我国光伏发电推进法律机制现状

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【题目】促进太阳能光伏发电发展的制度构建  
【引言】中国光伏发电建设法律体系研究引言 
【2.1】我国光伏发电推进法律机制现状  
【2.2】光伏发电产业发展法律机制存在的问题 
【第三章】典型国家光伏发电促进法律机制分析  
【第四章】我国光伏发电促进法律机制的完善对策 
【结论/参考文献】中国光伏发电促进法律机制研究结论与参考文献 

  　　第二章 我国光伏发电的现状及存在问题

　　我国光伏发电开发利用水平相对较低，目前，光伏发电促进法律机制在总量目标措施、上网电价激励措施和经济激励措施方面有相关规定，但是可操作性不强，还存在许多不足。尤其是在光伏发电立法、光伏发电保障措施和光伏发电监管机制方面存在亟需解决的问题。

　　一、我国光伏发电促进法律机制现状

　　中国是一个太阳能资源丰富的国家。中国太阳能资源的理论储量相当于每年17000×108吨标准煤，①至少是风能资源的 100 倍。②太阳能资源的充足为我国能源开发和利用提供了十分有利的条件，但是目前我国光伏发电促进法律机制研究有限，主要体现在总量目标措施、上网电价、发电费用分摊及经济激励措施方面。

　　（一）总量目标措施

　　“快速发展的现代高新技术需要强大的决策工具支持。”③可再生能源产业属于新兴产业，在发展初期受到的市场限制较多，无论是发展中国家还是发达国家。而光伏发电产业更需要有明确的市场规划，具体的总量目标以更好的规范光伏发电的发展。

　　1.总量目标措施的涵义

　　总量目标是指发展可再生能源时规定一定比例或者设定一个可再生能源总量目标。④《可再生能源法》第 7 条规定了国家根据我国可再生能源发展情况制定中长期总量目标。2007 年 6 月国务院常务会议审议通过的《可再生能源中长期发展规划》中也指出世界上很多国家为了可再生能源的发展都制定了可再生能源发展规划和发展目标。1997 年，欧盟提出“可再生能源在一次能源消费中的比例将从1996 年的 6%提高到 2010 年的 12%,可再生能源发电量占总发电量的比例从 1997年的 14%提高到 2010 年的 22%.2007 年初，欧盟又提出到 2020 年，可再生能源消费占到全部能源消费的 20%,可再生能源发电量占到全部发电量的 30%.”①其中，在第五部分发展目标章节更是详细提出总体目标和具体发展目标。体现出我国对可再生能源发展的重视性。

　　2.总量目标措施的政策依据

　　总量目标可以通过两种指标体现，一种是定量目标，比如，多少万千吨、多少兆瓦等；另一种是比例目标。，比如，2020 年可再生能源发电装机占届时发电装机总量的比例等。国外一般采用比例目标，而我国的惯例是定量目标，实际上无论是哪种形式，二者的目的都是一样的。

　　实际上，总量目标措施是我国制定国民经济发展规划的惯例。实施总量目标措施，在我国有着十分成熟的方法和经验，国家通常制定中长期的发展目标和达到目标的年度计划，确保国民经济发展和人民生活的正常进行。在最近的国家 2020年能源发展战略和规划中首次将可再生能源的发展作为重要内容容纳入了那个国民经济发展和人民生活的正常进行。总量目标措施的关键点在于，国家根据我国可再生能源的储存量、经济水平、能源需求状况、科技水平等诸多因素，提出在一定阶段的发展目标，并制定保证总量目标实现的具体措施。最近，国家首次把可再生能源定量化地列入了国家能源中长期战略规划，提出了“大力调整和优化能源结构，坚持以煤炭为主体、电力为中心、油气和新能源全面发展”的能源战略，②可再生能源在我国能源变革时期占据战略性地位。在国务院有关部门发布的《国家能源技术政策》、《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》、《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》中都考虑了总量目标措施。可见，依据《可再生能源法》中的规定所传达的精神，在光伏发电领域采用总量目标措施也是十分有必要的。

　　（二）上网电价激励措施

　　合理的上网电价的定价机制能够向市场传递清晰的投资回报信息，是决定其可持续发展的最为关键的环节。EPIA 在 2010 年发布的一份报告中，列出了几项产业激励政策工具的市场效果（见下表）。它从投资者的利益保证、操作的难易程度、实际效果和资金使用效率等四个方面对政策效果进行评估。结论显示，最为市场接受，也是实际效果最好的产业政策是“上网电价法”.

　　1.上网发电激励措施的涵义

　　上网电价是指电网购买发电企业的电力和电量，在发电企业接入主网架那一点的计量价格。①通俗理解就是发电厂购买的发电或者电力的价格，即并网电价。

　　我国电力一直处于国有垄断地位，由几大电网控制，电力改革仍处于比较艰难的地位。而西方部分国家则允许电力企业公开竞争，引入市场参与机制。并且，用电方可以自由选择购买发电方的电力，甚至可以选择是传统能源发电还是可再生能源发电。“在固定上网电价政策出台前，通常是核准电价和项目特许招标的形式确定上网电价。随着我国光伏产业的应用和推广，逐渐完成了从特许招标向固定上网电价的过渡阶段。上网电价可以给投资者信心，在光伏发电发展初期，有利于合理引导光伏市场。”②我国光伏发电也是采取上网电价政策。

　　2.上网电价激励措施的政策依据

　　《可再生能源法》第 19 条明确规定了可再生能源项目的上网电价必须根据不同地区情况合理制定，充分考虑能源开发利用率并兼顾经济效益，同时上网电价也要做到信息公开、及时公布，充分保障公众的信息知情权。“依照本法第 13 条规定可再生能源发电的上网电价可以根据招标定价，但是其价格应和同类可再生能源电价价格保持一致。”

　　从 1985 年以来，我国电价形成机制发生了一系列变革。从早期的“还本付息电价”,然后是“燃运加价”,接着为“经营期电价”等政策，缓解了我国长期缺电的局面，推动了国民经济稳定快速的发展。之后，竞争机制成为上网电价改革的方向，价格由供需各方形成。《电价改革方案 2003》④明确规定了可再生能源企业暂时先不参与市场竞争，电量则由政府定价或者招标价格制定，等到时机成熟再考虑由政府建立专门的竞争市场。为了考虑各种价格机制的特点可操作性，《可再生能源法》采用了分类电价机制，“其核心是上网电价的高低要根据不同时期的发展水平而定，依照经济合理的原则并有利于能源开发利用而确定，然后向社会公告。”①其中“1999 年原国家发展计划委员会和科技部《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》规定了关于可再生能源发电项目需要就近上网，发电方和购电方即电网管理部门签订并网和售电协议。”②2011 年 7 月“国家发展改革委发布了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》规定了参考社会投资额和运营成本，对非招标光伏发电项目在全国范围内统一标杆上网电价。”③根据光伏发电产业的特点来决定采取何种合理的电价机制模式，这对于解决能源需求是很有必要的。

　　（三）发电费用分摊措施

　　由于光伏发电成本相对较高，为了促进光伏发电开发利用，实施发电费用分摊措施也是一项较不错的手段。利用资金弥补发电成本的巨额投资，减轻光伏发电者的负担。

　　1.发电费用分摊措施的涵义

　　费用分摊，“是指购电方收购可再生能源电量的费用比常规能源的费用要高，高出部分通过附加费的方式附加在销售电价中分摊。”④销售电价，是指电网经营企业对终端用户即用电方销售电能的价格。“实施费用分摊是很多国家都采取的通行做法，只是有不同的具体分摊方法，但电力消费者最终支付分摊费用。”⑤采用发电费用分摊，也是为了减轻发电企业的经济负担，国家可以设立可再生能源基金或者是以附加费的方式加在销售电价中，专门用于支持可再生能源发电项目的发展。

　　2.发电费用措施的政策依据目前，“英国实行由供电商承担一定配额的制度也就是说供电商提供的电力中需要有一定配额的电力来自于可再生能源发电。澳大利亚实行绿色证书和配额制度，政府明确规定可再生能源发电目标，每个单位为了按时完成目标都需要自行安排具体落实方案。”①费用分摊措施在我国可再生能源领域有许多的实践和经验，20 世纪 90 年代初，我国为建设三峡工程，采取了终端销售电价加价的方式筹建建设资金，加快了三峡工程的建设速度。2001 年国家开始实施电网改造，特别是农网改造，也采用了类似的终端销售电价加价的方式。1994 年，原国家电力部就对风力发电费用的分摊作了具体的规定，在一定程度上促进了风力发电的发展。目前，已有的实际经验对光伏发电适用费用分摊措施提供了一定的基础。

　　（四）经济激励措施

　　纵观世界上光伏发电较为发达的国家，其中经济激励措施都是不可或缺的一项措施。长期以来，尽管国外太阳能产业发展十分迅速，但是从产业发展周期看，仍处于发展初期，从而也离不开经济政策的推动与激励。

　　1.经济激励措施的涵义

　　经济激励措施是指，国家通过经济手段刺激可再生能源项目的发展。其中，有可再生能源发展专项资金、税收优惠、财政补贴和优惠贷款措施。目前，光伏发电项目需要投资资金较多，为了推动可再生能源发展，应当为可再生能源发展的基础性工作及农村、偏远地区可再生能源项目给予优惠贷款和税收优惠支持。

　　2.经济激励措施的政策

　　依据太阳能是新兴的清洁能源，虽然我国太阳能资源极其丰富，但是对其开采利用却很有限，而光伏发电成本又比较贵，导致现实中我国发电总量中光伏发电所占比例不大的现实情况。现阶段光伏发电项目的普及程度相对比较低，国家鼓励地方政府制定地方性法规、政策促进光伏发电的开发利用。同时，采取各种经济激励措施，提供光伏发电项目补贴、税收优惠和贷款优惠措施，支持光伏发电的发展。另外，国家财政设立专项基金，用于支持可再生能源项目的开发利用，虽然目前没有明确的光伏发电经济激励措施的实施细则，但是现有的宏观经济激励在某种程度上对光伏发电产业还是大有帮助的。