济南市水生态文明法治发展现状及建设对策

　　水是生命之源、生产之要、生态之基，水生态文明是生态文明的重要组成和基础保障。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，导致一些地方出现水资源短缺、水污染严重、水生态退化等问题。党的十八大明确提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的战略，吹响了推进生态文明建设新的进军号角。党的十八届三中全会又进一步明确了生态文明建设的要求: “建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”这为城市的水生态文明的建设指明了发展路径，明确了法治在水生态文明发展中的引领和推动作用。

　　作为水利部确定的首个国家级水生态文明试点城市，济南如何在新的历史条件下，将法治建设与水生态文明建设有效契合，运用法治思维和法治方式切实有效地加快推进济南水生态文明建设，促进与保障济南的人与自然和谐发展，进而在全国发挥示范带动作用，已经历史性地成为济南城市发展的重要使命。

　　一、水生态文明城市的基本内涵

　　(一) 水生态文明的内涵

　　水作为人类生存和生产的基本物质条件，是生态系统中最活跃的要素，是各类生态系统最重要的控制因子，人类经济社会发展中不合理的用水、排水、占用及过度消费河湖引发了生态系统特别是水生态系统的退化，这种退化不但影响和改变了人类生存的自然环境，甚至形成了对人类生存和发展的反噬。因此，实现水生态文明是生态保护的基础和前提，水生态文明就是生态文明的基础与灵魂。

　　水生态文明就是指人类在保护水生态系统、遵循人与水和谐的发展理念，以实现水资源可持续利用、保障生态系统良性循环中所创造的物质和精神财富的总和。实质上，水生态文明建设就是要求人类在水资源的开发利用中要具有科学公正的水生态发展的意识，健康有序的水生态运行机制，规范严格的水生态保护制度，和谐美丽的水生态发展机制，全面、协调、可持续发展的态势，实现经济、社会、生态的良性循环与发展以及由此保障的人和社会的全面发展。

　　(二) 水生态文明城市的基本内涵

　　水生态文明城市，是以科学发展观为指导，按照生态学原理，遵循人、水、社会和谐发展客观规律，按照生态平衡的法则和要求以水定需、量水而行、因水制宜而建立的，满足城市良性循环和水资源可持续利用、水生态体系完整、水生态环境优美、水文化底蕴深厚的城市。实质上，水生态文明城市就是打造一个“城在水中、水在城中、人在绿中”，人、水、城相依相伴、和谐共生的独特城市风貌和聚居环境。水生态文明城市实质上是现代城市向自然城市的华丽回归。因为它不仅要保持良好的自然生态环境，还应有适宜的人工环境和丰富的人文内涵。水生态文明城市是现代城市水利发展的必然目标，是未来城市和谐发展的生态基础，必将对城市发展和人类进步产生积极而深远的影响。

　　二、水生态文明城市发展的法治选择

　　水生态城市本质上是一种在城市生态环境平衡制约下的城市发展模式，不仅包含了塑造城市外在形象的内容，还包含了水生态文化在公众中的普及和人与人、人与社会、人与自然关系的调整。水生态城市应是以城市的特色“水”为核心，实现人工环境与自然环境的协调发展、物理空间与文化空间的有机融合。水生态文明建设方式的选择中，法治无疑是最佳的选择。实现水生态文明建设法治化就是要以法治的理念、价值、原则以及科学的法律制度和运行机制来规范水生态文明建设，使水生态文明建设民主化、科学化、制度化，并引导其沿着这样的科学路径持续发展。

　　(一) 法制保障了水生态城市建设战略的稳定性和权威性

　　城市发展的实践证明，只有依法治理，才能避免政策的多变、政府权力对战略的侵犯以及政府权力行为的执行异化。同理，在水生态城市建设中，灵活的策略加上明确的法律标准，整体规划了城市水生态文明建设的法律保护，不仅使政府行为及其权力运行具有法律的依据和保障，清晰了权力行使的责任，而且也规范了社会各个主体的行为，保障了人们的生态权利，制裁和警示了破坏生态文明建设的行为，最终实现了水生态文明建设的可持续性科学发展。

　　(二) “法”治理了水生态城市发展的各种利益关系

　　水生态城市建设是一项非常复杂的工程，仅依赖政府单方的政策引导和强制介入是远远不够的，还必须有强有力的法律平衡各种权利之间的冲突，对不顾生态后果的短期行为进行硬性约束，以保证生态城市建设的顺利进行，使城市资源得到合理利用、生态环境得到最大限度的保护。同时，在水生态城市发展过程中，也需要法律来平衡与治理政府各职能部门之间的关系，明确权力与责任主体，强化不同职能部门的水生态发展责任。只有政府各个职能部门都发挥水生态发展中的正能量作用，才能真正的发挥政府在水生态文明建设中的作用。

　　(三) 法治遏止了生态环境的恶化趋势

　　水生态文明城市不仅要靠建设，还有赖于生态环境的零破坏。在地方经济社会发展中，各个城市出现的不同程度的局部生态环境破坏加剧、资源严重短缺、工业结构性污染严重等环境问题，已成为制约经济和社会发展的重要因素。而环境一旦遭到破坏，则极难恢复。因此，对当前水生态城市建设而言，仅靠政府单方大投入的大规模建设并不能有效地解决城市发展的问题，还必须遏止生态环境恶化趋势。抓住法制建设这个根本环节，尽快健全和完善有关环境资源保护的配套法律法规，提高环境保护意识，强化社会各个主体的生态发展责任，遏止经济发展和日常生活对城市环境的破坏。

　　(四) 法治规范了水生态文明建设的科学化

　　水生态文明城市的建设必须统筹协调水利建设与生态建设，充分发挥大自然的自我修复能力，使水资源和水环境保持良好的生态平衡。

　　它涉及到一个城市水资源配置与节水用水、水生态修复与水环境整治、防洪排涝供水工程建设、河湖岸线绿化美化亮化与水景观营造以及水管理体制等，它关系到城市功能的发挥、生态环境安全的保障和经济社会的可持续发展，关联到一个城市的规划布局、产业结构的调整、市政交通建设、土地开发利用、环境改善保护和城市管理等方方面面，是一项十分复杂的系统工程。这也就决定了水生态城市的建设必须有科学的规划和城市治理行为的连续性。这就要求必须加强法制建设，运用法治方式长远规划水生态工程，规范城市建设，保证城市治理的科学连续，使水生态城市建设制度化、法律化。

　　三、济南市水生态文明法治发展的现状调研

　　作为水利部确定的首个国家级水生态文明试点城市，济南在开拓创新中不断寻找科学的水生态城市的法治发展路径，以期为全国各个地方的水生态文明城市建设提供有益的发展经验。从当前济南的发展来看，前期的发展取得了一定的成效，但也存在明显的不足。

　　(一) 济南市水生态文明发展的成绩

　　1． 规范的制度建设保障着水生态城市的发展

　　济南自古以来就是与水共生的城市，这是济南独特的自然优势，而“泉水”更是济南的灵魂。一直以来，济南市积极建立健全涉及生态水利的相关法律法规以及工作标准． 在严格执行国家法律和山东省出台的地方法规的基础上，积极出台了《济南市水资源管理条例》、《济南市水土保持管理办法》、《济南市水污染防治及水环境保护办法》、《济南市名泉管理条例》等地方性法规; 《济南市邢家渡引黄灌区管理办法》、《济南市小清河管理办法》等政府规章，《济南市市级水利项目建设管理办法(试行) 》、《济南市用水问题控制管理办法(暂行) 》、《济南市农村公共供水管理暂行规定》、《济南市水利局关于水土保持设施补偿费收费标准的通知》等规范性文件。这些法律规范对指导济南开展水生态城市创建活动、发挥全国性的示范带动作用具有重要的指导和保障意义。

　　2． 有效的规划保障了水生态制度的落实

　　为推动济南市的水生态建设，济南市水利局于 2011 年 8 月和 2012年年初先后编制出台《济南水利发展“十二五”规划》《济南水网规划》，规划确立了济南市生态水系建设架构及生态水利工程的主要内容，为济南的生态水利建设确定了目标和行动指南。十八大后，水利部明确提出各地要把落实最严格水资源管理制度作为水生态文明建设工作的核心。济南市作为首个国家级水生态试点城市，积极制定了《济南市水生态文明建设试点工作实施方案》，全面落实最严格的水资源管理制度。以此为核心，济南市水利部门积极通过细化制度，出台操作流程，切合济南市实际抓紧确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的“三条红线”，落实用水问题控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污红线制度、地下水动态预警管理制度和水资源管理责任和考核制度等“五项制度”，并在调查研究的基础上不断建立和完善本行政区域的水资源管理控制指标。在调研中还了解到，为适应济南市水生态发展的需要，济南市水利部门还深入积极探索如何将水生态指标考核纳入各区县及相关部门的考核评价体系中，积极推动将生态指标考核与奖惩制度相结合的相关制度的制定。

　　3． 严格的执法保护了城市的水生态环境

　　通过调研以及实地考察发现，济南的水利执法在维护与保障济南的水生态文明建设中取得良好的成效。济南市水政执法部门通过严格执行各项制度规范，细化执法操作流程，并将相关执法规定明示于公开的办公场所，有效地规范了水政执法行为。为有效的维护济南市的水生态环境，及时杜绝违法行为，通过日常监管与专项联合执法相结合，有效的发挥水利综合执法的良好作用。

　　(二) 济南市水生态文明法治发展亟待解决的问题

　　1． 对于法制对生态文明城市的建设的保障作用认识不足

　　实践中，对于水生态文明的发展必须以法治来保障缺乏足够的认识。在水生态文明城市建设上，把更多的力量放在水环境的开发和建设上，而相应的对水环境的法治保护规划却并未跟上，一旦出现水环境的新破坏，因为没有制度的授权，相关职能部门无法进行管理处置。对于法治在生态文明城市建设中的地位与作用认识不足，使得济南的水生态城市建设中缺少了法治的整体规划，法律难以有效地发挥事前审核、事中规范、事后监督的作用，致使生态脆弱区的有效治理和生态良好区的有效保护都明显滞后于城市发展的需要。

　　2． 环境法治体系不能适应水生态法治的需要

　　目前的水环境保护的立法虽多，但是有很多实际效果甚微。一些法律条文还停留在理想层面，加上当今环境的快速发展变化，还存在一些立法空白，这影响了法律的保障作用发挥。除了国家法律层面，地方立法也存在很大不足。济南的相关地方立法并不多，更多的是以政府的规章和其他规范性文件来规范水行政行为。缺少地方立法对水生态文明城市发展的整体规划与保障，确立水生态管理的目标、原则、体制和运行机制，以及对“水”管理机构进行授权。

　　3． 管理体制不能适应水生态文明建设的法治需要

　　在调查中发现，虽然《环保法》、《国务院环境保护若干问题的决定》和《国务院关于落实发展观加强环境保护的决定》都明确指出，地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。但法律法规没有明确对地方政府环境失职的责任追究办法。对地方领导和企业法人的环境责任追究存在着经济化和抽象化现象的问题。而且在现有的地方领导以及地方各部门的主要领导的政绩考核指标体系中，环境指标根本无足轻重。这必然导致了济南市水生态城市建设的巨大压力。

　　4． 水生态环境建设与保护的监督执法力度不够

　　从当前济南水行政执法现状来看，执法能力和水平不能适应济南水生态文明城市建设的需要，有待进一步提高。生态环境保护是全社会的共同职责，泉城济南的水保护涉及多个行政部门，但水环境保护齐抓共管的局面尚未真正形成，往往是各个水执法部门各唱各的“独角戏”，使得各执法部门执法力量不足，如执法人员少、执法经费少、执法手段相对薄弱等等，难以保证从源头上遏制水环境污染和其他水违法行为。此外，从整体来看，相关行政执法队伍仍然存在执法人员素质参次不齐，存在着一定程度的执法不严和执法不力等现象，这些都影响着执法的质量。

　　5． 水生态文明法治保障宣传不足

　　从实际调研的情况来看，公众对济南水生态城市的定位存在片面的理解，对济南现有的水生态保护的法律知之甚少，在泉水的保护上更多选择的是惩处，在水源的保护以及污水的治理中也更多依赖于相关部门的惩罚。这实际上也暴露出济南对水生态城市的宣传以及水生态法治保障宣传明显不足的问题。没有切实有效的宣传，就无法营造良好的水生态城市发展的社会环境，无法发挥群众的力量，就无法实现城市的共建。

　　四、济南市生态文明法制建设的基本对策

　　从全国来看，济南市是水资源严重匮乏的城市之一，水资源人均占有量不足全国人均水资源量的 1/7，地表水严重不足，地下水限量开采，用水矛盾长期存在。因此，希望济南能以这一次国家级水生态文明示范城市建设为契机，突破“瓶颈”，完善保障机制，加快推进“泉城”济南的水生态建设。

　　(一) 明确法治发展目标规划水生态城市发展的整体框架

　　济南的水生态文明建设是一项长期而艰巨的系统工程，需要运用政治、经济、法律等诸多手段，而法律调整是水生态文明建设的基础手段。健全的水生态法律制度，既是生态文明的标志，也是生态保护的屏障，用刚性的制度约束人类的不文明行为，惩罚破坏文明的行为。它不仅为水环境管理和监督提供法律依据，也为人民享受环境权利、履行环境义务提供法律准则。济南在水生态文明城市建设中应把生态文明法制建设放在更加突出的位置，一是要积极通过制定地方法规立法明确水生态城市建设的公益定位，从整体上规划城市发展的路径，确立水生态管理的目标、原则，以正确处理长远利益于短期利益的关系; 二是要理顺现有管理体制，明确水生态建设的主管部门，以及责任部门，避免权力过度交叉; 三是要调整水管理权的运行机制，以制度规范和保障相关部门的行政行为，依法适当赋予相关职责部门一定的权力，减少管理层级，缩短权力运行时间，从根本上克服“守法成本高、违法成本低”的社会现象; 四是要进一步处理好保护、建设与利用的关系，规范水生态项目建设，避免重复投资和过度建设; 五是要明确济南生态产业定位，规划生态产业布局，避免盲目性和不适应性，以实现生态、经济和社会效益的有机统一。

　　(二) 运用法治思维加快完善地方水保护法规和规章

　　加快济南市水生态保护地方性法规、政府规章立法和健全各项配套制度的制定步伐，是环境法治的迫切要求。一是要按照构建水生态文明城市的要求，完善对综合决策方面的立法，使相关决策更科学、民主、合法。以落实最严格水管理制度为核心，将水生态的保护优先贯穿于决策的各个方面，落实到济南发展的全过程。二是要完善济南“水”保护相关法规、规章，对于原有地方性法规和规章对生态水利方面未明确规定的需重新立法或做出新的有利于实践操作的界定。及时修改《名泉保护条例》和《济南市水土保持管理办法》等。三是要进一步规范城市建设、区域开发、工程建设、园区建设等重大计划和引进建设项目时实施环境影响评价的实施办法，进一步规范、强制实施土地开发项目中的水环境评价制度。对于已建的园区要依法开展回顾性环评，以确保济南的水域安全。四是要规范“水”管理机构，在国家法律法规的范围内对“水管理权”进行调整，同时结合新形式的发展以及济南水管理的特点进行适度授权，以避免水管理的缺位。五是建立水管理的特点，加强对重点水域的保护制度。六是要完善对水环境破坏的惩戒制度，密织法网，保护好水生态环境。

　　(三) 善用法治方式加快完善公众参与机制

　　“泉城”是济南人的泉城，城市的发展关乎每一个市民的生存、发展。要明确每一位市民的环境法律属性，公众参与城市的建设与发展不仅是一项权利，也是一项义务。政府与相关部门应积极探索公众对环境保护法律实施监督的新途径，有效的保障公民的环境监督管理权和环境监督管理参与权。同时，在《政府信息公开条例》下，建立健全济南市的水环境信息报告制度，对关乎公众权益的水发展规划、建设项目和重大决策，通过听证会、论证会、网上征集等形式，广泛听取意见，依法保障群众的环境信息知情权、监督权和参与权。

　　(四) 完善执法机制提高水行政执法能力

　　要依法保障水行政主管部门和环境行政主管部门的职权，以及提供必要的行使权力的保障条件。加强水行政和环境执法队伍的环境法治教育，加深他们对环境法治深刻内涵的全面理解，使其在法律规定的范围内自主开展执法活动，提高环境执法队伍的法治理解能力，以及运用相关法律法规的熟练程度。加快推进水执法的现代化，运用现代化的监控手段，对水域、污染源实施全方位的监控，提高水执法的执行力;建立快速高效的应急指挥系统，对“突发”水事件或水状况及时反应，提高相关执法的反应力。进一步健全水行政与环境执法责任制，规范执法行为，按法定权限和法定程序严格执法。

　　(五) 强化水生态法治宣传教育体系打造法治社会

　　建设和谐的水生态文明城市需要每一个市民身体力行。只有全社会形成保护环境的良好氛围，人人自觉遵守各项环境保护法律法规，人人为之尽责尽力，环境保护才能取得实效。加强环境法治宣传教育，一是要加强对领导干部的环境培训，提高他们的综合决策能力; 二是要加强企业负责人的培训，提高他们自觉遵守环境法律法规的意识; 三是要完善环境教育立法，大力开展人口、资源、环境形势教育和生态环境警示教育，增强全社会的忧患意识; 四是要将环境保护列入素质教育的内容，强化各类学校环境基础教育; 五是要在全社会倡导环境文化和生态文明，培养全民的环境伦理道德观念。引导市民形成环境友好型社会的基本要求和行为准则，培养环境资源保护民族责任感。人类必须尊重自然，不能视自然万物为可以予取予求和恣意役使的工具，而应给予道德关怀。

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