当前，由于我国地方政府债务管理存在不足以及财政体制的局限，导致地方政府债务膨胀引发的问题日益严重，如何通过有效的路径将地方政府债务潜在的风险隐患和暴露出的问题逐步化解，避免政府性债务失控，对促进地方经济又好又快发展意义重大。

　　一、文献回顾

　　以Tiebout（1956），Musgrave（1959）等为代表的传统财政联邦主义理论认为，由地方政府分散化提供公共产品可以提高供给效率，为实现公共产品的最优配置，有必要在不同级次的政府之间进行分工。Oates（1972）提出地方政府能避免信息约束的限制，切实了解当地居民对公共产品多样化的偏好，掌握支出项目的真实成本，因而向下级政府分权有利于提高支出决策合理性。

　　Qianand　Roland（1998）发现在向市场经济过渡的过程中，财政分权能加强各地方政府竞争，提高资金使用成本，促进经济增长。Jinetal.（2005）认为分权给予了地方政府较强的财政激励，使自身利益同当地经济发展紧密相联，本着对利益最大化的最求，地方政府在提供公共产品满足居民消费偏好的同时，力求当地经济水平快速提升。

　　Gemmell（2013）提出较多的收入分权，较少的支出分权有助于经济的增长。

　　然而，财政分权在推动经济发展的同时，也产生了一些消极作用，并随着地方政府债务的膨胀而显现。有关财政分权对地方政府债务影响的研究中，杨子晖（2011）采用面板平滑转换回归模型探究政府债务、政府消费与私人消费的非线性关系，发现分权体制下政府性债务规模的膨胀“挫伤”了政府在刺激消费、带动内需方面的有效性。葛鹤军，缑婷（2011）提出财政分权的不充分促使地方政府财政支出的软约束性，导致地方政府融资需求不断增加，相关融资平台公司的信用风险有所加大。徐坡岭，郑燕霞（2012）发现我国分权过程中，中央政府与地方政府财政收入和支出规模之间存在矛盾，并且地方政府官员在缺少监督约束，导致隐性负债规模极其庞大。李丽虹（2012）认为省、市级地方政府举借债务的主要推动力是经济发展，而对县级政府而言，驱动其负债的主要因素在于财政收支压力，未来的财政分权化改革应是结构性的调整和优化，而非地方政府财权的整体性持续扩张。杨十二，李尚蒲（2013）认为财政分权导致地方政府对预算外收入的依赖，是地方政府具有大规模举债的内在激励。

　　有关地方政府债务风险评估的研究中，范柏乃、张建筑（2008）对安徽、湖南、贵州、北京等省市的地方政府债务进行研究，认为地方政府债务风险在局部范围内已经凸显。刘立峰（2009）认为，2008年以后，随着新一轮积极财政政策的实施，实际债务规模与可承受债务规模的差距也在缩小，债务风险加大。李勇、陈振锋（2011）认为我国债务风险出现了区域分布不均衡的状况，防控的重点在经济发展较弱的省份。刘尚希，赵全厚等（2012）对“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试后认为我国地方政府性债务风险虽然总体可控，但债务压力持续走高。孙永君（2013）通过对某地级市2007～2011年财政收支的实证调查，发现地方政府债务超过了地区可支配财力，债务风险问题日显突出。赵树宽，李婷婷（2014）应用AHP模糊评价法对地方政府债务风险评价，并依据风险的强弱依次排序。此外，李永刚（2011）着重探究了地方政府债务蕴含的显性负债风险。郭玉清等（2014）对地方政府举债融资模式中潜藏的融资方式、偿债信用、转嫁升级、制度更替等隐性风险进行了评估。

　　综上所述，目前以财政分权为视角对地方政府债务研究中存在以下问题：首先，对局部地区地方政府债务分析较多，对全国总体把握较少；从财政收支状况对地方政府债务间接评估较多，而基于权威数据从地方政府债务规模直接透视问题较少。其次，财政分权体制的缺陷导致我国地方政府债务风险凸显，亟须防范和化解对策。鉴于此，基于2013年审计署对全国地方政府债务审计结果，以财政分权为视阈，对我国地方政府债务最新状况进行分析，探究当前债务蕴含风险，探寻影响地方政府性债务风险因素，从短期措施和长期制度建设两个层面出发，为防范和化解我国地方政府债务风险的路径选择提供思路。

　　二、我国地方政府债务现状分析

　　1.我国地方政府债务规模分析

　　据审计署调查，自2007年以来，我国地方政府债务规模逐年扩大。通过纵向比较，地方政府债务由2007年的45098.31亿元增长到2013年6月底的178908.66亿元。其中，2008年以前地方政府债务缓慢而渐进增长，年增长率保持在26.32%左右，2008年底在4万亿投资计划的刺激下，地方政府债务呈现放量式增长，2009年末债务存量达到90169.03亿元，比2008年增长61.92%，之后增长幅度下降，增长速度维持在21.75%左右。

　　通过与中央政府债务横向比较，在债务数额方面，2013年6月底，地方政府债务178908.66亿元，比中央政府债务多10729.69亿元。在债务比重方面，全国政府债务302749.70亿元，而地方政府债务所占比重为59.09%，比中央政府债务高18.18个百分点。其中，负有偿还责任债务、负有担保责任债务以及可能负有一定救助责任的债务所占全国比重分别为52.59%、91.11%、65.25%。在债务增长方面，相比2012年底，2013年上半年地方政府债务增长率为12.62%，比中央政府债务高8.41个百分点，三类债务增长率分别为13.06%、7.17%、15.09%，分别比中央政府债务高9.09、15.46、8.20个百分点。

　　2.我国地方政府债务结构分析

　　（1）债务来源结构。2013年6月底，银行贷款、BT、发行债券是地方政府负债融资的主要来源，债务金额分别高达101187.39亿元、14763.51亿元、18456.31亿元，所占比重分别为56.56%、8.25%、10.32%。在负有偿还责任、负有担保责任、可能承担一定救助责任债务中，来源于银行贷款的债务规模最大，比重最高，分别为50.76%、71.60%、61.87%。而在来源于债券的地方政府债务中，地方政府债券和企业债券比重较大，分别为35.96%、47.83%。

　　（2）举债主体结构。从举债主体看，如表1所示，2013年6月底的地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构、国有独资和控股企业、经费补助事业单位举债较多，分别为69704.42亿元、40597.58亿元、31355.94亿元、23950.68亿元，所占比重分别为38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，融资平台公司、地方政府部门和机构合占61.65%，是主要的举借主体。在负有偿还责任债务、负有担保责任的债务中，融资平台分别举债40755.54亿元、8832.51亿元，比2012年分别增长29.90、8.46个百分点，所占比重分别为37.44%、33.14%，而在可能承担一定救助责任的债务中，融资平台举债20116.37亿元，比2010年增长近一倍，所占比例达到46.36%。

　　（3）债务投资结构。从债务资金的投资结构和使用情况来看，2013年6月底地方政府债务余额178908.66亿元中，已支出债务资金167508.47亿元，占93.63%。其中，用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储项目支出较多，所占比重分别为34.64%、24.43%、11.22%，在负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中，三者合计比重分别达到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文卫、生态建设和环境保护项目支出较少，所占比重为5.81%和2.71%。

　　【表１】

　　（4）债务期限结构。从债务期限结构看，我国地方政府正处于债务偿还高峰期。如图1所示，2013年下半年、2014年、2015年分别要偿还债务32944.42亿元、35681.13亿元、27771.11亿元，所占比重分别为18.41%、19.94%、15.52%，三者合计比重占53.88%，偿还债务量接近2018年及以后还债总量的两倍。其中，2013年下半年、2014年、2015年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%、21.89%和17.06%，而2018年及以后到期需偿还比例仅占18.76%，前三者合计比重高达61.88%，比2018年及以后高43.12个百分点。在负有担保责任和可能承担一定救助责任债务方面，2006年以前到期还债比重分别达到37.69%、43.78%。

　　【图１】

　　3.我国地方政府债务负担分析

　　在债务负担分析中，负债率（年末债务余额与当年GDP的比率）衡量经济总规模对政府债务的承载能力，债务率（年末债务余额与当年政府综合财力的比率）衡量政府财力对债务存量的负担能力。如表2所示，自2007年以来，我国地方政府负债率的比率由2007年的11.41%增长到2012年的20.56%，其中2009年负债率为17.79%，比2008年增长5.87个百分点，涨幅较大。债务率由2007年的128.66%上升到2009年的185.99%，随后出现下滑趋势，但在2012年恢复到174.90%。此外，2012年底，有14个地方本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；36个地方政府本级政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点（见表2）。

　　三、现行分权体制下地方政府债务风险表现

　　1.规模风险：债务规模膨胀，举债欠缺适度性

　　通过纵向比较可以发现，我国地方政府债务存量多，增速快，与经济增长的平滑性相比，债务增长率波动起伏较大。通过横向比较可以发现，地方政府债务无论是债务数额、所占比重还是增长速度都高于中央政府债务。其中，地方负有担保责任债务以及可能负有一定救助责任的债务数额分别为26655.77亿元、43393.72亿元，所占全国比重分别高达91.11%、65.25%，可见地方政府或有债务规模庞大，一旦发生支付危机就立刻表现为直接显性债务，直接影响地方政府的正常预算安排，潜藏风险较大。

　　【表２】

　　2.结构风险：债务结构失衡，规划缺乏合理性

　　首先，在债务来源方面，地方政府债务以城投债等债券融资和银行借款为主，融资来源单一，融资成本较高。其次，举债主体方面，政府支持的地方融资平台公司举债规模较大，增速较快，比重较高。但是当前我国地方融资平台存在定位不清，职责边界不明，运作不规范等问题，它的高比重造成变相融资现象突出，债务隐蔽性强透明度差。最后，在债务投资方面，地方政府用于市政建设、交通运输设施建设项目支出较多，导致投资成本高，资金回流慢，偿债能力弱。总之，地方政府融资主要以融资平台为主体，以银行贷款为来源，以城市建设为投向，导致地方政府债务来源结构、举债主体结构、投资结构失衡，债务结构风险突出。

　　3.管理风险：债务管理不规范，用债缺乏有效性

　　不规范的债务管理体系弱化债务资金的使用效率，制约政府按时偿还债务，而且间接加重地方财政负担。一方面，在2013年6月底债务余额中未支出金额11400.19亿元，比重约占6.37%，这不仅反映出地方政府举债的盲目性，造成了大量资金的闲置和资源的浪费，更加凸显了政府债务资金的使用效率低下。另一方面，部分融资平台管理缺乏规范性，为保证贷款的周期足够长，与银行约定采用借新还旧的方式贷款，集中用于投资回报低的基建项目和过剩行业。然而银行普遍认为有政府背景性质的贷款风险较低，受政府干预，授信审核宽松。可见，地方政府债务管理风险引发不合理的融资行为，导致商业银行信贷活动扭曲，金融秩序紊乱。

　　4.偿债风险：债务负担沉重，偿债缺乏确定性

　　首先，由于全球金融危机的蔓延及扩散，我国经济增长步伐缓慢，2013年GDP同比增长7.7%，创自1999年GDP同比增长7.6%以来最低增速。增值税、营业税、个人所得税等与经济活动相关的税值都出现下降趋势，地方财政收入虽增长12.9%，但增速下滑，地方财政财源萎缩，财政财力收入受阻，面对债务偿还，地方政府缺乏足额的偿债资金。而在还债期限方面，近两年地方政府债务还款较集中，进一步加剧了债务风险性。其次，在地方政府债务负担分析中，地方政府负债率呈现出逐年上升趋势，并于2012年首次超过国际警戒线20%，债务率自2009年就超出控制标准参考范围90%~150%。此外，个别地区地方政府偿债率逐渐扩大，逾期债务率逐步上升，地方政府面临偿债风险持续扩增。

　　四、影响地方政府性债务风险的因素分析

　　1.财政体制因素

　　（1）收入集权，支出分权，事权和财力不对等。1994年我国开始实行分税制改革，初步明确了中央和地方的财政分配关系，但由于改革不彻底，导致中央与地方财权与事权划分不对称。

　　在税收划分上，把税源足、税基宽的大宗税种划给中央，地方政府的预算内收入的主要财源只是大税种的小部分，小税种的大部分，致使税源分散、征收管理困难、所占份额较小、稳定性较差、增长弹性较弱。而在事权的分配上，部分本应由中央政府承担的经济结构调整、基础设施供给、生态建设等支出职责被转嫁到了地方，地方政府承担的任务日益繁重，加剧了财政支出的压力。

　　如图2所示，中央政府承担的支出比重由1990年的32.6%下降到1996年的27.1%，随后5年时间虽短暂回升，但是从2001年开始中央支出责任比重快速下降，由30.5%下降到2013年的14.65%。与中央事权大量下放相对应，地方政府支出责任不断上升，自1994年以来，地方政府承担的一般预算支出比重逐年增加，由1994年的69.7%提高到2013年的85.35%，年均增长0.78个百分点。与此同时，地方财政收入比重自1993年的78%下降到1994年的44.3%，此后略有变动，但一直维持在50%左右。可见，随着中央财权不断上收，刚性事权下移，地方政府财政收入来源不足，难以满足履行支出职责的需要，为了弥补收支缺口，地方政府只能通过各种渠道举债融资，导致债务攀升。

　　【图２】

　　（2）转移支付制度的缺陷使地方财政收支矛盾更加突出。现行财政分权体制下，由于中央政府集中财力，逐渐形成了地方政府依靠中央财力转移支付才能满足财政支出需要的格局。目前我国财政转移支付制度一般转移支付、专项转移支付和税收返还为主，但转移支付制度的缺陷使地方财政收支矛盾凸显。在一般转移支付中，尚未形成统一的资金配置标准，中央和地方政府博弈过程中，不仅导致一般转移支付比重较低，而且资金使用效率不高。在专项转移支付中，一般都要求地方政府按比例进行资金配套。与富裕地区相比，贫困地区地方配套的支出责任甚至超过地方财力，地方政府难以承受配套资金压力，申请专项转移支付的积极性受到抑制，部分经济欠发达地区政府债务负担进一步加重。此外，专项转移支付规模逐年扩增，各地方政府纷纷跑“部”“钱”进，但由于缺乏有效约束和绩效评估，专项转移支付资金挤占和挪用现象严重，导致分配不合理，财政贡献薄弱。最后，在税收返还中，税收返还额按“基数法”核算，富裕地区的既得利益得到偏护，却增大贫富地方政府的财力差距，诱导贫困地方政府竞相举债。

　　2.债务管理因素

　　（1）债务风险预警系统失准。地方政府债务风险预警系统可以依据风险管理目标，对债务风险进行识别，定量分析预测各风险走势及损失，当风险超出控制标准时及时发出警报。不仅可以监控本级政府债务运行，对政府债务的规模和结构实行有效控制，更能真实反映地方财政风险变化，为各级地方政府灵活调整防范和化解风险对策提供科学依据，从而有助于地方政府实现可持续融资。然而，我国对地方政府债务风险预警的研究起步较晚，不仅衡量债务风险指标比较单一，而且侧重风险定性分析，部分地方政府对于债务风险程度及损失幅度评估偏低，预警失准。与此同时，由于区域经济形势的不同以及各地负债的多样性，地方政府债务预警机制缺乏前瞻性，严重滞后。

　　（2）债务预算约束软化。首先，中央政府对地方政府的“父爱主义”导致后者举债预算约束软化。地方政府认为中央政府为其过度负债提供了隐性担保，一旦地方政府陷入财政困境，中央政府必会代其及时偿还债务，忽视了债务偿还能力对债务规模的匹配，诱发了地方政府债务不断膨胀。其次，金融机构对地方政府举债约束的软化对后者过度负债起到了推波助澜的作用，为债务规模的缩减带来阻力。目前，约57%的地方政府债务来自商业银行和金融机构贷款，究其原因，在于我国的金融机构尚未转型成独立的市场经营主体，地方政府对设置于其境内的金融银行影响力较大，因此，地方政府融资平台向商业银行贷款受到的风险控制和管理约束较弱，面临的信贷条件和利率较为宽松。此外，由于地方政府融资金额大，期限长，而部分商业银行只考虑短期盈利，扩大自身业务规模，不断加大对地方政府融资平台贷款投入。

　　（3）债务信息隐蔽监管乏力。首先，由于财政分权的不彻底，地方政府的支出存在刚性，为了满足地域经济的发展和进步，地方政府纷纷举债，但是大量政府债务不是由财政部门整体规划，游离在预算体制之外，并且缺乏统一的债务统计口径和标准，债务的真实性被掩盖，地方政府债务规模和结构难以控制。其次，地方政府采用BOT模式、投融资平台等多种渠道间接贷款和担保行为，进一步对地方政府债务加大了隐蔽性，削弱了透明度。因而，中央政府和公众难以及时、准确、全面地掌握地方政府债务情况，导致监管陷入困境，给地方政府带来突发性或计划外的偿付压力。

　　五、防范和化解我国地方政府债务风险的路径选择

　　1.防范和化解我国地方政府债务风险的短期举措

　　（1）健全地方政府债务风险预警机制，化解债务规模风险。债务危机一般经历逐步显现、不断发展、最终恶化的过程。因此，我国地方政府应尽快健全债务风险预警机制，从而及早预测债务规模风险，及时地发现债务危机信号。首先，对各种地方债务风险进行系统的归类和全面的分析，探究债务风险的性质、特征、形成机制以及表现形式，通过地方政府债务风险细致识别为风险评估提供依据。其次，建立包括偿债率、资产负债率、利息支出率、债务依存度、担保债务比重等在内的指标体系，采用计量工具测度地方政府债务风险发生概率的大小以及由此造成的损失，准确预测地方债务风险的走势，并依据风险控制标准，对出现问题的部门和机构及时预警。最后，根据风险评估结果及时出台政策削减地方政府的债务规模，规范金融机构发放政府贷款的行为。

　　（2）推行政府综合报告制度，化解债务结构风险。首先，以权责发生制为基础，通过完整的总会计核算体系，对地方政府显性债务的应收应付金额确认、计量。采用规范的账务处理，并编制综合财务报表的方式，对地方政府的债务存量和增量加强财务监管，强化审计监督。对于不符合具体的负债确认条件和计量标准，无法量化的政府隐性债务，应在政府财务报告附注中披露相关信息，提高地方政府债务透明度。其次，规范财务、统计报表的定期报送制度，对各项投资和债务建立台账，及时反映地方政府举债主题、投资方向、债务期限的情况。再者，对地方政府融资计划、偿还方式、债券提前赎回等非财务信息也应及时、详细披露。最后，对政府综合报告科学评价，全面地、完整地掌握地方政府的债务情况，针对结构失衡做出合理的调整和矫正。

　　（3）优化债务预算管理，化解债务管理风险。面对地方政府债务举债盲目，用债效率低下，资金闲置的状况，应将地方政府性债务收支纳入全口径预算管理，加快建立和形成管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府举债融资机制。在债务预算编制中，引入中长期预算，为地方政府各部门设置未来财政年度中支出预算限额，要求部门对未来支出所需要的费用进行预测，迫使举债者短期过度负债的同时考虑未来的偿还措施。在债务预算执行中，一方面，建立债务投资决策责任制，以谁决策、谁负责为原则，对运用债务资金为己谋私，投资监管不力的行为给予严厉惩罚。另一方面，定期对预算执行进行考评，针对预算执行时存在的问题以及不足，及时地采取改进措施，加强预算管理的执行力度，提高预算管理的应用效率。

　　（4）设立偿债准备金，防范地方政府偿债风险。各级地方财政部门应在年度预算安排、土地出让净收益、行政事业收费、债务投资项目中提取一定比例设置偿债准备金，专项用于地方政府债务的偿还。首先，编制年度偿债准备金收支计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债准备金账户，做到集中管理、专账核算。其次，偿债准备金只可用于直接负有偿还责任的债务，因自然灾害、政策变化等不可抗拒缘故丧失还款能力的担保债务，以及临时垫付的其他政府性债务，做到专款专用。最后，在有关单位使用偿债准备金过程中，严格程序，加强监督，严惩擅自将准备金挪作他用行为。总之，通过偿债准备金的设立，确保偿债资金的稳定，防范债务偶然激增而预算难以执行的偿债风险。

　　2.防范和化解我国地方政府债务风险的长期制度改革

　　（1）锐意财政分权体制改革，平衡中央与地方两个层次的财政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服务型政府”的职能转变，合理界定政府与市场边界为基础，做好中央和地方以及各级地方政府之间的事权和支出责任的划分工作。地方政府从经营性和竞争性领域中逐步退出，转到满足社会公共服务上来，根据公共产品的需求层次、公共产品的受益范围和公共产品的外溢性程度，将财政支出投向劳动就业、公共教育、医疗卫生、体育文化等公共领域，减轻地方政府支出责任，缩小地方政府财权事权不均。其次，以公平效率为原则，中央和地方财力格局总体稳定为前提，完善地方税收体系，逐步理顺中央政府和地方政府间收入划分。对事关全局性的税种，立法权、开征停征决定权、税目税率调整权继续集中在中央；与此同时，在中央政府的指引下，允许地方政府根据区域特点和经济发展情况，合理开征新税种，对原有税种的停征，税率的调整以及减免税的调整具有选择权。从而，通过规范地方税体系更规范，提高地方政府财力，弥补收支缺口。

　　（2）完善转移支付制度，增强地方政府债务可持续性。首先，调整转移支付结构，逐步取消税收返还，促成一般转移支付和专项转移支付功能明确，互不交叉，互促互补的转移支付体系。一方面，将需要较长时期安排补助经费，且数额相对固定的专项转移项目，划入一般性转移支付，通过提高一般性转移支付的规模和比例，充分发挥发挥一般性转移支付弥补财政失衡的作用。另一方面，逐步取消竞争性领域专项支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项，有效甄别保留专项，结合实际调整地方资金配套措施，充分发挥专项转移支付矫正辖区间外溢效应的作用。

　　其次，优化纵向与横向相结合的财政转移支付模式。在纵向转移支付中，建立中央对省、省对市县两级转移支付结构。进一步加大“扩权强县”力度，强化省与县之间的直接管理关系，通过“省直管县”的转移支付模式，壮大县级政府财力，减少县级政府债务规模。在横向转移支付中，加大东部富裕地区和中西部贫困地区横向的财政转移支付力度，促进地方政府间财力的均衡。最后，加快财政转移支付法制建设。针对转移支付补助资金的使用及管理尚缺乏有效约束和效益评估的现状，要通过立法的方式规范和完善财政转移支付资金和项目资金安排，使其更加公平、合理、规范、高效。