陕西省节水型社会建设问题与应对措施

　　陕西省位于中国内陆腹地，水资源时空分布南北不均，总量 442 亿 m3,人均水资源量为 1280m3,水资源形势严峻，在一定程度上制约了经济发展，建设节水型社会是缓解陕西省水资源短缺问题最有效的手段。陕西省虽然在节水型社会建设中取得了一些成绩，但也暴露出来一些问题。本文总结陕西省节水型社会建设的发展历程及突出成就，通过分析实践过程中发现的问题，提出相应的解决对策及建议。

　　1 建设现状

　　1.1 建设历程

　　自 2002 年起，陕西省积极响应水利部号召开展节水型社会建设，并且已经取得了一定的成绩。建设历程主要分为三个阶段：典型示范阶段（2002 年 ~2008 年）、全面推广阶段（2008 年 ~2018 年）、巩固提高阶段（2018 年以后）[1].目前，陕西省已经完成典型示范阶段，正在积极进行节水型社会的全面推广。

　　（1）典型示范阶段（2002 年 ~2008 年）陕西省节水型社会建设的典型城市西安、榆林、宝鸡和延安先后被确定为国家节水型社会建设试点城市，并且在此期间西安市通过国家验收。

　　（2）全面推广阶段（2008 年 ~2018 年）陕西省计划用十年时间完成节水型社会建设的全面推进。2008 年至今，榆林、宝鸡和延安等 3 个城市顺利完成试点验收，咸阳市也成为第四批国家级试点城市。陕西省还将试点推广到区县，先后有杨凌区、铜川耀州区、渭南临渭区、蒲城县、延安宝塔区和汉中略阳县等取得阶段性成果；在各行业选取节水工作突出的单位作为示范基地，包括西安思源学院、咸阳湖景区、渭南富平现代农业示范基地、河庄坪小区、榆林长庆油田分公司采气一厂第一净化厂等十个示范基地。

　　1.2 建设成就

　　近年来，陕西省在节水型社会建设的探索过程中，借鉴其它先进节水城市的建设经验，在制度建设、典型示范和宣传教育方面也取得了一些成效。

　　在制度建设方面，陕西省依据国家现有法律法规，并结合本省实际情况出台了指导性制度，如：《陕西省水资源管理条例》（2006）、《陕西省节约用水办法》（2003），使国家政策精神在陕西省得到了很好的贯彻和落实，也为陕西的节水型社会建设提供了依据。

　　在典型示范方面，陕西省为了推动全省范围内节水工作的开展，在国家级试点城市的建设经验指导下，通过实地考察，提出一套节水示范创建制度，本着“农业抓大片、工业抓大户、社会抓试点”的原则，在农村、企业、社区、校园和休闲景区等地评选和创建了一批节水示范基地，获得了节水型社会建设的宝贵经验，推动各个行业积极进行节水，广泛营造节水氛围。

　　宣传教育方面，陕西省充分利用各种机会，进行不同形式的宣传。特别是每年的世界水日（3 月 22 日）、中国水周（3 月22~28 日）、全国城市节约用水宣传周（5 月11 日 ~17 日）、世界环境日（6 月 5 日），积极组织媒体集中力量开展节水型社会宣传活动。

　　2 存在的问题

　　陕西省节水型社会建设在取得令人瞩目成绩的同时，也存在一些问题，使节水型社会的建设和发展受到局限。

　　（1）水资源量短缺及水质污染形势日趋严重

　　陕西省主要是资源性缺水，人均水资源量远低于全国平均水平，水质污染问题较为严重，地表水和地下水都有不同程度的污染。据《陕西省水资源综合规划》统计，现状年供水水质不合格水量为 3.84 亿 m3,其中地表水供水不合格量为 2.90 亿 m3,占不合格总量的 75.59%,地下水供水不合格量为 0.94 亿 m3,占不合格总量 24.41%.因水质污染严重使本就不足的水资源更加有限，水资源供需矛盾更加突出。

　　（2）节水建设管理体制及运行机制不够完善

　　陕西省节水型社会建设在组织管理方面应加强统一指挥、明确分工，重视协调机制建设。陕西省已成立节约用水办公室，尚无独立编制，这在很大程度上限制了省节水办在各个部门单位之间的协调作用，使节水管理统一性不够，很多资源和信息不能及时共享，从而影响了节水工作运行效率。

　　（3）节水型社会建设制度体系仍需健全完善

　　目前，陕西省尚未出台一套系统规范的总体控制制度---《陕西省节约用水条例》，仅依据国家上位法以及省、市已出台的其他制度来指导节水工作，使得工作总体目标性欠缺、工作效率不高。在制度体系的可操作性上看，陕西省出台了如《陕西省取水许可制度》、《水资源费征收管理办法》等具体实施制度，但还不能够形成全面规范的体系，在用水管理、水权建设、水生态保护以及配套的保障性节水制度等方面尚不够健全。

　　（4）亟待建立长效的节水建设筹融资机制

　　实践表明，节水型社会建设的落实需要建立长期有效的筹融资机制，但传统投资机制与节水型社会的公益性相背离，使得节水型社会建设得不到有效的资金保障，难以顺利开展。

　　目前，陕西省节水建设专项经费不足导致地方政府财政压力较大，影响了节水型社会建设的运行效率和效果。因此，对陕西省来讲，亟需一套可操作性强、形式多样化的筹融资机制。

　　3 对策与建议

　　《陕西省节水型社会建设发展纲要》中提到，未来 15 年是陕西省节水型社会建设的关键时期，应更加深化试点建设工作，面对目前建设中出现和存在的问题，提出创新性对策，突出本省特色，使节水建设更加系统全面、规范严谨、科学有效。

　　3.1 节水与治水有机结合

　　节水不只是减少用水，而是通过降低取用水过程中的耗损、浪费和污染，提高水的利用效率和效益来实现节约用水。根据“自然-社会”二元水循环理论中的社会水循环结构，节水型社会建设和管控对象不单单是用水，而是融入到整个水循环---取水、输水、用水、排水和回水的过程中[2].陕西省水资源供给量不足，在地表水和地下水都有较为严重的污染问题，更应该将节水与治水有效的结合起来，这样才能更好的缓解陕西省目前水资源供需矛盾，保证节水型社会建设工作顺利进行。

　　3.2 进行管理体制优化

　　统一完善、协调高效的管理体制是推动节水型社会建设的核心与基础在陕西省现行的管理体制基础上，应建立健全协调与决策、咨询与顾问、执行与管理及监督与参与四个层次，尤其应注重加强咨询与顾问、监督与参与两方面的建设。在体制优化过程中，应按照依法推行与立足实际相结合、统一指挥与明确分工相结合、区域协商与部门协作相结合、政府主导、市场引导与公众参与相结合的原则，综合考虑各地区、各行业以及各个社会层面的节水建设要求与特点，建立结构明晰、高效有序、权责明确的陕西省节水型社会建设管理体制。

　　3.3 健全节水制度体系

　　节水型社会建设的核心是制度建设，按照手段和对象的不同，可以分为水资源管理制度和经济调节制度；根据节水型社会制度体系“金子塔”理论，节水型社会制度可以分为可以分成四层，依次是：上位制度、总体控制制度、分项操作制度和基础保障制度[3].结合陕西省实际情况，应该加强以下三点：（1）完善水资源管理方面的具体操作制度，包括陕西省已出台的节水法规和相关制度、政策；（2）建立水权市场制度体系，完善以水权和水价制度为核心的经济调节制度；（3）健全考核评估、执法监督、补偿激励等节水保障制度。

　　3.4 建立长效筹融资机制

　　节水型社会建设是一项综合复杂的系统工程，需要长效、稳定的资金保证。由于节水型社会建设的公益性质，回报率较低，导致资金融资困难[4].国内外在这方面有很多实践经验值得我们借鉴，如：上海市于 1994 年 8 月施行的《上海市节约用水管理办法》中规定，因超计划用水而加价的水费收入总额的 1%,作为节约用水科技发展基金，专项用于节水设备研究开发以及节水先进技术的推广应用，20%分配各区县节水主管部门，专项用于节约用水管理及节约用水技术培训；新加坡在节水社会建设过程中，建立专门的节水基金专项制度，由新加坡公用事业局设立和管理，用来鼓励循环用水、采用替代水源和推广节水措施；一些欧洲国家，采用发行“节水彩票”的方式用来进行节水资金的筹措。因此，陕西省应结合实际情况，可从征收的水资源费中划定适当比例作为节水型社会建设专项投入，同时建立企业化投资机制，充分引入外资和社会资金，积极发展多元化融资模式。

　　3.5 加强节水文化宣传

　　节水型社会不仅要进行法律、制度体系的政治上层建筑建设，还要改变道德、文化的思想上层建筑。据统计，认为宣传教育是节水型社会建设最有效途径的人数占总人数的35%,认为自主意识为最有效途径的占总人数的 22%,约 90%的公众认为有必要在我国大中小学开设“节水课程”[5]-[6].因此，陕西省应通过现有的宣传教育方式，鼓励企业单位、社会团体和个人积极参与到节水型社会建设中来，如成立用水协会，举办公众听证会，使得公众能够适当参与政策制定并监督实施。使节约用水深入生活中每一角落，成为一种文化，形成全民节水的良好氛围。

　　4 结语

　　陕西省处于节水型社会建设的关键时期，应将节水建设深入社会用水的全过程中，完善管理体制，健全制度体系，建立融资机制，加强宣传教育，以完备的运行机制和实施保障体系为基础，通过法律、经济、行政、技术和文化等措施，结合社会经济结构的调整，实现全社会合理用水和高效用水。

　　参考文献

　　[1《]陕西省节水型社会建设发展纲要》，陕西省人民政府，陕政发[2003]47 号。

　　[2] 秦大庸，陆垂裕，刘家宏，王浩，王建华，李海红，褚俊英，陈根发。流域“自然 - 社会”二元水循环理论框架[J].科学通报，2014,Z1:419-427.

　　[3]陈康宁，王建华，赵勇，李海红，王海峰，翟家齐，沈旭。地方节水型社会制度体系的框架[J].中国水利，2012,05:22-26.

　　[4]靖娟，秦大庸，张占庞。节水型社会建设的全方位支撑体系研究 [J]. 人民黄河，2007,01:45-46+52.

　　[5]方国华，毛春梅，陈阳宇。 节水型社会建设多元化筹资途径研究 [J]. 中国水利，2007,15:4-6+13.

　　[6]冯丹，滕彦国，张琢。我国西北地区节水型社会建设现状、问题及建议[J].南水北调与水利科技，2010,01:92-94.