美国公众参与理论对我国环境公益诉讼的启示(2)

　　法律之所以限制"公民诉讼"的诉因，其主要原因就在于"公众参与"的有限性。首先，从公众所享有的实体权利来看，公众不享有任何法定的环境实体管理权，无法直接决定环境排放标准或排放限制、无法直接决定是否颁发许可证，也无法对环境违法行为实施制裁。除行政主管部门外，无法直接针对其他法律主体采取任何法律上的执行措施。

　　比如，公众无法就行政相对人实施行政调查、环境检测，无法要求他人履行环境报告、环境监测以及环境记录的义务等。其次，从法律关系角度来看，在不存在环境侵权的情况下，除环境行政主管部门以外，任何公众无法与其他主体建立起有效的以环境管理或环境监督为内容的法律关系。唯独能够保证"公众参与"的法律关系是基于 FOIA 以及各环境单行法的规定，旨在满足公众环境信息知情权、参与权和监督权的法律关系。尽管美国法律理论中没有法律关系的基本概念，但美国环境法对于"公众参与"和"公民诉讼"适用范围的规定完全可以在大陆法系的法律关系理论中得到合理分析。

　　按照法律关系的基本理论，如果原告和被告之间不能建构起有效的法律关系，则法院应当驳回原告的诉讼请求。可见，"公民诉讼"诉因的有限性与"公众参与"的有限性相一致，受制于"公众参与"范围的限制和约束。

　　（三） 程序性权利决定了公民诉讼"诉求"和"救济"的有限性

　　尽管法律规定公众依法享有信息知情、公共决策和公众监督等权利，但是该项权利的行使不得影响或者损害行政公权力的合法正当行使。在行政执法领域，法律必须优先保障行政执法的可能性和效力性。公众可以依法监督行政公权力的行使，但是不得通过公众参与的方式取代或者干扰行政公权力的行使，这是由"公众参与权"的性质决定的。

　　在 Friends of the Earth v. Carey 案中，美国联邦第二巡回上诉法院指出，"公民诉讼"条款反映了国会有意拓展公民对于法院的渠道，从而作为法律实施和执行的有效补充。

　　从本质上来讲，"公众参与"所内含的"公众参与权"属于"程序性权利",其权利本身并不当然包括实体性人身、财产或环境利益，而是通过参与和监督这种方式去保障公众自身的或者他人所享有的实体环境利益。因此，程序性权利的特点决定了"公众参与"环境管理和监督的有限性，也非常明显地体现在"公民诉讼"制度之上。

　　从美国"公民诉讼"的诉讼请求和救济方式来分析，"公民诉讼"的诉讼请求主要体现为申请禁令和处以罚款两大类别，在救济方式上多体现为要求被告履行法定义务、纠正违法行为等。"公民诉讼"中的原告不得通过诉讼的方式为自己谋取任何经济上的利益，诉讼结果仅限于法院作出的裁决或命令。从诉讼功能来看，美国"公民诉讼"突出地展现了诉讼的强制性功能和惩戒功能，而不能直接表现为实体权利的保障功能，而究其根本原因则在于"公众参与"的程序性特点对于"公民诉讼"在诉讼构成和诉讼功能方面的限制和约束。

　　三、美国公众参与理论对我国环境公益诉讼的启示

　　美国环境公民诉讼的成功，突出地反映了环境公众参与的价值正当性和必要性。从逻辑结构来看，公众参与是公民诉讼的必要前提和基础，而公民诉讼则在司法实践层面上大大延伸和拓展了公众参与的范围和深度，其所取得的成绩不简单是一种法律机制的巧妙设计，更为重要的是，它彰显了民权和民本法律文化的某种必然。尽管中美法律文化存在较大的不同，二者属于截然不同的法律体系，但是，美国公民诉讼对于中国当前和未来环境公众参与以及环境公益诉讼的发展仍不乏非常重要的借鉴意义。

　　（一） 环境公益诉讼应当体现为环境公众参与的权益救济机制

　　公益诉讼相较于私益诉讼最大的不同在于原告通过诉讼的方式实现了对于公共利益的维护和保障。环境利益从来都不属于某一独立的个体或群体，因此，以环境保护为由提起的公益诉讼，其诉讼功能在于既满足了原告的基本利益，也满足了不特定群体范围的环境公共利益。公益诉讼和私益诉讼尽管属于不同的诉讼类型，但是都应当具备相同的诉讼功能，即通过诉讼的方式保障或实现原告的合法权益。正所谓"无救济即无权利",法律既然规定了环境公益诉讼，那么这种新型的诉讼机制必然能够起到维护和保障特定法律权利的作用。纵观众多美国公民诉讼案例，不难发现，其中有很大比例的案件都是基于被告违反了环境信息公开或者环境决策参与义务等原因而提起的，非常典型地体现为一种公众参与权的诉讼救济机制。

　　我国新修订的《环境保护法》第一次历史性地确认了环境公众参与权，该法第 53 条规定： "公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。"该条非常完整地规定了环境公众参与权的三项基本权能，即环境信息获取权、环境参与权以及环境监督权。按照有权利必有救济的法治精神，环境公众参与权必须有相应的救济机制与之相配合。因此，新《环境保护法》在"信息公开与公众参与"一章中开创性地引入了"环境公益诉讼"机制---在设区的市级以上民政部门注册登记的专门从事环境保护工作连续 5 年以上的环境公益组织（ENGO） 可以提起公益诉讼。尽管法律没有规定 ENGO 是基于环境公众参与权的保护而提起公益诉讼，但是，从"环境公益诉讼"所属篇章来看，"环境公益诉讼"应当在环境公众参与权的保护方面起到至关重要的作用。

　　（二） 环境公益诉讼应当能够覆盖环境公众参与的全部范围

　　美国公民诉讼对于公众参与的法律保护完全覆盖公众参与的所有范围和领域。从公众参与权的三项基本权能来看，针对任何违反信息公开、决策参与和环境监督的行为，都可以依法提起公民诉讼。因此，从公众参与权法律保护的角度来看，中国环境公益诉讼当前和未来的发展必须完全覆盖环境公众参与的全部范围，即符合法律规定的原告能够就任何违反环境信息公开、环境决策参与和环境监督的违法行为人提起诉讼。违法行为人既可能是一般的企事业单位，也可能是政府及其部门，因此，未来的环境公益诉讼在诉讼类别上既有针对一般企业单位或个人的民事公益诉讼，也有针对政府等行政机关的行政公益诉讼。

　　然而，新修订的《环境保护法》仅仅授予 ENGO针对污染环境和破坏生态的行为提起民事公益诉讼的权利。因此，当前的法律规定仅仅能够实现对违反环境信息公开或其他环境违法行为的企业或个人提起环境公益诉讼，而不能针对政府及其部门依法提起环境行政公益诉讼。但根据国务院《政府信息公开条例》以及环保部《环境信息公开办法》提起的行政诉讼不在此列，不属于公益诉讼之范畴。

　　当然，环境公益诉讼机制的确立和完善不可能一蹴而就，我们期待未来的公益诉讼能够从公民诉讼中汲取更多的经验，从而将政府的环境违法行为同样纳入环境公益诉讼之中，实现环境公众参与效能的最大化。

　　从根本上讲，环境公益诉讼本身就是公众参与的有效方式之一。在 Proffitt v. Municipal Authorityof the Borough of Morrisville 案中，法官则通过"公众参与"分析了"公民诉讼"的正当性，指出国会和美国联邦法院都认为法律规定的"公民诉讼"是环境法的执行措施的必要组成部分，而且"国会的目的明显就是鼓励公众参与，而不是将其视为一种好奇或者理论上的救济； 公民诉讼中的原告不应当被视为祸害或者麻烦的制造者，而应当被视为保护环境利益的受欢迎的参与者。"因此，未来环境公益诉讼的走向，不仅仅局限于现有的对于公众参与的三项基本权能的理解，还要更进一步扩张公众参与的方式和途径，从而最大程度阻止环境违法行为，保护生态环境。

　　（三） 环境公益诉讼应当构成环境行政执法的有效补充

　　公众参与的核心功能在于有效监督和制约行政行为的不当行使，其本身并不是一种执法行为，因此，公众参与的首要条件必须是行政执法行为不能发挥其应有的执法效应。从效力角度来看，公众参与应当成为行政行为尤其是行政执法行为的有效补充而不是替代。美国公民诉讼赋予了任何民众享有针对违反污染排放标准、排放限制或者违反许可证等违法行为提起诉讼的权利，但是该项制度设计在程序上却设定了"诉前通知"的强制性规定，即任何公民诉讼的原告必须提前至少 60 日向EPA、违法行为所在州以及违法行为人发出书面通知，如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者 EPA 或州政府立即开展了环境执法行为，该公民诉讼则无需提起。该"诉前通知"程序的设定目的就在于任何一件有效的公民诉讼都必须建立在行政机关拒绝或怠于履行行政职责的前提之上。因此，有美国学者在其着作中明确指出： "公民诉讼条款规定诉前通知的主要目的就在于保护政府作为主要执法者的地位"[5]; "国会确立公民诉讼的目的在于激励和弥补政府行为".

　　由此可见，当前及未来中国环境公益诉讼的发展必须坚守一项基本准则，即构成对环境行政执法的有效补充。其适用条件应当是： 在行政机关不履行、怠于履行或违法履行相应环境监督管理职责的情况下，ENGO 或未来可能有资格的原告有权选择性地针对环境违法行为人或行政机关依法提起公益诉讼。从诉权的角度来看，该适用条件也即环境公益诉讼诉权取得的必要条件。在环境诉讼程序方面，我们也可以借鉴美国公民诉讼的"诉前通知"制度，要求准备提起公益诉讼的原告必须在正式提起诉讼之前向违法行为人或环境监督管理机构发出书面告知书，限定其在特定期限内纠正其违法行为，或采取环境行政执法行为，如若不然，则正式启动公益诉讼程序，追究违法行为人包括环境监督管理机构的法律责任。

　　四、我国环境公益诉讼的未来走向

　　新修订的《环境保护法》历史性地确立了"环境公益诉讼"制度，但是该项规定目前仍然停留在法律规范层面。尽管最高人民法院已经制定了环境民事公益诉讼的司法解释，但是具体的诉讼实施机制和完善的程序性设定仍然是未来工作的重心。
因此，依托于公众参与理论的美国公民诉讼或许能够为我国当前及未来环境公益诉讼的发展提供非常必要的参照和借鉴。