荆门市湖泊保护困境与建设建议

　　荆门市位于湖北省中部的秦岭荆山余脉与江汉平原过渡带，境内河流、湖泊纵横交错，泉眼、水库星罗棋布，地下水和地表水十分丰富。全境大小河流 900 余条，形成以汉江中下游、漳河、长湖和府环河为主的四大水系，连接着 58 座湖泊、556 座大中小型水库，全市水域面积 277. 8 万亩。境内百亩水面以上湖泊有 58座，正常蓄水位容积 5. 5 亿 m3.其中，千亩以上水面的湖泊有 19 座，正常蓄水位容积 5. 33 亿 m3.较大湖泊为长湖，正常水面 113. 4km2,镜月湖、借粮湖、彭冢南湖、林湖、贺吕湖、虾子湖、黄荡湖次之。

　　这些湖泊是一种特殊的生态系统，在自然界中最具生物多样性，具有防洪、防旱、调节气候、降解环境污染的作用，为人们生产、生活所必需，同时具有较高的美学价值。湖泊湿地系统对改善荆门市环境质量有着十分重要的作用。但这些作用往往不被人们重视，而水域的生态环境极为脆弱，随着社会发展过程中对水资源和土地资源的开发，不少湖泊在人们的视野中消失，沼泽也将成为过去。

　　1 荆门市现有湖泊现状
　　
　　1. 1 污染严重
　　
　　目前荆门市正面临着“优于水而忧于水”的尴尬境地，湖泊原来大多与江、河相通，是重要的淡水资源库、洪水调蓄库和物种基因库，与人类生产与生活息息相关，在维系流域生态平衡、满足生产与生活用水、减轻洪涝灾害和提供丰富水产品等方面发挥着不可替代的作用。随着城市化进程加剧和湖泊污染状况日益恶化，湖泊的自然属性不断削弱，原有的应用水水源地功能基本丧失，绝大多数湖泊均受到严重污染，呈现富营养化态势，一些湖泊已经达到严重的过富营养程度。

　　例如：长湖原为清澈见底的洁净湖泊，由于污染严重，水中氮、磷含量增高，藻类大量繁殖，致使湖泊富营养化严重，天气闷热时，死鱼现象频发。由于近年经济发展较快，南湖成了钟祥市纳污水体。自 1995 年开始，又有部分污水改道排入南湖，致使南湖水质情况进一步恶化，面积达 13. 5km2的南湖水质在不到 5 年的时间里已超Ⅴ类标准，并对毗邻的北湖的水质形成压力。

　　造成这一局面的原因主要有以下三点：

　　a. 投肥养殖。荆门的大部分湖泊、水库自 20 世纪 80 年代末就被以各种形式承包给个人，并且租期有的长达 70 年，承包费用一次性收取。而这些承包人为了快速收回成本，往往进行掠夺式的开发，大肆投肥，使水库、湖泊受到严重的污染。

　　b. 企业排污。长期以来，各地将城市湖泊当作天然的排污场，污染使荆门深受其害。除此之外本市工业、企业的污水处理设施建设也严重滞后，很多达标企业出现反弹，设备不能正常运转，偷排现象时有发生，工业污水治理存在“死角”.

　　c. 生活污水。长湖与南湖周边居民及学校、医院等单位的生活污水直排湖内，长期沉积，气温稍高时，湖水就发臭，市民对此反应强烈。目前，长湖、南湖流动人员和常住人口的垃圾、粪便几乎都是直接向湖中倾倒。

　　当前荆门市湖泊受到非常严重的污染，已经开始直接地影响了人们的生活，威胁到荆门人民的用水安全，如果任其继续发展，后果将是显而易见的。

　　1. 2 湖泊萎缩，水量锐减
　　
　　20 世纪 50 年代，荆门市范围内的湖泊共有 179个，总面积达到 879km2.然而在 2012 年湖泊普查时，荆门的湖泊仅剩下 87 个，60 年来湖泊大面积减少，湖泊在萎缩及隐性消亡，连荆门人为之自豪的长湖湖面近60 年内也减少了约50km2,南湖近60 年内也减少了20km2,“百湖之市”已名不副实。造成湖泊消失的原因主要有以下几个方面：

　　a. 20 世纪 50 年代至 80 年代初，由于人口增长，粮食问题较为突出，而当时由于生产技术落后，亩产不高，为获得更多的粮食，全国掀起一股“以粮为纲”的运动，尤其是 70 年代“农业学大寨”时期，进行了轰轰烈烈的“围湖造田”,大面积的湖面和湿地被填占，变成了田地。应该说这一阶段是在政府主导下的围湖造田。钟祥市大柴胡、旧口镇七里湖就是在这一时期消失的。这一时期的特点为“围湖造田”.

　　b. 20 世纪 80-90 年代，为顺应改革开放，增加经济效益，当地村委会和群众自发围湖养殖，发展水产。大量湖泊、湿地被围垦开发，湖泊水面被分割。部分实行了经营承包，并首次引进“化肥养鱼”.水质污染与湖泊水体富营养化问题日益严重。如：钟祥市冷水镇联合湖全部围垦开发“万亩”鱼池，现有鱼池约 250 口，养殖水面 5000 亩。这一时期的特点为“围湖养殖”.

　　c. 20 世纪 90 年代以后，地方政府及村委会对小型水库、湖泊水面、堰塘均进行了经营承包，或有组织地规模开发。为追求最大经济效益，承包者再度对湖面围垦开发，建堤筑汊，条块分割，致使许多大湖面被分割成一个个 10 ~30 亩的精养鱼池。如：沙洋县后港镇乔子湖已围垦为 5500 亩的精养鱼池。这一时期的特点为“建池精养”.同时，一些部门或个人为了局部利益擅自填占湖泊或扩大批准的填湖范围，导致大量湖面被填。

　　1. 3 湖泊生态系统遭受破坏
　　
　　近几十年来，湖泊不断地被大规模围垦与填湖造地、淤塞、污染，致使湖泊与原有的调蓄容量急剧减少，江湖联通的格局遭到完全破坏，湖泊对于自然灾害的抵抗能力急剧降低，填湖造地等行为也改变了自然格局，可能诱发局部灾害性天气。

　　围垦与填湖建房将湖泊滩地改变成陆地，使滨湖地带与中心湖泊、湖泊与江河人为地割裂，造成原有的物质交流和生物种子库受到严重破坏，因此引起湖泊生态系统结构和生物资源的变化，种群种类都在减少，生物多样性降低，导致鱼类繁殖与栖息均受到干扰，同时填湖缩小了生物的生存空间。严重的水质污染破坏了生物多样性，改变了生物种群与生物结构，破坏了原有的生态平衡。

　　1. 4 湖泊水面利用率低
　　
　　目前，荆门市真正利用湖面进行游览、观光的尚没有一个，大量的湖面用于养殖，养殖承包户为追求经济效益，大多数进行化肥养鱼，或大量投入猪、鸡粪，致使水体严重污染，环湖地区饮用水安全形势严峻，湖水手感黏稠，水体呈绿色，严重者呈黑色，且气味难闻。

　　荆门市素有“百湖之城”美誉，充分发挥本市特有的湖泊湿地优势，利用特有的水面资源，创建绿色空间，已是荆门市生态园林建设的迫切任务。

　　2 当前湖泊保护遭遇的困境
　　
　　虽然经过几十年的治理，荆门环湖地区饮用水安全形势依然严峻、污染物排放总量不减反增、产业结构及布局不合理、点源污染治理和污水处理水平不高、农村面源污染治理严重滞后、水环境监测和预警应急能力不强、法规不完善、执法不严、部门分割管理、缺乏相应合作机制、资金筹措渠道不畅、投入不足等问题依然存在。

　　为了遏制住围湖造田、围湖养殖、填占湖泊、污染湖泊的势头，湖北省制定了地方性法规《湖北省湖泊保护条例》，然而一纸条例并不能从根本上解决问题，在一片保护湖泊的声音中，由于地方和部门利益作祟，一些不法商人仍有空子可钻，利用各种法规漏洞继续侵占、毁坏湖泊。

　　湖泊管理中还存在“多头管理，各自为政”的现象，这更增加了护湖执法的难度。按照《中华人民共和国水法》和《湖北省湖泊保护条例》，水务局是荆门湖泊的主管部门，应该承担起保护湖泊生态的责任，但在实际中，有些地方却将管理权授予了其他部门。《湖北省湖泊保护条例》仅对违反该条例第二十一条第三款、第二十二条第一款的，授权由县级以上人民政府水行政主管部门负责处理，其他均由其他部门管理。水务部门在湖泊保护方面事实上并没有实际的管理权和执法权。

　　《湖北省湖泊保护条例》规定水务局主要负责监督协调、规划和服务，农业局负责湖上的渔业执法和渔业资源保护，林业局承担湿地生态系统的建设和保护，环保局负责湖区的环境监测和排污管理，城管局负责查处填湖和湖边违建行为，还有发展改革、建设（规划）、交通运输、旅游、园林、国土资源等部门分别参与各自领域的湖泊管理。看起来似乎分工明确，但是实际运作起来却很难协调，结果导致整个系统充满漏洞，责任、权限都无法界定。同时，条例对各部门之间的职责划分不清，职能重叠。水务部门在水质监测与水污染防治方面与环保部门职责重叠，在开发利用规划上与规划部门、国土部门、渔业部门职责重叠，与林业部门在生态保护方面职责重叠，其结果只能是相互推诿。

　　另外，现行的条例对于破坏湖泊的行为处罚过轻，《湖北省湖泊保护条例》规定最少处罚 500 元，大部分在 1 万元左右，最大 50 万元，远远不及其所获得的利益，这也造成了各种破坏行为无法有效遏制。

　　3 关于湖泊保护与建设的几点建议
　　
　　水是生命之源，湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分。加强湖泊管理保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系到流域居民的生产、生活区域及经济社会的发展。

　　3. 1 制定完善的政策法规
　　
　　虽然 2012 年湖北省已经出台了《湖北省湖泊保护条例》，但荆门市至今为止没有出台一部针对湖泊管理的法规。污染和非法填占湖泊、围湖的行为并没有得到有效遏制，归根结底还是因为法规并不完善，给违法者留下了太多的空间和漏洞。

　　政府和主管部门应坚持依法治水，强化湖泊水域岸线利用管理。抓紧制定湖泊管理办法，推动有关湖泊管理的法律法规出台，对长湖、南湖等重要湖泊，要一湖一法、一湖一策，完善湖泊管理保护法律法规体系。建立起一套完整的法律体系，将湖泊保护置于较高的高度，使湖泊保护有法可依。尽快编制和完善重要湖泊水域岸线利用规划，制定有效保护、合理开发利用方案，岸线区划要与现有的防洪分区、水功能分区、农业分区、自然生态分区等区划相协调。

　　3. 2 完善统一湖泊执法管理机构
　　
　　要根据湖泊管理的实际情况，按照省政府条例要求，明确湖泊的管理机构，充实和调整管理人员，落实管理职责，有效开展湖泊管理工作。同时要加强水务执法队伍建设，必须切实解决当前一龙治水、多龙管水、体制不顺、职责不清的问题。统筹各个部门涉湖执法力量，相关部门要授权湖泊管理机构，集中统一行使对湖泊行政执法权，重点对未经审批擅自占用湖泊水域、滩地等违法开发利用的建设项目，在湖泊内非法取土、圈圩养殖、污染湖泊水质等违法行为，坚决进行依法查处，加强湖泊管理范围内建设项目监督管理。

　　3. 3 科学制定发展规划
　　
　　荆门市目前已完成了湖泊勘测调查和资料的整编，根据调查，按照保护优先原则，以建设生态荆门的理念为指导，依据《湖北省湖泊保护条例》，完成荆门市湖泊保护规划。牢固树立科学发展、和谐发展的治湖理念，统筹保护与开发、协调生态与发展、平衡流域与区域、兼顾当前与长远，全面构建湖泊管理和保护规划体系，科学确定湖泊治理开发与管理保护的总体目标、阶段安排、重点任务、投资规模、保障措施，为湖泊管理保护工作提供科学指导。积极推动各县（市、区）湖泊保护规划的编制，进一步落实湖泊保护和开发利用“三先三后”原则要求，科学进行湖泊分类，明确湖泊功能定位。在此基础上，根据湖泊开发利用的需要，统一编制“开发利用和保护规划”,依法划定水域控制线、绿化控制线、建设控制线，明确湖泊整体保护的内容和开发利用的重点、湖泊保护的范围，作为湖泊开发利用项目审批、建设和管理的依据。

　　3. 4 加大政府投入力度
　　
　　湖泊是大自然的璀璨明珠，是人类的亲密朋友。

　　加强湖泊管理保护、促进湖泊健康与可持续发展，是人类社会的共同追求。政府要加大湖泊生态修复治理、预防与长效保护机制的投入，把湖泊保护经费纳入本级财政预算，形成稳定的保护管理投入机制，设立湖泊专项资金，充分发挥公共财政投入的引导作用，引导、支持相关企业、科研院所开展科技攻关和项目试验；调整产业结构，开展农业面污染源的治理工作，大力推广缓控释肥料，从源头上遏制水体的污染；加强水生态关键技术方面的研究和推广；建立市场化、多元化的湖泊保护投融资机制，发展环湖相关产业；加大政府领导的投入，湖泊治理要引入“治湖先治水，治水先治河，治河先治污，治污先治人，治人先治官”思路，实行“河（湖）长负责制”.

　　3. 5 探索湖泊治理保护生态补偿机制
　　
　　湖泊保护要体现社会公平原则，包括实行市场运作，实行污染总量控制，权限市场交易；执行“谁污染、谁治理、谁破坏、谁恢复”,“谁受益、谁补偿”的政策。

　　对因湖泊保护发展受到制约的地区、群众和企业，由受益方给予补偿。这种受益包括用水受益、环境受益、旅游资源受益等。由国家、地方财政和其他受益方出资，给予损益方补偿。充分发挥公众对政府和企业的监督作用，维护自身的环境利益；广泛宣传湖泊管理保护的重大意义，建立社会参与机制，引导社会公众像爱护自己的眼睛一样爱护湖泊，形成湖泊管理保护的良好氛围。

　　3. 6 深入开展湖泊环境承载能力的研究
　　
　　湖泊的污染容易积累，也有很强的自净能力。这是湖泊生命中的一条重要规律。不同湖泊由于地理特点、水系结构、河湖关系和水动力条件不一样，环境承载能力也不相同。我们要积极探讨不同湖泊自净能力的变化规律，力求遵循湖泊的生命规律，提高科学治水、科学治污的水平，更好地通过工程措施和非工程措施，不断提升湖泊的环境承载能力。同时严格控制入湖污染总量，维护湖泊的自我修复、良性循环，永葆湖泊的健康生命，实现经济社会与湖泊资源环境的可持续发展。

　　参考文献
　　
　　[1] 赵健。 湖泊治理的国际比较及其对武汉市的借鉴[J]. 中国水利，2009（8）。
　　[2] 汪常青，吴永红，刘建彤。 武汉城市湖泊水环境现状及综合治理途径[J]. 环境科学研究，2003（5）。
　　[3] 王家骥，成文连。 湖泊群的生态修复与开发利用研究初探[J]. 环境科学研究，2003（5）。
　　[4] 陈雷。 加强湖泊管理保护促进湖泊健康与可持续发展[N]. 学习时报，2012-1-15.