我国排污许可制改革总体框架设计分析(2)

　　先易后难、分步实施。根据《大气十条》和《水十条》要求，当前国控、省控、市控重点污染源具备监测监管基础，在线监测设备与相关管理措施比较完善，可首先发放排污许可证。对于尚不具备精细化管理能力的污染源，应要求加快提升监测技术能力与管理水平，待符合排污许可管理要求后纳入许可证管理范畴。对排污量少、污染危害小的污染源免予发放排污许可证，降低行政成本。对未批先建、批验不符合的违规企业，以尽量纳入排污许可证管理范畴为总体原则，逐步规范其排污行为。
　　
　　改革目标
　　
　　经过5至10年，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的基础性和核心性制度。融合现有制度，建立系统的点源环境管理机制，实行排污企业“一证式”管理，提高政府环境管理效能，把排污许可构建成为环境保护的基础制度，为实现环境治理体系现代化奠定基础。
　　
　　在制定阶段性目标时，建议首先开展法律法规制定作为制度建立的基础，近期出台“排污许可条例”和“排污许可证管理办法”,明确制度的适用对象、实施主体、实施程序、技术方法、执行规范、证后监管及问责机制等，明确排污许可制度的法律地位，理顺排污许可制度管理体制。同时可选择统计、监管基础较好的重点区域和重点行业作为试点首先开展排污许可证发放，开展点源综合管理平台框架建设；远期则以完善排污许可技术规范体系、加强管理能力建设为主，初步形成点源综合管理系统。
　　
　　在分阶段实施排污许可制度的过程中，建议首次核发的有效期限相对较短，允许政府在实施过程中拥有纠错权与终止权，通过开放性的管理体系改变排污许可证管理的现状。充分尊重已经发放的排污许可证的法律效力，在有效期限届满后再行更换，保持排污许可证发放的严肃性，避免朝令夕改的局面。对于未批先建、批验不符合的违规企业，根据管理水平，提出整改要求后，分阶段纳入排污许可管理体系。
　　
　　改革框架
　　
　　排污许可制度设计包括两方面内容：一是排污许可制度在整个点源环境监管体系中的定位，以及与其他管理制度的耦合；二是排污许可制度本身的框架结构，包括法律基础、技术方法和基本程序。排污许可制度框架设计见图1.
　　
　　排污许可制度应当系统协调与整合各项环境管理制度，作为点源环境管理体系的重要载体与主线，实现对排污企业综合、系统、全面、长效的统一管理。环境影响评价是对建设项目发放排污许可证的先决条件，环评批复是核发排污许可证的重要判断依据与时间节点；排污申报可以直接合并纳入排污许可证的申请准备阶段；排放标准是排污许可与环境质量改善之间的倒逼手段，排放限值是排污许可的重要内容；总量控制制度应当成为排污许可制度落实许可排放量与实际排放量的重要抓手，总量指标是许可的核心内容与许可条件的具体体现，但必须以排放标准达标为前提；排污权有偿使用是配套排污许可证的经济手段，排污权交易则赋予许可排放量以灵活性；排污收费制度结合环境监测，可以作为排污许可证的证后监管重要措施。
　　
　　排污许可制度自身框架结构以排污许可“证”的管理为核心，包括适用范围、法律基础、许可内容、技术方法和基本程序等，其中许可内容是许可证最主要的内容。
　　
　　适用范围。原则上所有排放污染物的固定点源都应当申请核发排污许可证。考虑我国现实环境管理水平，可以分批、分类型、分阶段开展。分阶段进程可参考《大气十条》和《水十条》。考虑到排污许可证企业污染削减与区域流域环境质量的关系，建议应首先进行区域和流域排污负荷评估，至少把占固定点源主要大气和水污染物排放量85%以上的污染源纳入排污许可证发放范围。考虑到城镇污水和垃圾等公共环境基础设施对区域流域环境质量的影响，城镇污水处理厂、城镇垃圾处理厂、城市危险废物处置设施、工业园区废水集中处理厂等也纳入排污许可证发放范围。
　　
　　许可的污染物类型原则上应当包括排放的所有污染因子，但近期可暂定为国家及地方实行总量控制的污染物，特别是环境质量监测中超标的主要污染物因子。地方可根据环境质量状况、企业排放特征，把地方特征性污染物指标纳入许可范围。
　　
　　建议近期根据《大气十条》和《水十条》要求，对电力、钢铁、造纸、纺织等排放量大的行业污染源开展排污许可证发放工作；对京津冀、长三角、珠三角等区域及重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域等水域污染源开展排污许可证发放工作。
　　
　　法律基础。在《行政许可法》《环境保护法》以及水、气各项要素保护法律中，已经确定了排污许可制度的法律依据和适用范围，明确了排污许可证的管理与监督机制，强化了违法排污行为的法律责任。通过顶层法律体系设计，应当加快出台排污许可管理条例和办法，进一步明确排污许可证的适用对象、实施主体、实施程序、执行规范、证后监管及法律责任；远期应当推动《排放许可法》立法，树立排污许可制度的权威性。
　　
　　基本程序。核发排污许可证的基本程序，主要包括企业提交申请材料、管理部门审核申请条件、确定许可内容、核发许可证及许可证的变更管理等环节。程序中的重点应关注管理程序规范化、流程化和信息沟通渠道的畅通与无误，同时明确相关各方责任。