环境许可是世界各国最常见的环境管理制度。根据我国《行政许可法》实施情况，目前环境资源类的行政许可共有500多项，具体由28个国务院部委局实施，其中由环境保护行政主管部门实施的大约有40项。总体上看，排污许可（Emission/Effluent Permit）是环境许可中一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。建立排污许可制度是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键。
排污许可制度改革的法律诉求和实践基础
生态文明建设和环保法律要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，完善污染物排放许可制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步指出，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。
新修订的《环境保护法》强调“国家依照法律规定实行排污许可管理制度；实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”.《水污染防治法》、新修订的《大气污染防治法》《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）和《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）都对排污许可证提出了规定。特别是《水十条》明确要求2015年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成。
国外排污许可实践经验
国外的排污许可制度主要针对固定点源采用综合性、一证式管理，并以完善的立法、监测、监督体系给予支撑，主要经验是：第一，以充分而强有力的法律依据作为制度的重要基础。美国、欧盟、日本等国家的制度均在最高立法机关通过的法律中予以确定，成为执法依据，如美国的《清洁水法》和《清洁空气法》及欧盟各国在“欧盟工业排放指令”（IED）的整体框架下制定和颁布的各国法律法规。第二，以完善的管理框架和精细化的制度体系设计作为制度顺利实施的保障。美国根据污染物的种类、排放量、排放特征和对环境及人体健康的影响程度采用不同的许可证类型及相应的管理模式。欧盟颁发排污许可证则综合大气、水、土壤等环境要素以及能源效率、事故预防等多种因素，覆盖项目建设、运行、监管到后期评估全生命周期。第三，以先进的污染防治技术作为全过程控制排放的支撑。发达国家的排污许可制度都高度重视科技发展对许可证管理的驱动作用。在美国或欧盟都提倡以最佳可行技术（BAT）作为综合许可制度的构建基础，以此为依据制定许可条件。第四，以严厉的惩罚措施作为制度有效落实的关键。美国《清洁空气法》规定一旦企业违反许可证规定，EPA或各州环保局可根据违法程度通过行政命令或刑事处罚等方式来严厉惩罚企业，罚款均按日计罚。欧盟各国也根据欧盟法令的要求分别制定了非常严厉的处罚措施，严重违反许可证规定的企业负责人须承担刑事责任并面临巨额罚款。第五，以充分的信息公开与公众参与体现制度的科学与公平性。发达国家信息公开与公众参与机制相对比较完善。欧美国家的相关法律均规定，点源在许可证申请和实施阶段的所有信息必须向公众公开，并且提供公众参与决策的机会。
国内排污许可实践基础
我国从20世纪80年代后期地方试点排污许可制度至今，已经有20多个省市区向总计约20万家企业颁发了排污许可证。目前，环境统计口径内的大部分点源已发放排污许可证。但是，这项制度依然存在制度缺陷与技术难点，未能树立排污许可制度的核心地位，表现在：一是现有环境影响评价、总量控制、排污收费制度、环境监测等点源环境管理制度缺乏协整，排污许可制度未能起到点源环境管理核心政策的作用。由于缺乏许可证的统领，各项制度只是在污染防治的某一个阶段发挥作用，其主要功能表现出极大的局限性，难以有效实施。二是排污许可制度缺乏顶层法律设计与具体实施办法。尽管《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》都对排污许可证做出了规定，但都未提出可操作的具体文件，特别是没有对拒不领证行为的制约措施，导致地方环保部门在管理过程中无法明确对企业的处罚权限。三是排污许可关键技术问题未能突破，管理存在难点。点源排污许可量与排放量的确定未能统一，多套排放量统计体系不一致，降低了数据权威性。发证范围和种类仍有缺失，重金属及其他有毒有害物质未涵盖，“小三产”等部分企业未纳入证照管理。排污许可证未能明确如何与排放标准及环境功能区划挂钩，各介质统一发证存在技术难度。各级环保部门对是否颁发临时排污许可证存在较大意见分歧，反对意见认为临时许可证约束力不强，反而增加环保部门的管理成本。四是排污许可证处罚规定不够具体，违法成本过低。由于上位法限制，罚则无法突破。目前尚无专门针对排污许可制定的超标或超总量情形的处罚手段。罚款存在上限，对持续违法排污行为无法有效威慑。基层环保力量不足，发证后难以实现全面监管，非重点企业违法行为难以杜绝。
排污许可制度改革总体思路设计
根据《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》规定，排污许可制度以固定点源为管理对象，是一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。在环境管理转型的大背景下，排污许可应以环境质量改善为基本出发点，整合点源环境管理的相关制度，实现一企一证、分类管理，坚持属地管理、分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。
基本原则
质量约束、分区管控。以排污许可制度规范点源的环境行为，将环境质量改善要求落实到污染源日常管理。在排污许可证发放的事前、事中、事后，综合考虑环境质量、排放标准、总量控制、风险防范等要求。在环境质量超标的区域、流域以及污染严重的城市，建立以环境质量目标为约束条件的排污许可制度，要求污染源不断削减污染物排放总量，以达到改善环境质量的目的。
制度融合，协调统一。建立以排污许可制度为核心的点源管理体系，融合环境影响评价、排放总量控制、环境监督监察、信息公开、排污权有偿使用和交易等点源管理相关制度，将许可制度与前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，实现“一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可，改善政府环境审批效能，降低执法和守法成本。
一企一证，综合管理。以水污染物和大气污染物为主开展许可，在载明事项中考虑固体废弃物和噪声等其他污染因子，实行“一证式”管理，使排污许可证成为排污企业与政府之间关于环境义务的守法文书与契约。对现有管理制度进行整合，简化发证审批流程，从企业“合法领证”转变为“承诺守法发证”,在许可证管理范围内，体现政府对企业在清洁生产、污染治理、排放监测、风险防范多方面的管理要求，企业需书面承诺能够达到相关要求后才可发证。企业建设期和运行期同时规定、同时承诺、只发一证。
事权清晰，属地管理。国家环境保护行政主管部门负责制定排污许可相关法律法规、实施办法、最佳可行技术等政策文件，从控制跨界污染角度提出相关控制要求；省级环境保护行政主管部门负责制定各省许可证审批、发放与监督管理办法，对各市提出环境质量改善及相应控制要求；地级市和有条件的市县级环境保护行政主管部门负责辖区内点源排污许可证的审核、发放、监测、处罚等具体工作。
企业主责，强化监管。全面落实企业主体诚信和守法责任，实行企业自主申请、举证、监测、信息公开的管理模式。要求企业申领排污许可证时自行证明其生产技术、污染治理、排放监测等满足环境质量、排放标准、总量控制以及其他环境管理要求；要求企业领取许可证后要按照许可证载明事项规范自身环境行为，如实向社会公开相关信息。政府环境管理部门以事后监管为主，监督企业严格遵守许可证规定从事生产活动和排污，严厉处罚企业的环境违法违规及造假行为。
