我国排污许可制改革总体框架设计分析(4)

　　排放标准是企业进行污染物排放控制的基本要求。政府对企业排污行为的许可，应当把排放标准的要求作为不能逾越的底线。在欧美的管理实践中，基于“最佳可行技术（BAT）”或“最佳可行控制技术（BACT）”提出的排放限值与我国的排放标准具有相似的法律地位，发挥类似的作用1在其排污许可管理制度中，明确提出了基于“最佳可行技术（BAT）”或“最佳可行控制技术（BACT）”的排放限值是对每一个污染源进行排污许可的基本和最低要求。如果一个地区的环境质量不能达标，那么该地区在发放排污许可时，应当针对影响环境质量达标的污染物，提出比排放标准更严格的排放量控制要求。
　　
　　在我国的排污许可管理制度设计中，可以借鉴上述模式，以排放标准限值作为允许企业排污的底线，并考虑其他因素，如当地环境质量的达标需求、全国和区域总量减排的总体要求、企业周边的环境敏感程度等，对环境质量不达标地区的企业排污强度、排污总量或排污方式提出更严格的要求。
　　
　　排污许可载明排放总量控制要求
　　
　　作为落实企事业单位排放总量控制和改善区域流域环境质量的载体，排污许可证应对污染点源的主要污染物排放总量进行许可。对于环境质量已经达标的区域流域，污染源许可证中载明的主要污染物排放总量根据达到排放标准要求直接换算得出。对于环境质量没有达标的区域流域，污染源许可证中载明的污染物许可排放量应根据区域环境质量改善需求、区域污染物总量控制目标要求等综合确定。区域全部企业的污染物许可排放量应与区域污染物总量控制目标进行衔接。
　　
　　开展了排污权有偿使用和排污交易试点的地区，排污单位的排污权和总量排放配额指标应在排污许可证中予以确认，并与排污单位的污染物许可排放量一致。企业排污权的期限、交易情况、减排义务等相关内容应根据情况变化及时登载在排污许可证中。
　　
　　建立许可和实际排放“两套”数据
　　
　　排污许可证确定的污染物排放量与排污单位实际排放量是两个完全不同的排放量。企业或排污单位只有在许可证规定的上限下排放污染才是合法的。排污收费和环境统计制度均应以排污许可证年度实际排污量作为依据，所需信息应从排污许可证的许可信息、登载信息及环境保护日常报表中获取，形成的排污收费信息和环境统计信息应登载入排污许可证。在排污收费制度改革成为环境保护税制度之后，相关内容应在排污许可证中予以更新。
　　
　　与国家生态监测网络体系建设相衔接，充分鼓励将污染源自动监控数据作为排放行为核定依据；对难以采用在线监控管理的污染源、污染物及无组织排放的污染物，应形成统一的排放量核算方法，并根据技术水平的不断提高定期予以修订。通过企业日常监测、环保部门“双随机”抽查执法监管、企业环境信息联网与公开，对企业的建设、生产和排污过程进行监督和管理。监管的主要内容是排污企业是否按照排污许可证的要求进行排污行为的控制和管理。监管主体应与许可证发放主体一致，环保部可通过区域环保督查中心保留对企业进行随机监管的权力。
　　
　　实行排污许可证的公开透明管理
　　
　　实行排污许可证全过程信息公开和公众参与。在排污许可证申请和核发的过程中，要为公众参与建议留足时间，保证公众的知情权和参与权。要通过公告、报纸、电视、网络等手段，对排污许可证中的许可内容信息公开，供公众查阅。新建大型企业时，试行公众听证才能发放排污许可证。在排污许可证的监督管理环节，各地建立排污许可证信息查询系统，全面公开排污许可主要内容以及对企业排污执法监督的信息，鼓励公众参与企业排污许可证的实施监督。
　　
　　结论和建议
　　
　　排污许可制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的点源管理制度。排污许可制度是环境保护的基础性制度，其改革与创新是生态文明制度的重要创新。排污许可证改革要坚持质量约束、削减污染，制度融合、协调统一，一企一证、综合管理，事权清晰、属地管理，企业主责、强化监管等原则，在环境质量管理转型的大背景下，建议通过排污许可制度改革与创新，明确排污许可证实施范围和对象、申报和发放程序，严格排污许可证的企业、政府和社会监督，实现与环境影响评价、“三同时”、排污总量控制、排污权有偿使用、达标排放监督、信息公开等制度真正融合，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。
　　
　　主要参考文献
　　
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　　[4]宋国君，韩冬梅，王军霞。中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究， 2012（9）： 1071-1076.
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