我国发展规划评价研究概况及主要问题

　　一、我国发展规划评价研究概括

　　我国发展规划评价始于"十五"计划实施评估( 2003 年) ."十一五"规划规定: "要对规划实施情况进行中期评估.中期评估报告提交全国人民代表大会常务委员会审议."这标志着我国发展规划评价工作正式纳入制度化的轨道."十二五"规划单列"完善规划实施和评估机制"一章,促进了评价工作的科学化进程.

　　( 一) 研究主体

　　发展规划评价研究涉及面较广,不仅涉及到政治学、经济学、管理学、历史学、地理学等学科,而且对研究者的知识结构和宏观视野提出了极高的要求.因此,当前活跃在这一领域的研究单位多为综合型科研机构,如清华大学国情研究中心、国家信息中心、国家发改委宏观经济研究院等政策研究单位.

　　从自我评估与第三方评估相结合的角度来看,专业从事这一领域研究的机构不仅数量偏少,而且多为官办机构,缺乏中介机构,不利于提高评估的独立性和客观性.

　　( 二) 研究对象

　　国家发改委对发展规划中期评估的要求,不仅是推动发展规划评价研究的最主要的动力,而且也构成了研究的主要对象.学术界更多地关注发展规划指标体系的研究,而忽视价值体系的研究; 更多地关注政府的中期评估,而忽视了日常监测机制的研究; 更多地关注规划文本与实施目标的一致性,而忽视了文本本身的科学性.总而言之,在研究对象方面,发展规划评价研究所涉及的领域和层次不够宽广,需要拓宽学术视野,增强系统性、综合性研究视角.

　　( 三) 研究成果

　　进入新世纪以来,我国发展规划评价在实践中得到不断丰富和深化,为研究者提供了良好的素材.以胡鞍钢为代表的一批学者取得了一定的研究成果.但是,由于我国发展规划评价研究起步较晚,学术界的研究成果大多局限于方法论层面,在理论方面建树不多; 局限于国家级发展规划评价层面,在省级及以下政府发展规划评价方面鲜有涉及.在当前我国经济社会处于跨越转型的关键时期,亟需发展规划评价这一指挥棒发挥正确的导向作用.但是,总体上看,学术界关于发展规划评价研究不能完全支撑政府的迫切需求,在深度和广度方面仍有很长的道路要走.

　　二、我国发展规划评价研究所涉及的主要问题

　　( 一) 发展规划实施评价实证研究

　　由于历史原因,"二五"至"五五"计划文本未曾正式公布,这给文献研究工作带来一定的困难.同时,由于这段时期发生了"大跃进"、"三线建设"、"文革"等重大历史事件,五年计划的编制与执行受到较大影响.董志凯( 2003) 认为,在计划经济时期,决策的形成与修订缺乏广泛参与的民主基础,以及政治斗争和意识形态的干扰等因素,导致决策科学化难度很大,也使五年计划估价不准确.比如说,"二五"计划主要指标人民日报曾宣布提前 3 年完成.但经核实 1962 年核实数仍低于公报数.计划实施结果估价的不可靠性,直接影响到中央做出下一步科学决策.

　　总体来说,五年计划的完成情况差异很大,但是完成率呈现逐步上升的趋势.王亚华( 2007) 通过逐一考察的方式,得出结论: "一五"、"六五"、"八五"、"九五"完成较好.从计划制定的科学程度来看,"二五"、"七五"、"八五"较差.鄢一龙( 2012) 从目标完成率、偏离度、计划期发展情况等纬度构建了五年计划绩效指数,首次对我国已经实施的 11 个五年计划绩效进行了定量评估.杨竺松( 2013) 基于科学发展指数体系,对我国国民经济和社会发展规划纲要实施评估: "九五"科学发展指数为 60. 79,"十五"为 62. 52,"十一五"为 67. 86,"十二五"中期为 72.04.新世纪以来,随着我国对规划评估重视程度逐步提高,出现了一批对单个规划评价的研究成果.

　　王亚华等( 2007) 从目标一致性角度对"十五"计划执行情况进行了分析,认为实施情况总体良好,但在产业结构、就业结构、能源与环境等方面出现偏差.

　　社科院经济学部课题组( 2009) 研究报告表明,"十一五"规划运行三年以来,实施总体进展顺利.要通过体制机制的创新促进经济增长方式转变,努力建设和谐社会.胡鞍钢等( 2008) 按照一致性评估方法,对"十一五"规划实施进展情况进行系统评估.

　　在总体进展良好的同时,存在着产业结构优化、发展模式转变、资源环境制约硬化等方面的挑战.祝宝良等( 2013) 认为,预计"十二五"规划期末指标完成率将接近 90%,创造我国五年计划( 规划) 最高记录.

　　( 二) 发展规划评价机制建设

　　发展规划评估机制在我国尚属于新生事物,还需要一个逐步完善的过程.学者们针对规划体系存在的问题,从不同角度提出了评估机制改进优化的建议和意见.刘春雨( 2012) 针对当前规划监测评估缺少推动机制、监测手段和考核办法等问题,分别从年度监测、中期评估、年度考核等方面提出政策建议.郝彦菲( 2013) 认为,要建立规范完善的规划评估体系,强化人大对中期评估的监督作用,建立真正意义上的独立评估机制,与时俱进创新评估方式与方法,建立人员结构合理的规划评估专家委员会.

　　高辉清( 2013) 认为,要建立节能减排指标地区间合理分配机制,建立和完善面向各级规划的评估体系和节能环保监测网络,多管齐下健全规划实施保障机制.

　　对于构建规划评估机制来讲,国民经济与社会发展规划编制的科学性、准确性与可评价性非常关键.但在具体操作过程中,由于我国规划编制脱胎于"五年计划",起步于"十一五",缺乏经验,存在着不少问题.贾川( 2012) 认为,当前评估工作导向多元表述含糊、指标设置偏于保守等自身缺陷导致难以评估,平行级规划协调不足、上下级规划衔接不够等体系问题没有得到解决,评估方法有待进一步改进,公众参与程度仍需提高.因此,要完善规划体系,明确规划边界,改进规划编制方法,强化考核评估机制,构建公众参与平台.吴殿廷等( 2012) 认为,"十一五"规划是系统、严谨、科学的发展规划,但规划中的经济目标偏低,社会和资源环境目标个别偏高,在一定程度上影响了规划的严肃性和权威性.

　　因此,要求必须对规划实施进行评估监测和及时调整.鄢一龙( 2009) 提出了"规划蓝图-实施情况"一致性评估办法.但是,该方法对规划本身合理性不能作出评价,这使得对规划深度评估较为困难.

　　( 三) 发展规划指标体系研究

　　指标是构成五年计划( 规划) 的核心部分,也是规划评估的重要依据,其调整反映了政府执政理念和价值观的变化.改革杂志社专题研究部( 2011) 选取了国内生产总值、服务业增加值比重、城镇化率 3个预期性指标,以及人城镇参加基本养老保险人数、城镇保障性安居工程建设、全国总人口 3 个约束性指标,对其面临的主要问题和对策进行了述评.王永瑜( 2010) 研究了改革开放后六个五年规划以及31 个省级政府"十一五"规划,从纵横两个方面对其演化特征进行了分析: 1. 指标数量逐期减少; 2. 指标结构由经济性向非经济性转变; 3. 指标类型由具体向综合转变.胡鞍钢等( 2010) 认为,"十二五"规划要阐明国家战略意图,引导市场主体行为,彰显以人为本科学发展观的原则和主线."十二五"规划反映了我国政府由追求经济增长向追求公共服务的转型.

　　指标的合理设置与规划评估直接相关,对于提高规划评估的科学性、可操作性具有极其重要的意义.一些专家学者结合我国经济发展中出现的问题,对指标的设置提出了自己的观点和建议.胡铁雯、顾海兵( 2012) 对"八五"至"十一五"计划( 规划) 主要指标变化和执行情况进行了研究,建议指标体系应保持稳定性、科学性和预见性.代明、江思莹( 2013) 通过研究各区域发展战略规划,应用层次分析法编制了规划实施成效量表,提出了九项要素层指标和二十六项具体指标,并还利用量表对国家"十一五"规划完成情况进行了评价.李方正( 2014) 认为,长期来看,我国产业结构升级可带动经济的增长,金融结构升级对经济增长的促进作用显而易见.

　　国家发改委宏观经济研究院课题组( 2008) 认为,随着计划经济向市场经济的转变,我国中长期规划性质发生了根本性的变化.经济增长指标在规划中仍占据重要地位,但科技、环境、资源、公共服务以及人民生活等指标重要性更加突出.在这一指导原则下,对规划指标体系的设置提出了政策建议.

　　( 四) 规划决策理念与机制

　　虽然西方国家也通过规划工具进行公共事务管理,但由于国情历史、政治制度的差异,其决策的理念与机制与我国大相径庭.胡鞍钢( 2012) 从决策哲学的视角分析了中国五年计划的独特性,并得出中国计划决策哲学的核心是实事求是.王亚华( 2009)发现,转轨和市场经济时期的计划制定普遍保守,计划经济时期的计划目标制定普遍偏高.因此前者完成情况大大好于后者,但前者的预期准确性和完成的同步性下降.

　　在伴随着计划经济向市场经济的转型,我国计划( 规划) 决策模式也经历了学习和成长的过程,逐步向制度化、科学化、民主化发展.王亚华( 2007) 根据历次计划制定的制度化程度,将 10 个五年计划分为 5 个时期: "一五"---制度化建立时期; "二五"---制度化破坏时期; "三五"、"四五"---非制度化时期; "五五"、"六五"---制度化重建时期;"七五"至"十五": 制度化深化时期.鄢一龙等( 2011) 认为,从决策模式来看,中国制定五年计划经历了以下阶段: 内部集体决策模式; "一言堂"决策模式; 内部集体决策模式的重建; 咨询决策模式; 集思广益决策模式.胡鞍钢( 2011) 提出,"十二五"规划编制历经中期评估、前期研究、形成思路等 11 个步骤,是中国公共决策民主化的最好案例.这说明了我国已经形成了行之有效的公共决策机制,未来将进一步制度化、科学化、民主化.

　　( 五) 规划环境影响评价研究

　　改革开放以来,我国长期奉行以经济建设为中心的发展思路,在经济增长方面取得了举世瞩目的成就.但在这一过程中,也付出了环境和资源的巨大代价.李强( 2013) 通过对绿色发展相关指标中期完成情况进行分析,对"十二五"规划绿色发展情况和趋势开展了评估,并提出了政策建议.张雪花( 2005) 等认为,为落实科学发展观,"十一五"规划中应体现资源与环境因素对经济社会发展对影响,并探讨了在区域"十一五"规划中体现资源价值与环境成本的必要性、基本思路与工作程序.唐忠辉( 2009) 提出,目前,开展国民经济规划环评的法制、政策和技术等条件已初步具备.应按照预先评价、整体评价和评价审查三个阶段,由不同主体组织实施国民经济规划环评,并统筹考虑与其他类型环评之间的协调关系.赵书新( 2010) 提出,当前我国环境影响评价法没有体现全面性原则,没有满足动态考评的需求,考评方法单一.因此,重新界定了规划的环境影响评价方法,并提出要定量与定性描述相结合; 重视预测方法的科学性; 坚持以人为本,注重人口分析; 注意环境容量、环境承载力的分析; 科学设计评价指标体系.周敬宣( 2010) 提出,基于目前战略环境评价存在的问题,可以选择区域国民经济和发展规划环境评价作为突破口.要建立区域规划的战略环境评价导则,将"社会-经济-环境复合系统"作为评价对象,分别从不同层次采取不同的方法进行评价.

　　三、我国发展规划评价下一步研究建议

　　十八届三中全会提出,要推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标.发展规划评价是推动国民经济和社会发展规划科学化、制度化、民主化的重要抓手,也是促进我国治理能力现代化的重要手段.应在以下方面争取有所突破:

　　( 一) 优化研究主体结构

　　当前,我国从事发展规划评价的研究主体官方背景过重,在一定程度上制约了评价的客观性.政府应落实行政职能转移的有关精神,利用政策工具等手段,积极引导具有实力的协会等第三方机构参与发展规划评价工作,建立常态化研究机制,持续对发展规划进行跟踪研究,切实提高评价研究的独立性和可信度,推动发展规划真正落地.

　　( 二) 拓宽研究对象范围

　　针对我国发展规划评价研究范围较窄的情况,建议应在进一步做好中期评估研究的同时,加强对监测机制的研究,努力将研究视野拓宽到整个评价体系.在进一步做深对评价指标体系研究的同时,加强对指标体系背后的价值体系研究,提高研究的深度.在做好对中央层面发展规划评价支撑的同时,加大对省级和以下政府层面发展规划评价的支持,以促进我国发展规划评价整体水平的提升.

　　( 三) 丰富研究成果深度

　　发展规划评价学术研究应走在实践的前面,为该领域的实践工作提供有力支撑.在研究方法论的同时,学术界更多地要结合实践,坚持理论先行的思路,借鉴和吸收西方国家先进经验和工程项目后评价等成熟方法,尽快建立指导具体工作的理论框架,形成较为系统的研究体系,为丰富研究成果提供厚实的基础.

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