生态辽宁构建中公众生态信息公开机制的确立

　　生态环境是人类生存和社会发展的物质基础。面对我国环境污染严重和生态系统退化的严峻形势，站在中华民族永续发展的高度，生态文明的建设具有非同寻常的重要性和紧迫性。党的十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，并作出了全面战略部署，使生态文明建设上升到国家意志的战略高度，中共十八届三中全会强调要加快生态文明制度建设。2014 年 4 月全国人大常委会通过的《环境保护法》修订草案，宣示了“经济发展与环境保护相协调”的环境优先思想，实现了从“政策法”到“实施法”的转变，是中国环境立法史上的又一重要里程碑。

　　“十二五”以来，辽宁省在工业污染控制、环境保护创建、流域水污染控制、大气污染控制、自然生态建设、环境执法监察与监控等方面均取得了明显成效，特别是污染减排领域已实现了由减排大省到环境改善大省的实质性转变。尽管生态辽宁建设工作收效明显，但距离实现生态辽宁发展目标仍任重道远，例如 2013 年 12 月，国家环境保护部通报了当年开展环保专项行动医药制造企业督查情况，对生态环境违法问题突出的全国 18 家企业予以挂牌督办，其中包括我省的沈阳抗生素厂。我们认为，实现辽宁蓝天、碧水、山清、气新的良好生态环境，公众参与很有必要。而没有知情权就没有参与权，所以，保证公众参与权的前提就是确立公众生态信息公开机制。

　　一、政府及相关部门要建立生态信息公开制度

　　列宁说：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[1]为了赋予公众知悉和获取环境信息的权利，政府及相关部门需要建立起一整套环境信息公开制度，由法律制度的国家强制性和权威性来保证这种公开性的实现。

　　2007 年 4 月，国务院颁布了《政府信息公开条例》（简称《条例》），就政府信息公开方面进行了全面具体且可操作性的规定。几乎与此同时，国家环保总局发布了《环境信息公开办法（试行）》（简称《办法》），并发布了一批规范性文件。《办法》是继《条例》之后第一部政府部门关于环境信息公开的法规，它明确了生态环境信息公开的主体、程序、范围和责任，要求环保部门必须在职责范围内公开环境法律法规、政策、标准、行政许可及行政审批等方面的环境信息。近年来，生态信息公开体系进一步加强，主动公开力度明显加大，“环境保护部通过部政府网站等媒介已主动公开相关环保信息 5 万条。”“环境保护部修订发布了新的《环境空气质量标准》，在第一时间通过政府网站向社会公布，紧接着就在国新办召开新闻发布会，及时回应社会关切。”

　　在政府信息公开工作中，国务院办公厅已连续三年把环境保护信息公开工作作为其重点领域并作出整体部署。辽宁省各级政府部门为了更好地贯彻这些法规也出台了一些地方法规，比如《辽宁省环境保护厅政府信息公开指南》，省环保厅根据实际情况不断修订完善相关的信息公开目录，及时公开“信息公开年度报告”，不断拓宽信息公开的渠道，利用报刊和新闻媒体对环保重点工作进行公开。例如：在《辽宁日报》对 2013年度蓝天工程责任书中 1084 个项目进行了公示，2013 年召开了新闻发布会 3 次，就环保工作有关重大事项向社会发布。

　　我国生态信息公开制度起步晚，许多问题还需进一步完善：首先，进一步完善生态信息公开主体。《条例》规定，三类机构负有政府信息公开的义务：

　　一是行政机关；二是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织；三是与群众利益密切相关的公共企事业单位。另外，应当赋予一些非政府环保组织在一定生态环境行政职权内，有权公开一定的生态环境信息。其次，生态信息政务公开的程序、内容等要规范化。有的政府部门对生态信息内容进行选择性公开，主要公布形象工程和政绩工程等，而对一些负面信息的公开则不是玩“躲猫猫”就是“挤牙膏”，这是有违法律宗旨的。例如“重金属污染耕地”事件对公众身心健康危害严重，但信息不透明给土壤监管及防治带来了困难，一位环保人士说：“一些愿意参与污染治理的农民和民间人士，由于重金属污染信息不对称，无法进行治理或推动相关工作。”

　　再次，健全举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，切实保护举报人合法权益。尽管环境保护部于 2009 年“6·5”世界环境日开通了“010-12369”环保举报热线，可由于生态信息公开的局限性和受理处理方面存在的问题，遭到公众举报或上级环保、监察部门等通报的生态损害或灾难事故仍很多。最后，要积极完善生态信息公开的救济手段。国外政府部门不但环境信息公开的程序性规定较为严密，同时明确规定公众在获取环境信息的权利受到侵犯时，可以通过行政及司法的途径来获得救济。而我国在法律上鲜有信息公开的程序性规定，公民因无法正常获取环境信息而受到损害，也没有足够的救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。总之，政府生态信息公开制度的完善，任重而道远。

　　建立规范的生态信息公开制度意义重大。一方面是维护社会稳定、提升政府公信力的需要。近年来由于生态信息公开的模糊或滞后使很多人深受其害，群体性事件时有发生，而有些却是谣言引起的，严重影响了社会的稳定和政府的公信力。规范的生态信息公开制度可以在一定程度上防患于未然。另一方面是社会发展的需要。社会发展的最终目的是富民强国，良好的生态环境是提高生活质量的必要条件，生态环境的污染和破坏严重影响了社会的发展和进步。据中科院测算，目前由环境污染和生态破坏造成的损失已占到 GDP 的 15%左右，这意味着一边是个位数的经济增长，一边是两位数的损失率。可以说，环境问题已成为吞噬经济成果的“恶魔”。

　　二、建立企业生态行为信息公开制度

　　《办法》第二条明确规定：“本办法所称环境信息，包括政府环境信息和企业环境信息，”并设立专章对企业环境信息公开进行了规范，对污染严重的企业，国家强制要求公开包括污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况等方面的信息。主要以企业为法律规制对象来防治污染是法律明确规定的，《环境保护法》和与其配套的单行法规范了企业应遵循的保护环境的职责，并针对不同的范围对企业提出了保护环境的要求。企业应严格遵守各项环保法律法规，在谋求经济利益的同时应该充分考虑环境公益，一定要认真履行保护环境的社会责任。

　　鉴于企业在污染治理和生态环境保护方面的特殊地位，为此，世界各国都采取多种途径促使企业消减污染，而企业生态信息公开正是其中一种关键性的手段。美国于 1986 年就创建了有毒物质释放清单（TRI），仅通过将问题公之于众就在开始的头十年里TRI就将清单上的有毒化学品排放减少了近 50%。国际上认为有效的环境信息公开是法治政府与责任政府的必然要求，通过公开企业生态信息可加强公众参与的程度和力度，使公众对企业的污染物排放情况、污染治理情况等生态行为能够进行充分的了解、客观的评价和有效的监督，促使作为污染者的企业加强污染治理、重视生态环境的保护、改善生态行为，有效地提高政府生态环境管理的能力，达到指令性控制手段以及经济手段所不能达到的效果。

　　企业生态信息公开的主要内容可以分为两个方面：第一，政府环保等相关部门要求公开的生态信息。一是企业对环境法规执行的情况；二是企业所在地及周边环境质量情况，主要包括：环境质量指标的达标率、污染物排放情况、有毒有害材料的保管和使用情况、产品使用过程中对环境的影响情况等。三是治理污染方面的信息，主要包括：企业是否建立符合相关法律法规的环境管理制度和管理体系以及相应的环保规定、污染处理能力和治理污染项目完成情况以及污染物回收再利用情况、企业的环境方针和职工环保培训情况等。第二，公众要求公开的生态信息。这部分的信息主要侧重于企业对周边生态环境的影响、对周边居民的生活（空气、生活用水、耕地以及由此引发的疾病等）造成影响的情况。企业环境信息公开是保障公民环境知情权的重要环节。

　　企业环境信息公开后，要确立公众参与的企业环评信用等级制度。信用等级高低直接影响到企业的社会声誉、相关利益以及生存发展。例如 2013年 6 月 3 日，“辽宁省环保厅会同中国人民银行沈阳分行、中国银监会，将长期不能摘牌、违反建设项目‘三同时’制度、污染物超标排放的沈阳金碧兰化工有限公司等 26 家企业列为第一批实施绿色信贷限制企业，严格限制这些企业贷款。”

　　直至环保措施落实到位，才能解除授信限制。从而使上述环境违法企业付出了高昂的代价。所以，建立规范的企业生态信息公开制度，不但是社会发展的需要，也是企业自身发展的需要。近年来，随着公众环保意识的增强，公众在评价企业形象和购买产品时，越来越趋向于有良好环境声誉企业的其产品。

　　三、建立公众生态信息受理处理公开制度

　　加强生态文明建设的一个重要环节，就是政府及相关部门要畅通受理渠道，公开受理处理程序及方式方法。其实“从 2012 年 9 月 1 日起，各级环保部门在受理项目环评时，就在本部门网站上向社会公布项目环境影响报告书简本。在项目环评的受理和审批中，要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性以及公众意见采纳情况作为审查重点。强化政务信息公开，实行环评受理、审批和验收全过程‘三公开’。”

　　目前，在完善公众生态信息受理处理公开制度方面应解决好以下三个方面的问题。第一，是完善群众环境诉求机制。群众对环境问题的诉求渠道主要有举报、信访和诉讼三种。举报和信访对部分企业、投资者具有一定的制约力，可对政府确定的重要规划和重大项目等事项却没什么作用。诉讼本应该是最有效的方式，可我国环境公益诉讼制度不健全，环保官司难打。“十一五”期间，我国环境信访 30 多万件、行政复议 2614 件、行政诉讼 980 件、刑事诉讼 30 件，通过司法诉讼渠道解决环境纠纷的不足 1%[6]。在政府决策事项上，举报和信访遇到阻力时，群众为了达到解决问题的目的，只有选择集访或采取过激方式给政府施压，这就引发了群体性事件。为此，必须加快建立环保公益诉讼制度，通过司法的方式来解决环境保护问题。第二，完善受害民众救助机制。各级政府要积极探索建立和完善环保救助机制，对因环境问题受到伤害的民众实施及时救助。其一，建立受害民众身体健康档案并定期免费体检，防止其因污染而引发重特大疾病，一旦生病也能得到及时并无偿医治；其二，解决受害民众的生活困难，妥善解决个别困难群众的衣、食、住、行等问题；其三，完善环境污染责任保险制度，全面推行企业环境污染责任保险，建立环境污染风险企业分担机制，及时保障污染受害民众的合法权益。这在很大程度上可以避免群体性事件的发生。第三，充分发挥新闻媒体的作用。各级政府要高度重视新闻媒体的作用，从科研论证到立项实施，包括对按法规应公开事件的受理处理，让新闻媒体全过程参与，并随时向社会报道以接受社会各界的监督，民众充分了解项目实施的安全性对项目的正常进行将起到积极的推动作用。反之，如果项目过程不公开，也没有新闻媒体对项目实施的必要条件、可行性尤其是相关环保情况向社会公开报道，就会影响项目的认可度和知晓度，可能阻碍项目的正常进行。

　　具体地说，应努力做到国家环保部长周生贤强调的那样：加强和推动环境核查审批信息主动公开；加强环境监测信息公开，全面推进涉及民生、社会关注度高的环保信息公开；加强重特大突发性环境事件信息公开，及时公布处置情况；加强依申请公开工作，切实推进信息公开工作的法制化规范化[2]。

　　四、建立生态违法违规处罚结果公开制度

　　2013 年 5 月，广州市食品药品监督管理局日常抽检发现部分单位的食品不合格，但是却没有依法向社会公布不合格产品的品牌、生产单位及销售单位，有关食品的危害性也只字不提，更别谈处罚结果的公开了[7]。违法违规企业往往在各个环节都存在问题，很多污染企业在建厂之初就存在相关手续违法，有的企业因污染严重停产后易地转移再生产，有些无照经营和没有通过环保验收的企业找出各种理由长期生产，而通过环保验收的企业为节省成本经常直接排污，一些违法企业被处以罚款却难以执行到位，有些企业因超标排放被责令停产，但行政处罚执行难，导致污染状况继续恶化，等等。而这些违法违规行为的处罚结果公众了解有限，导致恶性循环。因此，确立规范的生态违法违规处罚结果公开制度非常必要和紧迫。近年来，辽宁省出台了一系列政府规章和地方法规，省长陈政高强调：“要积极探索依法公开行政处罚结果的方式方法，主动接受社会及人民群众的监督。”[8]

　　但我国环保领域“违法成本低、守法成本高”问题突出，即使对违法违规处罚结果公开作用也有限。例如，今年 4 月，在沈阳市环保局公布的 2014 年第一季度环境违法企业查处依据中，对于不正常使用污水处理设施企业的处罚，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条之规定，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款，且最高 100 万封顶，这直接导致水污染处罚数额普遍偏低。

　　建立规范的生态违法违规处罚结果公开制度，应做到以下几个方面：首先，政府、企业和公众要共同遵守生态信息方面法律法规。将于2015年1月1日起施行的新《环境保护法》集中解决环境保护中违法成本低、守法成本高的问题。该法规定，对逃避监管排放污染物的人员可以进行拘留，对未批先建的行为也做了针对性的规定，对环境评价机构等作出的虚假评价可以追究其连带民事责任，并且赋予环保机构对污染物排放设备的查封和扣押权。加大惩罚力度，对污染企业按日连续计罚，罚款将上不封顶。明确“公民享有环境知情权、参与权和监督权，新增专章规定信息公开和公众参与。要求各级政府、环保部门公开环境信息，及时发布环境违法企业名单，企业环境违法信息记入社会诚信档案，排污单位必须公开自身环境信息，鼓励和保护公民举报环境违法，拓展了提起环境公益诉讼的社会组织范围。”

　　其次，要落实因违法违规造成的环境污染引发的群体性事件处理责任。中共十八大强调，要加强生态文明制度建设，建立体现生态文明发展要求的奖惩机制，健全生态环境保护责任追究制度。中共十八届三中全会提出，要对造成生态环境损害的相关责任者依法追究刑事责任。近年来，国内生态环境重大事故可以说是频频发生，但因此而被追究行政或刑事责任的环境执法人员确是凤毛麟角，这些人员尤其是其中的领导干部，出于自我保护或与环境损害主体的特殊利益关系，可以轻而易举地受制于地方政府的安排行事，可以与环境损害主体沆瀣一气、达成默契，甚至成为上述主体的信使及保护伞。对此，应该参照哈尔滨市政府出台的“六项禁令”，规范辽宁省生态环境执法责任行为。“六项禁令”规定：“行政执法人员违反禁令被本部门上级机关问责的，视情形对该部门主管负责人和主要负责人予以问责。”

　　并向社会公开，做到生态环境执法机制透明。最后，实行处罚案件公众听证制度。在对环境损害案件的追责处罚领域，有必要引入公众听证制度。这样，一可以起到对政府及相关部门以及相关执法人员的监督作用；二可以起到对污染主体的监督作用；三可以培养提升公众的维权意识，体现公民在环保领域的主人翁地位。只有信息透明、全社会共同参与，生态辽宁的目标才能真正实现，也才能真正实现“中国梦”。

　　参考文献：

　　[1] 列宁. 列宁选集: 第 1 卷[M]. 北京: 人民出版社, 1998:347.

　　[2] 周生贤. 在全国环保系统政府信息公开工作会议上的讲话[N]. 中国环境报, 2012-09-07(1).

　　[3] 欧甸丘, 姜刚. 全国 1.5 亿亩耕地受到污染[N]. 辽宁日报, 2013-06-22(3).

　　[4] 本报特约评论员. 走以保护好环境为前提的发展新路[N]. 辽宁日报, 2013-04-01(1).