浅析核安全责任主体的几个问题

　　摘要：核能在任何特定国家的安全与和平利用只有通过颁布和实施有效的国家核法律体系才能得到保证，2017年《中华人民共和国核安全法》的出台为我国核能安全利用夯实了良好的法制基础，但在核安全责任方面对涉及的诸多责任主体和情形未进行详细明确。本文通过对目前业界争议较多的涉核集团公司、小业主单位、运营单位的主体责任，以及核设施营运单位和供方等各核安全责任主体的责任进行了探讨，并结合新颁布的核安全法规《核动力厂管理体系安全规定》在编制过程中所遇到的问题和实践，为进一步厘清各方主体责任提供参考。

　　关键词：核安全;主体责任;全面责任;相应责任;监督责任;

　　作者简介：黄力(1981—)，男，硕士，高级工程师，现从事核安全法规研究相关工作;*刘婷，E-mail:liuting@chinansc.cn;

　　Abstract：The safe and peaceful use of nuclear energy in any given country can only be guaranteed through the enactment and implementation of an effective national nuclear legal system, the promulgation of the Nuclear Safety Law of the People's Republic of China in 2017 provides a strong legal guarantee for the safe use of nuclear energy in China, but it does not specify in detail the subjects and circumstances of various responsibilities involved. This paper discusses the main responsibilities of the Nuclear Group Company, the small owner unit and the operating unit, as well as those of the operators and suppliers of nuclear facilities, combined with the problems and practice in compiling the new nuclear safety regulation“safety regulation of Nuclear Power Plant Management System”, it provides a reference for clarifying the responsibilities of each party.

　　Keyword：Nuclear Safety; Subject Responsibility; overall responsibility; corresponding responsibility; supervisory responsibility;

　　《中华人民共和国核安全法》（以下简称《核安全法》）中，除我国行政机关监管职责以及公众相关责任外，主要针对核设施营运单位的全面责任及供方的相应责任进行了规定。但核能的开发利用通常涉及多方主体，如核设施营运单位所属的集团公司、总承包单位等。另外，各核设施业主方运营模式也不尽相同，在这些相关主体中，其核安全责任应当如何配置的问题并未在我国《核安全法》中予以明确，为进一步明晰相关责任的概念和范畴，本文将在《核安全法》范畴内对以上相关问题予以讨论。

　　1 核安全责任的基本概念

　　在我国核安全法规中，核安全的概念是：完成正确的运行工况、事故预防或缓解事故后果，从而实现保护厂区人员、公众和环境免遭过量辐射危害[1]。此处核安全的定义源于国际原子能机构IAEA，主要是保障核设施安全可控运行，保护从业人员、公众和环境。按照《核安全法》草案中对核安全所作出的解释，基本可以将《核安全法》范畴内的核安全理解为，为了防止技术、人为以及自然灾害等原因造成核事故，而对核设施、核材料及相关放射性废物采取相应的安全措施，并减轻核事故状况下的放射性后果[2]。法律责任，泛指所有人或者法律意义上的法人及组织应当按照法律的规定履行相应义务，承担相应责任，狭义上来说，如违反了法律规定，则应承担法律上所规定的相应后果，另外相对于核设施营运等存在高危的活动，还存在严格责任。

　　因此，在《核安全法》范畴内，可以理解为核安全责任贯彻在了整部《核安全法》中，第一章到第六章明确了责任主体的法律义务，第七章明确了对责任主体的处罚和赔偿责任，前后相结合，即为各责任主体的核安全责任。

　　2 集团公司的核安全责任

　　《核安全法》中的核安全责任主体主要分为政府机构、企事业单位、公众三类，我国核安全相关法律法规中，极少对营运单位所涉及的上级集团公司所应承担的核安全责任进行明确。

　　集团公司作为核设施营运单位的领导方或控股方，与下级的营运单位之间是投资和控制的属性，对营运单位的董事会组成、高管人员的任免、财务盈利、供方选择、企业发展等各方面有着决定性或重要作用。同时作为经国家核准的具有核设施投资控股资质的主体，代表我国核工业的产业集团力量，掌握相应的技术和物质资源，是我国核能事业发展的主要载体，对营运单位也承担着行政领导管理和协调保障责任[3]。

　　对核设施营运单位来说，他的责任明确是全面的、全方位的，但在人财物等方面又受制于集团公司，普遍反映集团公司管得多，责任没有，不符合“责权利一致”的原则。近年来，政府机构和各集团公司也在进一步研究相关问题，探索厘定集团公司的核安全责任。

　　2.1 民商范畴内的法律责任规定

　　我国民商法范畴中，作为有限公司的营运单位（法人）属于独立主体，以其全部财产独立承担民事责任，同时也对法人的出资人、控股方或实际控制人等的责任予以了明确，但主要局限于对法人、债权人造成损失的债务问题和赔偿责任，相关适用情形也较为严格，需达到滥用权利或严重损害利益。

　　我国民法典说明了营利法人的投资方不得滥用投资人的权利。滥用投资人权利造成损失的，应当依法承担民事责任，严重损害法人债权人的利益的，应当对法人债务承担连带责任[4]。同时也对其关联关系的责任进行了规定。

　　在公司法中，由于民法典的相关要求也来源于公司法，因此公司法中的相关要求与民法典基本一致。对于股东来说，应当遵章守纪，不得滥用权利，对于滥用权利而严重损害单位利益的，应承担相应责任。

　　2.2 核损害责任

　　虽然我国法律规定由营运单位承担核损害赔偿责任，但根据民商法法律规定、国际上环境保护归责原则的发展和相关实际案例，作为控制人，集团公司仍然面临负有核损害赔偿责任及相关责任的可能性。在对集团公司的归责方面，主要聚焦于如何界定集团公司的实际控制程度，是否为子公司的实际控制人，是否高管混同、财务混同、直接经营等，典型的案例如印度帕博尔案、美国诉贝斯特福德案等。

　　在追溯母公司损害赔偿责任方面，一般存在事实控制标准说、有控制权利说和“刺破公司面纱”等理论。在印度帕博尔案中，当地法院支持了对作为控股方的美国联合碳化物公司对其在印度的投资公司所造成的损害应承担赔偿责任的诉求，法院支持的依据即认为美国联合碳化公司对其印度子公司行使了全面的商业控制，且控制着子公司与安全等有关方面的事务，因而也对危险活动起到了实际控制作用，子公司的行为实际上是母公司的行为，那么当发生归责情况时，即可否定印度子公司的独立法人地位。

　　2.3《核电管理条例（送审稿）》的探索

　　2016年，国务院法制机构对制定过程中的核电管理条例在网上进行了公开征集。送审稿中规定了核电实际控制方承担核安全管理责任，突破了子公司营运单位作为全面责任主体的范畴。类似模式的如日本福岛核电与东京电力的关系，东京电力作为许可证持有者承担全面核安全责任，福岛核电仅作为其项目公司进行运营管理，那么在发生事故或需进行归责时，在项目公司无力担负的情况下，则由作为集团公司的东京电力来承担全面责任。此条例由于各界反馈意见分歧较大，目前尚在进一步的论证修订过程中。

　　2.4《安全生产法》的规定

　　按照我国安全生产法中的要求，在一个单位的安全生产投入上，主要由一个单位的决策方来保障，例如董事会或实际控制人，如果对安全投入的资金不够，则应承担相应责任[5]。

　　按照以上规定，股东方需在安全生产资金投入方面承担相应责任。由于目前我国核电营运单位一般由集团公司所设立的二级公司控股，如中国核电等（见图1），因此一般不会溯及集团公司的责任，在相关安全生产事故案例的处罚中，一般限于独立法人单位的董事会成员。在集团公司层面，一般是对相关分管领导和人员进行内部处分。

图1 核电公司营运单位控股架构
Fig.1 Ownership Structure of nuclear power company operators

　　2.5 归责集团公司存在的问题

　　《核安全法》中未将集团公司作为责任主体，相关主要原因如下：

　　(1）有限责任是公司法理论的基石，法人独立承担相应责任，股东作为投资人承担投资责任，如果要求股东方成为核安全责任主体，则可能使股东承担了超过其投资额度的无限责任，破坏了公司法所有权与经营权相分离及有限责任的基本原则。

　　(2）目前各核设施营运单位虽然反映集团管得多，但基本上各核设施营运单位均保持了公司独立法人主体的特征，拥有相对独立的高管层、独立的财务核算、独立开展生产经营活动，集团的领导管理未实质上取代或改变各营运单位的法人主体地位。

　　(3）从促进核能高效发展的角度来说，如果要求集团公司承担核安全责任，将一定程度上降低投资核电的积极性，特别是在目前核电走出去战略的大环境下，要求集团公司承担全面责任将会加大国际诉讼和承压风险。

　　(4）目前各集团公司层面尚未形成需承担核安全责任的统一意见，业界对此的研究也不够充分。

　　2.6 目前我国行政实践与展望

　　在2020年12月出台的生态环境部部门规章《核动力厂管理体系安全规定》中，首次在核安全法规层面对核电集团公司的责任予以明确规定，要求企业集团应从人力资源、财务管理以及安全管理等方面进行保障[6]。同时在罚则中规定了责令限期整改和对其主要负责人进行约谈的方式。笔者也参与了本规章的制定工作，规章的规定仍然建立在以子公司营运单位为全面责任承担者的基础上，集团公司的责任主要是在人力、管理和资金上的保障责任，以及对子公司的监督职责，在罚则上，由于并无上游法规的明确授权，因此也只是采用了非典型的行政处罚方式。对于相关的规定，行业内虽然仍存在一定的质疑，但基本符合我国法律法规的内涵，也符合我国目前核行业的实际情况。

　　2021年1月，我国国家能源局、生态环境部联合印发《关于加强核电工程建设质量管理的通知》，对核电工程质量责任制的落实作出了规定，在文件中明确了集团公司对核电工程质量负有领导责任。

　　可以看出，随着行业和社会形势的发展变化，我国行政管理机关对涉核集团公司也在进一步明确责任和加强约束。除商业角度上的投资、管理责任外，在我国的政治经济环境下，央企身份的集团公司无疑也有更强的人事、财务和经营控制权，但为保障子公司营运单位的独立法人地位，集团公司应进一步限定自身权利边界，明晰集团公司与子公司的业务范围，保障子公司的财务和经营的独立性，切实维护子公司的法人利益，这样不仅有利于压实核设施营运单位的主体责任，更可以加强集团自身的风险抵抗水平，提升现代化管理能力。

　　3“小业主”与运营商的核安全责任

　　3.1 联合持照模式

　　从2003年国家核安全局批准岭澳核电有限公司和大亚湾运营公司联合持照伊始，我国便正式开启了核电业主委托专业化公司运营的模式，即核电集团公司投资成立核电项目公司作为小业主，通过合同等方式将核电站运行委托给专门从事核电运行的独立法人管理，此时专业运营商成为市场主体之一[7]。为强化核安全责任，在实践中国家核安全局将核电运行许可证同时颁发给业主和运营商，形成联合持照，并产生了多主体的核安全责任分配问题。

　　3.2 核安全责任分配

　　按照我国核安全法规规定，核设施营运单位的概念包括两方面：一是申请或持有许可证；二是可以经营和运行核设施，其应对核安全负全面责任。在小业主和专业运营商联合持照的情况下，两者均符合相应规定，同为核设施营运单位，均应对核安全负全面责任。按此理解两者之间承担连带责任，但是小业主仅仅作为核电项目的所有人，其人力、物力和技术资源均不足以承担全面的核安全责任，按照“权责利一致”的概念，应对相应的核安全责任进行分配。

　　原则上，小业主和运营商共同对核设施的核安全承担全面责任。换言之，小业主和运营商之间，应通过合同等方式明确各自职责，清晰分配核安全责任。其中，运营商一般承担核设施的运行责任，在《核电管理条例（送审稿）》43条也有类似规定，“受委托的专业化核电运行公司应当根据有关法律法规及委托合同承担相应的运行责任”。小业主作为核电项目的所有人和获利方，应承担相应的管理责任和核损害赔偿连带责任，相关关系见图2。

图2 联合执照模式责任关系
Fig.2 Joint license model responsibility relationship

　　4 营运单位与承包商、供方的核安全责任

　　4.1 营运单位的核安全全面责任

　　《核安全法》中，核设施营运单位明确负有全面责任。作为持证的法人单位，是核设施生产营运最为重要的责任主体，负有维护核设施安全，保障核设施安全可靠运行，避免发生核事故，一旦发生核事故后启动应急，减轻放射性后果，以及进行核损害赔偿的责任。

　　(1）全面责任与首要责任

　　在国际公约等国际法律规范中，提及营运单位的核安全责任一般使用Primary，即首要责任，而在我国使用了全面责任的概念。可以认为，首要责任强调的是责任顺序，一方面，核设施营运单位作为首要主体通过合同等方式分配权利义务，使相对方承担相应的责任；另一方面，国际社会更倾向于关注核损害赔偿的问题，强调营运单位在核损害赔偿中的首要责任、严格责任。全面责任更强调责任范围，从我国核安全监管的角度来说，更倾向于督促营运单位全面、系统地审视、保障核设施的核安全，全面责任并不代表全部责任。

　　(2）法定责任

　　我国核安全法律法规以及相关文件对营运单位的职责进行了较为体系性的规定，明确了相应的责任。另外，我国相关法律法规也对营运单位作为民事主体、生产经营单位、建设单位主体进行了相应规定，明确了相应的责任，如《民法典》规定的核事故损害侵权责任、《安全生产法》规定的生产经营单位的主体责任、《建设工程安全生产管理条例》中关于建设责任主体所应承担的责任均进行了明确要求。

　　4.2 承包商、供方的相应责任

　　《核安全法》明确规定，核设施营运单位的承包单位和合作方应当负相应责任。承包商、供方等提供的设备、工程以及服务，一般来说以合同为承载，依质量来衡量，作为安全的基础，此处的相应责任也可以理解为质量责任和由质量导致的安全责任。

　　(1）总承包商的责任

　　我国目前核设施建设多采取总承包模式，总承包商负责设计、施工、建造，我国未制定核设施建设的专项法规，相关安全质量工作除核安全相关法规的要求外，适用于我国建设工程领域相关法规，工程质量上的负责方为工程总承包单位。在《中华人民共和国建筑法》中，对工程总承包单位的责任进行了明确要求，并规定应依据合同约定负责。

　　(2）承包商、供方的责任

　　我国核安全法规规定了为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位申请许可注册、培育建设核安全文化、建立实施质量保证体系、聘用具有资质的人员等相关责任。我国其他相关法律法规的规定还包括《消防法》《建筑法》《产品质量法》等。相关关系见图3。

图3 营运单位与承包商、供方责任关系
Fig.3 The relationship of responsibility between oper-ating unit and contractor and supplier

　　5 结论

　　责任明确是核安全工作的基本原则之一，厘清各责任主体的核安全责任，既是贯彻《核安全法》的基本要求，也是落实各项核安全工作的基础。对于集团公司、项目单位、运营单位、核设施营运单位以及供方等各责任主体来说，应当按照我国法律法规的要求和内涵，进一步明确自身权利和责任，同时也应保障各核设施营运单位作为独立法人的市场主体地位，落实核安全主体责任，切实保障核安全。

　　参考文献

　　[1]国家核安全局核动力厂质量保证安全规定[S] .北京:国家核安全局, 1991.
　　[2]许安标,刘华，王毅韧.中华人民共和国核安全法释义[M] .北京:中国民主法制出版社, 2017.
　　[3]王佳.实践中的困惑:浅谈我国核安全责任主体[C]/中国核科学技术进展报告(第三卷)一中国核学会2013年学术年 会论文集第10册(核情报分卷、核技术经济与管理现代化分卷) , 2014-05 ,中国黑龙江哈尔滨:中国原子能出版社, 2013:274-278.
　　[4]佚名中华人民共和国民法典[N]人民日报.2020-06-02.
　　[5]中国工人出版社安全生产法[M] .北京:中国工人出版社，2013.
　　[6]生态环境部核动力厂管理体系安全规定[J/OL].生态环境部官网( 2021-1-4 ) [2021-1-22]. http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/202101/t20210104_815858.html.
　　[7]赵兵,赵晓岚联合持照模式下业主对运行机组的监督定位与实践[C]/中国核学会核能动力分会核电质量保证专业委员会第十三届年会暨学术报告会论文专集, 2017-03-30 ,中国江苏苏州:《核动力运行研究》编辑部，2016:182-185.