构建生态保护红线体系的技术方法

　　第四章 生态保护红线多维制度体系构建技术方法研究。

　　4.1 构建生态保护红线多维制度体系的基本原则。

　　（1）系统性原则。

　　生态保护红线的划定是一项系统工程，以环境优化为整体目标，系统整合空间、资源与环境三方面管理要求，根据保护对象、环境要素功能与分类不同，形成"三维一体"红线制度体系。

　　（2）协调性原则。

　　生态保护红线的划定要同地方社会经济、管理水平、已有的相关法律保障、规划措施等相匹配，合理确定生态保护红线的空间面积与控制指标阈值条件。

　　（3）等级性原则。

　　鉴于不同的保护及监管需求，生态保护红线实行分级划定。就资源开发和环境保护红线而言，从规模总量的警告上线、效率浓度的调控中线和生态环境质量的保有底线三个层次研究制定红线控制体系。

　　（4）约束性原则。

　　生态保护红线划定后需严格管理，约束破坏性发展冲动，牢固树立生态保护红线的观念，形成环境保护的倒逼机制。

　　（5）动态性原则。

　　生态保护红线划定后红线面积、红线指标、控制指标阈值等都可随着国土空间优化、发展水平提升及环保能力增加等进行调整，从而确保基本生态功能供给、控制资源能源、保障生态环境安全。

　　4.2 构建生态保护红线多维制度体系的技术方法。

　　4.2.1 生态空间红线划定方法。

　　通过生态空间红线的划定及落实，使地方受保护地区面积占国土面积的比例达到一定范围内，形成满足生产、生活和生态空间基本需求，形成符合地方保护需求的空间分布格局，确保区域内的重要生态系统区域得以高效维护，实现生态功能提升、环境质量改善和资源永续利用，为区域生态保护建设、资源开发及产业发展提供重要支撑。

　　本文基于《指南》的技术方法，针对国土空间进行生态系统服务重要性评价、生态环境敏感性评价，根据等级评定纳入生态空间红线范围内。同时，国家在区域空间格局方面，已出台多部法规，明确了包括自然保护区、地质公园等多种形式法定保护空间范围，并纳入了全国主体功能区划中的禁止开发区范围，因此在划分生态空间红线时，也应将现行法规明确的保护空间范围作为补充纳入。

　　（1）重要生态功能区红线。

　　重要生态功能区红线，通过区域生态系统服务重要性评价结果划分确定。具体方法步骤如下。

　　①评价对象。

　　主要包括《全国生态功能区划》中 50 个国家重要生态功能区、《全国主体功能区规划》中 25 个国家重点生态功能区及若干海洋重要生态功能区。

　　②数据准备。

　　搜集重要生态功能区的图件与数据，插值计算各重要生态功能区的月气温、降水、太阳总辐射量的栅格图，以及多年生态监测数据，完成生态系统服务功能评价前的数据准备工作。

　　③评价方法。

　　针对重要生态功能区的主导生态功能，开展生态系统服务重要性评价，评价内容包括土壤保持、水源涵养、生物多样性保护、洪水调蓄、防风固沙等。在地理信息系统软件中将主导生态系统服务量值采用 Quantile（分位数）功能进行 5级分类（Classified）操作。按生态系统服务相对值由低到高依次将生态服务功能重要性等级分为 5 级，即一般重要、较重要、中度重要、高度重要、极重要（具体划分方法见附录 i），评价结果将高度重要与极重要区域纳入红线范围内。

　　（2）生态环境敏感区、脆弱区红线。

　　生态环境脆弱区往往属于敏感性较高的地区，评价结果重复覆盖面积较多。

　　生态环境敏感区、脆弱区红线，此处通过区域生态敏感性评价，并基于评级结果划定。具体方法步骤如下：

　　①评价对象。

　　主要包括《全国生态功能区划》、《全国生态脆弱区保护规划纲要》中规定的区域及其他根据地方特征被列为敏感、脆弱的区域。

　　②数据准备。

　　收集评价区域范围地形、植被类型、土壤类型、土地利用、水系分布等基础图件，以及气温、降水、风力、蒸发等气象数据与多年生态监测数据，必要时可采用遥感影像解译与 GIS 空间分析手段，获取生态环境敏感性、脆弱性评价所需的数据资料。

　　③评价方法。

　　针对环境敏感性、脆弱性的表现形式，开展生态环境敏感性评价，评价内容包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性、石漠化敏感性、河湖滨岸带敏感性和海岸带灾害敏感性等。采用自然分界法和定性分析相结合，将生态环境敏感性评价结果分为 5 级，即不敏感、轻度敏感、中度敏感、高度敏感和极敏感（具体划分方法见附录 ii），评价结果将高度敏感、极敏感区域划为生态空间红线。

　　（3）禁止开发区补充。

　　将现有法规明确的生态空间保护范围作为禁止开发区纳入生态空间红线，如自然保护区、森林公园、地质公园。具体可以按以下原则操作。

　　国家级的自然保护区、森林公园、地质公园、湿地和水源保护区等全部纳入生态空间红线；其他类型禁止开发区根据其生态保护的重要性，通过生态系统服务重要性评价和生态环境敏感性、脆弱性评价结果确定纳入生态空间红线的范围。

　　（4）生态空间红线综合评价。

　　将上述重要生态功能区、生态敏感区/脆弱区、禁止开发区借助 GIS 软件进行空间叠加处理，重新合并、编码后，形成地方生态空间红线类型与范围。

　　4.2.2 资源开发红线制定方法。

　　（1）指标体系框架构建。

　　资源开发是经济持续稳定增长的重要推动力，为经济发展提供了重要的物质保障。但从可持续发展出发，资源开发必须是有限度的。为了使有限资源发挥最大的效用，对资源进行分类梳理是资源开发利用的重要基础。从资源的利用属性来分，化石能源、水、金属及矿石物料等资源构成生产消费资源，是人类赖以生存的劳动对象和劳动资料；森林植被、滩涂湿地、海洋等构成非生产消费资源，也可称为自然禀赋资源，是人类生存环境调节的重要保障资源。围绕前述资源开发红线的管理目标需求，结合资源分类特性，从资源消耗总量、效率及保护三方面出发，构建指标体系框架。

　　（2）指标选择。

　　①资源消耗控制线指标。

　　资源消耗控制线指标，主要包括生产消费资源和自然禀赋资源的消费控制指标，从管理来说，其实质是区域资源消费规模的控制上线目标要求。

　　在生产消费资源方面，围绕消费总量及消费结构占比进行指标体系构建。资源消费总量指标，反应一定时期内各种资源消费总和，是观察资源消费水平、构成和增长速度的总量指标。此处，围绕能源、水、矿产及土地等四种典型的生产消费资源构建指标体系。常用指标为能源资源消费总量、水资源消费总量、矿产资源消费总量及建设用地规模。能源消费比重指标，反应能源总生产量中各类能源的构成及其比例关系。常用指标为能源资源消费比重。

　　在自然禀赋资源方面，围绕自然资源开采总量进行指标体系构建。资源开采总量，反应一定时期内人为开发对各种自然禀赋资源的消耗总量。此处，围绕森林、湿地、草场及矿产等四种典型的自然禀赋资源构建指标体系，其中，矿石资源既作为重要的生产物料，一方面是生产消费资源，另一方面属于指定区域特有的一种自然禀赋资源。常用指标为年木材消耗量、湿地围垦量、草场退化面积及矿石资源开采量。

　　②资源效率控制线指标。

　　资源效率控制线指标，主要包括生产消费资源和自然禀赋资源的消费控制指标，从管理来说，其实质是区域资源开发利用效率高低的调控线。

　　在生产消费资源方面，围绕资源产出（也可用单位 GDP 资源消耗量代替）、单位面积资源消耗、人均资源消耗、资源重复利用率等四个方面进行指标体系构建。资源产出率，纳入国家"十二五"规划纲要，作为衡量经济社会发展的主要指标，但为非常规指标，常用单位 GDP 资源消耗量代替。此处，围绕能源、水、矿产及土地等四种典型的生产消费资源构建指标体系。常用指标为能源资源产出率（可用单位 GDP 能源消耗量替代）、水资源产出率（可用单位 GDP 水资源消耗量替代）、主要矿产资源产出率（可用单位 GDP 矿产资源消费量替代）、土地资源产出率及工业用地资源产出率。单位面积资源消耗密度，单位国土面积消耗上所消耗的资源量。常用指标为单位面积能源消耗密度、单位面积水耗密度。

　　人均资源消耗强度，表示人均每年的资源消耗总量。常用指标为人均能源消耗、人均水耗。资源重复利用率，反应资源循环利用系统，常用指标为水资源利用率。

　　在自然禀赋资源方面，围绕自然资源利用率进行指标体系构建。常用指标为森林资源利用率（木材和其衍生品转换成绿色能源的比例）、矿产资源综合利用率及生物质资源利用率。

　　③资源储量控制线指标。

　　资源储量控制线指标，主要包括生产消费资源和自然禀赋资源的消费控制指标，从管理来说，是一条针对上述资源的维持底线。

　　在生产消费资源方面，围绕资源供给、人均资源占有等两方面进行指标体系构建。资源供给，即人类开发利用的剩余资源保有总量。此处，围绕能源、水、矿产及土地等四种典型的生产消费资源构建指标体系。常用指标为能源资源保有量、水资源保有量、耕地面积保有量，矿产资源采用矿产资源面积恢复率。人均资源占有量，即平均每人资源占有的数量。常用指标为人均能源资源占有量、人均水资源占有量、矿产资源占有量及土地资源占有量。

　　在自然禀赋资源方面，围绕资源储量、资源覆盖率等两方面进行指标体系构建。资源储量，即自然界中剩余资源的储存量。常用指标有森林资源保有量、湿地资源保有量、草场资源保有量及矿石资源保有量。资源覆盖率，即区域内的资源占比。常用指标有森林覆盖率、湿地覆盖率、天然草地覆盖率、海洋保护区覆盖率及自然保护区覆盖率。针对生物资源，为反应生物多样性保育，提出生物多样性指标。

　　（4）资源开发红线阈值确定方法。

　　资源开发红线指标体系形成后，具体落实到控制值要求，针对红线值的确定提出了三种方法，按照优先级别依次为法律约束、管理调控及技术研判三种。

　　①法律约束。

　　法律法规作为国家刚性约束要求，具有不可违抗性，红线阈值不可低于国家法律或地方法规明确规定的指标控制要求，与《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国可再生能源修正案》、《自然保护区条例》及相关林业、海洋、湿地保护法律法规规定的环境目标相匹配。

　　②管理调控。

　　国家编制、颁布的相应政策、规划，对环境保护、能源发展等方面进行干预。

　　从颁布的机构分级来看，划分为行政管理调控和规划管理调控。行政管理调控为上级行政主管单位（部门）下达的指标行政控制要求。能源开发利用方面，如国家《能源发展"十二五"规划》提出"能源消费强度和消费总量双控制，优化能源结构"的目标；土地资源方面，如《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）》

　　提出 18 亿亩耕地红线；水资源方面，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》在水资源开发利用总量、水资源利用效率及水功能区限制纳污等三个方面实施红线约束控制。此外，国家林业局、地方海洋渔业局等部门也对森林、湿地、海洋等资源领域提出了红线保护要求。规划管理调控为具有法律保障、颁布实施的地方发展规划、战略及政策文件所提出的指标控制要求。如红线目标与地方《国民经济和社会发展第十二个五年规划》、《环境保护和生态建设十二五规划》、《节能减排和循环经济发展十二五专项规划》等其中所涉及的红线保护指标控制要求相匹配。

　　③技术研判。

　　以区域自身资源环境禀赋条件及承载力水平为基础，在实现区域可持续发展的目标约束下，通过对未来发展趋势分析，结合国内外相似地区案例经验，研究提出资源开发和保护的控制目标阈值。

　　4.2.3 环境保护红线制定方法。

　　（1）指标体系框架构建。

　　环境保护是推动环境污染治理、改善环境质量，促进经济转型升级的重要举措。不同的环境要素对应不同的环境功能区要求，从环境要素组成来看，由水域、大气、土壤及噪声等构成。围绕前述环境保护的目标需求，结合环境要素分类，从污染物排放总量、污染物排放浓度及环境质量三方面出发，构建指标体系框架。

　　（2）指标选择。

　　①污染排放总量控制线指标。

　　污染排放总量控制线指标，以自然界纳污的环境要素进行分类，主要包括水域、大气、土壤等三类，从管理来说，其实质是环境中污染物允许排放的总量上限值。

　　从污染源来看包括生活源、工业源及农业源三类，水域主要污染物类型为COD、BOD5、NH3-N 及总磷，常用指标为 COD 排放量、BOD5排放量、NH3-N排放量及总磷排放量；大气主要污染物类型包括 SO2、NOX及颗粒物，常用指标为 SO2排放量、NOX排放量、工业烟尘排放量及工业粉尘排放量；土壤受纳的污染物，除去大气沉降、废水污染外，还来自于废渣、城市垃圾、农业灌溉等，此处选取工业固体废物处置量、生活垃圾清运量及农药化肥施用量。

　　②污染排放浓度控制线指标。

　　污染排放总量控制线指标，根据环境要素进行分类，主要包括水域、大气、土壤及噪声等四类，从管理来说，是针对污染物排放浓度高低的调控线。主要来自我国现有的环境污染排放标准。按照我国现行环境保护法律确立的排放标准体系，国家污染物排放标准包括水污染物排放标准、大气污染物排放标准、噪声排放标准、固体废物污染控制标准、放射性和电磁辐射污染防治标准、行业污染物排放标准及省级污染物排放标准等。

　　地方可根据自身发展条件及技术水平等制定严于国家的污染排放标准。例如，针对行业型污染物排放标准，地方可根据不同工业行业的工艺技术、污染物产生量水平、清洁生产水平、处理技术等因素确定各种污染物排放限值。排放标准以减少单位产品或单位原料消耗量的污染物排放量为目标，根据行业工艺的进步和污染治理技术的发展，对排放标准进行修订，逐步达到减少污染物排放总量，以实现改善环境质量的目标。地方也可根据环境要素，诸如水、气及噪声等制定污染源排放标准，通常我国污染物排放标准常与环境功能分区相对应，但单个排放源与环境质量不具有一一对应的因果关系，一个地方的环境质量受到诸如污染源数量、种类、分布、人口密度、经济水平、环境背景及环境容量等众多因素的制约，必须采取综合整治措施才能达到环境质量标准。但地方可以根据具体情况和管理需要，对位于特殊功能区的污染源制定更为严格的控制标准。

　　③环境质量控制线指标。

　　环境质量控制线指标，根据环境要素进行分类，主要包括水域、大气、土壤及噪声等四类，从管理来说，是一条针对区域自身环境质量水平保护的维持底线。

　　水域包括地表水、水源地、地下水及海域等，常用指标为水环境功能区达标率、集中式饮用水水源地水质达标率、地下水达标率及近岸海域水质达标率等；大气环境常用指标为大气环境功能达标率、环境空气质量优良率等；噪声常用指标为噪声环境质量达标率、城市功能区噪声达标率及城市交通干线噪声达标率；土壤环境常用指标为土壤环境功能区达标率。

　　（4）环境保护红线阈值确定方法。

　　环境保护红线指标体系形成后，具体落实到控制值要求，针对红线值的确定提出了三种方法，按照优先级别依次为法律约束、管理调控及技术研判三种。

　　①法律约束。

　　法律法规作为国家刚性约束要求，具有不可违抗性，红线阈值不可低于国家法律或地方法规明确规定的指标控制要求，与《中华人们共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及地方环境保护条例等法律法规目标相匹配。

　　②管理调控。

　　国家编制、颁布的相应政策、规划，对环境保护、能源发展等方面进行干预。

　　行政管理调控为上级行政主管单位（部门）下达的指标行政控制要求。在污染物总量控制方面，国家出台了《"十二五"主要污染物总量控制规划》，确定了十二五污染物总量减排目标。规划管理调控为具有法律保障、颁布实施的地方发展规划、战略及政策文件所提出的指标控制要求。红线目标与地方《国民经济和社会发展第十二个五年规划》、《环境保护和生态建设十二五规划》、《节能减排和循环经济发展十二五专项规划》等其中所涉及的红线保护指标控制要求相匹配。

　　③技术研判。

　　基于区域自身环境容量、环境承载力水平，分析研究区域生态环境现状、空间格局演变及生态风险类别，辨析未来发展的环境约束条件与变化趋势，结合国内外相似地区案例，研判提出相应指标控制阈值。