北极海洋环境保护的法律问题探析

　　摘要：随着各个国家对北极的科考和研究，北极环境问题受到了国际社会的广泛关注，逐步上升为全球性热点问题，形成了全方位多层次的治理格局，现有北极国际环境法律体系主要由北极的国际环境条约和专门性的环境条约所组成，其中存在着一定程度的法律冲突，这些法律冲突体现了国际法不成体系的特性，而国际法不成体系性又提供了今后解决北极环境及其他法律冲突的新思路。目前我国也积极关注北极环境问题，为北极海洋环境保护提供中国智慧。

　　关键词：北极;环境保护;联合国海洋法公约;

　　北极是指北纬66°34′以北的区域，总面积是2100万平方公里，其中北极海洋部分占1300万平方公里。近几年，全球气候变暖，使得北极海冰快速融化，一定程度上有利于北极地区的资源开发、北极航道的通行。北极地区拥有着相当丰富的石油、天然气、金属和非金属等自然资源，越来越多的人类活动给北极海洋环境带来了诸多威胁。因而针对北极海洋环境保护问题进行研究是非常必要的。

　　一、北极海洋环境保护的立法现状

　　北极作为四大“全球公域”之一，是当前全球生态至关重要的一环，受到国际社会广泛关注，逐渐上升为全球性热点问题。各个国家、国际组织等为了避免“公地悲剧”的产生，积极参与北极环境治理，在其不断努力下，目前北极地区形成了全方位多层次的治理模式。

　　（一）北极海洋环境保护的国际立法

　　1．《联合国海洋法公约》是最具有权威性和影响力的国际公约，建立了一个相对完整的海洋事务管理公约，被称为“海洋宪章”。该条约作为全球性国际条约，在第十二章中针对世界海洋包括北极海洋在内，都做出了系统性规定，明确各个国家保护海洋环境的义务和责任，包括防止和减少海洋环境污染国际规则等。其中该公约的第二百三十四条被称为“冰封条款”[1]，虽然该条规定并没有明确表示是针对北极环境作出的，但是冰封的情况只能在南北极中出现，而南极多为大陆，所以推断该条规定是针对北极环境的条约。该条主要规定：第一，赋予了北极沿岸国家为了保护北极海洋环境有权制定该水域航行的法律规章，针对北极海洋环境特殊性，该法律法规不得低于国际标准，并且是基于“非歧视性”原则，制定相关政策必须是科学的，平等对待所有国家船舶；第二，该权利仅限于200海里专属经济区范围内，并在该范围内可以制定相应的国内法管理途经其经济区的船舶，以防止与减少海洋环境污染。

　　2．《极地水域船舶作业国际规则》，该规则主要针对的是海洋环境问题以及航行问题，充分考虑了极地地区海洋环境的独特性，对船舶的航行作出更严格的要求，对于在极地地区航行的船舶，在建造、操作、设计、海洋环境保护等方面有强制性标准，明确禁止任何船舶排放油类等污染环境的物质。在极地航行和海洋保护中，国际海事组织作出了突出贡献，具有里程碑意义，一定程度上保护了北极环境。

　　3．《国际救助公约》《国际油污损害民事责任公约》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》《公海捕鱼和生物资源保护公约》《斯瓦尔巴德群岛条约》《北极熊保护协议》等，这些公约中某些条款都适用于北极环境，都对北极海洋环境保护进行了规定。

　　（二）北极沿岸国家对北极海洋环境保护的法律规定

　　1．加拿大在针对北极海洋环境保护方面，制定了《北极水域污染防治法》《北极船舶污染防治法规》等，规定限制所有船舶不允许排放污染物等行为，对污染物和废弃物如何排放作出了要求，认为北纬60°以北的200海里区域内所有船舶的行为都要受到加拿大的限制，对船舶造成的污染需要承担责任[2]。

　　2．俄罗斯很早以前也对北极海洋的环境保护做出了法律规定，如《北冰洋航道管理局成立法》《北冰洋航道航行规章》等，都体现了将北极地区的生态环境保护作为保护的重点、核心的理念[3]。

　　3．美国在《北极地区安全指令》中，具体阐述其在北极所享有的权利和利益。并且于2013年的《北极地区的国家战略》中，规定了关于美国的国家安全、保护北极海洋环境、推进北极地区合作等内容[4]。

　　4．其他几个国家也都针对北极海洋环境保护做出了规定，例如，挪威的《北方的新问题：挪威北极战略的下一步》，瑞典的《瑞典环境法》，芬兰的《北极地区战略》，各国都一致认可保护北极地区的重要性，重视可持续发展。

　　（三）北极理事会对北极海洋环境保护的法律规定

　　北极理事会是根据《北极环境保护战略》由北极国家牵头组成，目的是保护北极环境，主要管理北极事务的多边合作机制，是当前针对北极地区治理的最高协调机构，致力于推动北极环境可持续发展。北极理事会成立以来，制定了《北极海空搜救合作协定》和《北极海洋油污预防与反应合作协定》等一系列相关文件，成果显着，在北极海洋环境保护等领域做出了卓越贡献。

　　二、北极海洋环境保护法律机制存在的问题

　　（一）北极海洋环境保护模式的局限性

　　北极地区现行的海洋保护治理模式既有国际条约等硬法组成的环境保护法律机制，例如《联合国海洋法公约》，又有北极理事会、国际海事组织、欧盟等国际组织制定的软法作为补充规定。《联合国海洋法公约》虽然对北极环境做出了一般性的规定，但并不详细，比较模糊，各个缔约国可以基于本国的利益对该条文做出不同的解释，面对当前北极环境的严峻形势，会导致《联合国海洋法公约》在适用上的矛盾和不确定性[5]。《极地水域船舶作业国际规则》对船舶污染等做出了一系列规则，但是该规则目前没有独立的强制执行的主体，其当前的执行机制也存在一定的问题，并且对环境保护等方面还是有很多不足，没有达到之前所预期的法律效果。北极理事会所制定的各种规定，虽然对北极海洋环境保护有一定的促进作用，但其根本上仍然是以磋商为基础的拘束力有限的软法[6]。

　　（二）国际条约和国内法存在冲突

　　北极8个国家根据其所拥有的北极海洋范围，分别制定了对自己国家有利的环境保护法律，矛盾的根源在于国内法是基于各国国家利益制定的，而国际条约是维护国家之间的利益平衡，两者不可避免会发生冲突。随着北极环境热度上升，各个国家海洋生态保护意识提高，制定了越来越多的国际条约及国内法，不可避免地会出现法律对象重叠的问题[7]，并且随着气候变暖，冰川融化，对航行区域的划分也存在一定的问题，也导致了当前北极法律冲突问题加剧。

　　各国从本国利益角度出发无可厚非，但国际社会共同利益、人类社会共同发展也是至关重要的，所以各国有必要相对跳出国家利益的局限，着眼于全球、全人类的利益来看待北极海洋环境问题，加强国与国之间的合作，避免北极公域陷入“公地悲剧”的境地。

　　（三）缺少法律实施机构

　　当前北极地区存在多种立法机构，包括国家、国际组织、区域性组织等，大多数是为了解决全球性环境问题而设立的，各个主体都享有对北极环境保护的管辖权，但是各个机构创设目的和适用范围不同，所制定的北极海洋环境保护的法律内容也存在些许的不一致，会造成各类法律规范的冲突，导致存在大量的职能不清和权责交叉的各种组织机构，进而使北极海洋环境的法律规定在实践中寸步难行。北极理事会虽然是北极地区的主导者，但是它是政府间论坛性的组织，在北极地区环境保护等问题上，发挥的作用有限，面对突发的环境污染等事件，只能发挥协调作用，不能做出直接反应。通过北极理事会达成的协议等，虽然表达了各国保护环境的意愿，但缺乏真实有效的实际行动[8]。所以根据当前北极的环境情况，需要一个特定的法律实施机构，作为国与国之间协商的平台，并赋予其制定北极海洋环境相关国际条约或软法等权利，保证相关法律能够得到有效实施。

　　三、完善北极海洋环境保护的法律建议

　　（一）构建软法保护北极海洋环境治理模式

　　关于北极环境保护的法律机制体系建立问题不能够一蹴而就，国家主权平等性和国家利益性，都在一定程度上阻碍了北极法律体系的构建，也导致硬法这条路长路漫漫、道阻且长。所以，在建立法律体系的过程中，就需要先推进国际软法来规范北极海洋环境问题，软法内容灵活、形式多样，一定程度上可以解决当前北极海洋环境难题，灵活应对北极海洋环境的复杂多变，推动各国对北极海洋环境的保护。软法的优势有：第一，不具有强制约束力的协议可以得到更多国家的支持，使各方利益最大化；第二，软法的形成时间相比较硬法更短，现在北极环境问题突出，资源争端不断，各国很难在短时间就北极问题达成共识，如果采用软法的形式，可以快速推动各国加入环境保护中；第三，软法形式灵活，可以根据实际情况快速做出调整，由于北极气候变暖，水域环境多变复杂，法律规定有一定的滞后性，采用软法方便根据实际情况调整合适的法律规范，具有灵活性[9]。

　　虽然软法有一定的局限性，但根据当前北极形势，已经建立的法律体系不足以解决北极海洋问题，还是需要软法来补充。国际软法和硬法是紧密相连的，相互之间要配合，共同对北极海洋环境问题作出规范，共同面对北极给国际社会带来的挑战与机遇。

　　（二）转变国家立法的价值取向，共同保护北极环境

　　国内法与国际条约的冲突，从根本上说是各方所主张的利益不同，都在一定程度上可能破坏北极地区的环境。要解决这类问题的冲突可以通过转变国家的立法价值取向，各个国家不应只考虑自己的利益，也要从长远的角度看待问题，认识到环境是我们人类赖以生存的基础，为了保护北极海洋环境，不只需要通过立法等方式去解决，也需要各国对北极环境共同治理达成一致，即“搁置争议，共同治理”原则，避开各个国家高敏感度话题，寻求在海洋环境保护中进行合作。本着以人为本的理念，从北极环境生存和发展出发，不论是北极八国，还是其他国家都应该认识到在北极环境保护领域产生的法律规范冲突最终危害的都是北极环境，每个国家都应该承担起保护北极环境的责任，缓解当前北极环境保护的法律规范冲突问题。

　　（三）转变北极理事会的管理职能

　　随着北极环境气候多变，环境保护涉及的因素越来越多，为了顺应国际发展趋势、北极事务新动向，加拿大等国家提出推动北极理事会转型，由政府间的论坛转变成正式的国际组织机构，由协调机制转变成决策机制，在此基础上各国强化合作，满足各国的要求，提升理事会的权威及影响力。保障《北极环境保护战略》等其他法律文件得到有效实施，在污染情况发生时，理事会可以对此直接作出反应并进行援助，提供建议作出决策，根据成员国之间的协商达成具有法律拘束力的文件，对各个国家的执行情况进行监督，构建公平合理的北极航道秩序，确保北极海洋环境保护工作有序开展。理事会也可以建立基金机制，因为北极环境检测成本大，涉及高科技行业的支持，需要成员国的资金支持，保障理事会检测、评估和研究活动有序进行，另外，北极理事会也应该具有开放性包容性，让那些想为北极环境贡献一份力量的国家加入进来，共同保护北极环境，构建北极命运共同体。

　　四、结语

　　随着北极海洋环境污染问题日益突出，北极海洋保护已经成为不可忽视的问题。联合国、国际海事组织、北极八国、北极理事会都对北极海洋环境建立了相关的立法，但是针对北极地区特殊的地理环境，还是存在很多问题，可以从软法角度开启北极海洋环境的治理，明确保护海洋环境的基本原则，搁置争议共同保护海洋环境，各国家通力合作，推动北极理事会职能的转变，更好地保护北极海洋环境。我国当前面对北极事务管理，还需要更深入地了解北极海洋环境，推动构建北极命运共同体。

　　参考文献

　　[1]刘惠荣,李静.论《联合国海洋法公约》第234条在北极海洋环境保护中的适用[J].中国海洋大学学报(社会科学版) , 2010(4).8-13.

　　[2]程保志.加拿大与北极治理:观念塑造与政策实践[J] .当代世界, 2014(11);:64-67.

　　[3]郭培清,曹圆.俄罗斯联邦北极政策的基本原则分析[J]。中国海洋大学学报(社会科学版) , 2016(2)-8-17.

　　[4]白佳玉,李静.美国北极政策研究[J] .中国海洋大学学报(社会科学版) , 2009(5):20-24.

　　[5]崔兰利。北极海洋环境保护法律问题研究[D] .大连:大连海事大学, 2019.

　　[6]袁雪，张义松.北极环境保护治理体系的软法局限及其克服- 以《北极环境保护战略》和北极理事会为例[J] .边界与海洋研究, 2019,4(1):67-81.

　　[7]黄彦珏.北极水域环境保护法律问题研究[D] .哈尔滨:哈尔滨工程大学, 2018.

　　[8]刘惠荣,杨凡.国际法视野下的北极环境法律问题研究[J] .中国海洋大学学报(社会科学版) , 2009(3):1-5.

　　[9]董跃，陈奕彤,李升成.北极环境治理中的软法因素:以北极环境保护战略为例[J] .中国海洋大学学报(社会科学版), 2010(1):17-22.