我国光伏发电促进法律机制的完善对策

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【题目】促进太阳能光伏发电发展的制度构建  
【引言】中国光伏发电建设法律体系研究引言 
【2.1】我国光伏发电推进法律机制现状  
【2.2】光伏发电产业发展法律机制存在的问题 
【第三章】典型国家光伏发电促进法律机制分析  
【第四章】我国光伏发电促进法律机制的完善对策 
【结论/参考文献】中国光伏发电促进法律机制研究结论与参考文献  

　　第四章 我国光伏发电促进法律机制的完善对策

　　我国光伏发电促进法律机制存在诸多不足之处，健全法律依据，为太阳能开发提供法律依据。完善保障措施，可以及时应对法律的滞后性特点，最后完备的监管系统，可以防止可再生能源主管部门之间的履行职能时陷入权责不清、互相推脱的局面。

　　一、健全法律依据

　　法律手段在产业政策体系中起基础性保障作用。在各个国家，颁布实施产业相关的法律往往是国家着手推动产业市场化、规模化的先行标志。各国政府虽然制定法律所约束的对象及目的会不一样，但各国都将制定法律作为推进产业发展的第一步。

　　（一）细化专门立法内容

　　德国、英国和美国的太阳能开发利用的经验告诉我们，以法律的形式将光伏发电具体内容规定下来是大势所趋。“如德国在其《可再生能源法》中规定了光伏发电的上网电价机制；出台《可再生能源供热法》推动太阳能热利用的发展，随后根据这两部法律实施了一系列诸如补贴、信贷等政策支持光伏发电系统的发展。”①我国仅在《可再生能源法》规定了支持太阳能、地热能和风能的开发利用，可是该法中的规定目前远远不能满足太阳能光伏发电市场的发展需求，很多立法不够细化，在发电方执行上网电价时无法可依。

　　目前，虽然光伏发电产业相对发达的国家也没有专门的有关光伏发电的专门立法，但是有关光伏发电内容的立法却不在少数。因此，我国也应借鉴发达国家光伏发电立法经验，结合我国光伏发电相关法律实践情况，细化光伏发电在《可再生能源法》中的规定，立法中规定上网电价机制，因为光伏发电系统运行之后，产生多余的电量可以上网，而关于上网电价则需要有立法明确规定。我国虽然有《国家发改委关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》和《国家电网公司关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见（暂行）》等规定，但是大多以“通知”、“意见”和“规章”、“规定”等形式出现，法律效力低，故笔者认为，我国应在目前实施初见成效的《可再生能源法》中细化有关太阳能开发利用的规定，加入上网电价的规定，针对光伏发电系统的补贴和优惠贷款、税收优惠等措施都应有具体的规定，而现行的一些宏观规定在具体实践中根本无法真正满足光伏发电需要。

　　另外，有关太阳能开发利用除了一些法律规定之外，还应完善相应的追责机制，例如，没有规定房地产开发企业没有为光伏发电系统提供必要条件时会怎样，是否会受到行政处罚，当房地产开发企业在购房合同中禁止安装光伏发电系统时又有何规定，因此，《可再生能源法》还需要做有关光伏发电相关的细化规定。以期望促进我国光伏发电产业的发展。

　　（二）健全配套法律法规

　　太阳能相关配套法律法规的完善是保证光伏产业持续发展的基础。“早在 20世纪 30 年代德国就出台了《能源工业法》，后来随着能源需求的变化，也实施了一系列的配套措施支持可再生能源发展，从而建立了完善的能源安全的法网。”①法律是调整人们之间行为关系的基本行为规范，光伏发电领域配套法律法规的完善不仅可以协调人们之间在光伏发电领域的行为关系，更重要的是该领域的发展需要稳定的行为指导原则来保证其对投资，从而积极完善光伏发电领域的法律法规可以帮助创造一个稳定的新能源开发利用环境。

　　1.加强地方立法，重视分类立法

　　观察太阳能开光伏发电市场发展比较成熟的国家，可以发现都有一套比较完善的法律法规。而且立法比较规范，针对可再生能源不同能源类别，分别立法，中央与地方立法并重，做到了协调统一。我国可以借鉴美国的立法模式，首先在能源基本中规定可再生能源开发利用的原则性内容。地方性法规、省级部门规章根据各自地区不同的太阳能资源和发展规划制定符合本地区的政策规定。这样做到因地制宜，做好普遍性和特殊性的有机统一。光伏发电产业作为一个朝阳产业更是引人关注，可是我国还处于发展初期，国家可以在《可再生能源法》基础上，等到立法时机成熟，制定《太阳能法》或者光伏发电相关的法律法规，详细规定有关光伏发电的法律问题。

　　2.增强法律可操作性

　　我国太阳能领域相关法规政策已经实施有一段时间，我国在光伏发电领域的发展虽然不是十分成熟，但是也还是具备初步经验的，毕竟在太阳能相关领域已经出台一些政策法规，有利于光伏发电产业的推广和应用，但是同时也暴露了一些立法上的不足，缺乏可操作性。例如：“北京光伏发电第一人任凯，作为自然人光伏发电领域第一个吃螃蟹的人，2011 年任凯尝试光伏发电，用太阳能电池面板共有 12 块，并网总容量是 3060 瓦，2012 年 9 月，国家出台《太阳能发电发展”十二五“规划》，规定自然人发电除了自用，多余电量还可以卖给国家。10 月，国家电网向社会发布了《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的若干意见》，承诺对分布式光伏”支持、欢迎、服务“.2012 年 11 月任凯向国家电网提交了并网”卖电“申请。按照国家发改委此前的规定，分布式太阳能光伏并网发电的电价补贴是 1 元一度电，但是任凯咨询了发改委和国家电网之后发现，只有经过发改委核准的分布式光伏项目才能享受一元一度的上网电价。而任凯则只能按照北京地区脱硫煤电价的 4 角一度卖给国家电网。”①目前自然人项目能否享受一元一度电的电价补贴仍无相关法律文件支持，以后家庭用户光伏发电多余电量只要并网然后到能源主管部门进行备案即可享受相应补贴。可是当任凯根据并网电费结算单申请补贴时，却被要求提供增值税发票。

　　但是自然人不是企业如何提供增值税发票，而税务机关也找借口推脱不符合开发票要求，导致自然人无法办理。2014 年 6 月 3 日国家税务总局发布公告称：“自2014 年 7 月 1 日起，分布式光伏发电项目向国家电网公司售电，售电发票由国网公司统一开具。”②也就是说，以后家庭用户多余电量上网只要定期和购电方结算即可，不用再开具发票。公告颁布实施后，家庭用户多余电量并网之后，结算电费时无须再去开具发票，也不用电费收据，简化了上网电费的手续，鼓励家庭分布式光伏发电的发展，也解决了上网电价结算问题。但是，国家发放的度电补贴目前仍存在结算问题。

　　2013 年 3 月国家发改委下发《关于完善光伏发电价格政策通知》（意见稿）提出“分布式光伏发电电价补贴为 0.35 元/千瓦时，通过电网企业向发电方转付，电网企业收购电价时参照当地燃煤发电标杆上网电价。”③这样一来，自然人多余电量入网就不用再履行麻烦的手续，一方面提高了办事效率，另一方面也激励更多的自然人家庭用户自主发电。由以上例子不难看出，虽然我国出台了一些促进光伏发电的法律法规、政策等，但是在具体实际操作中还是有着很大困难，笔者认为，应提高其可操作性，切合实际，将立法、政策规定内容付诸实践。

　　3.强化政策协调作用

　　太阳能光伏发电是全球的战略替代能源。与常规电力和其他可再生能源想比，目前太阳能光伏发电成本相对较高，但在资源潜力和持久使用性方面更具优势。考虑到其发展前景，光伏发电是最具潜力的可再生能源替代发电技术。因此，各国尤其是发达国家非常重视该领域的技术研发，并通过政策支持和激励措施稳步培育国内市场，以支持光伏产业的发展。光伏发电的推广和应用非常复杂，牵扯到多个部门之间的利益。为了更好地支持光伏产业发展，需要协调各个部门之间的职责，从多方面进行政策支持，各部门不能相互推诿。同时，借鉴世界上一些发达国家的经验，在推广光伏发电产业的过程中，很多国家都是强制性政策和激励性政策“双管齐下”,某种角度上说，没有强制，就不可能有自由。这也是相关企业的社会责任。2007 年 10 月，广东省建设厅发表的《广东省太阳能开发利用情况》中提出，“要尽快健全法规，提供财政支持，加快太阳能产业与建筑的一体化；对于符合条件的居民，有可能强制安装太阳能。”

　　二、完善总量目标措施

　　我国可以在可再生能源基本法中规定总量目标，或者是制定专门的年度发展规划，合理引导太阳能产业发展，同时也可以看出我国政府对光伏发电的支持力度。在开发太阳能前期，应该对太阳能资源进行充分的调研 ,制定合理的目标规划，这样才不至于在开发利用太阳能时出现盲目投资的局面。我国一直以来是以装机容量作为衡量总量目标的标准，《可再生能源中长期规划》和《可再生能源发展“十一五”规划》在“规定总量目标时，也都是以装机容量为标准。与发电量相比，装机容量标准更容易监督，可是根据装机容量标准有时候不能保证生产出足够电量。”②而政府为了经济快速发展，只好建立更多的发电厂，这种经济增长的方式已经带来了不良结果。

　　鉴于此，第一，我们国家可以以上网电量代替装机容量作为标准，同时把财政补贴和税收优惠等措施都联系起来，以三者总和为总量目标。第二，要规范太阳能资源的调查和研究，如果前期没有很详实的实际调研，是无法开展后期的工作的，而制定的目标也是缺乏根据的。第三，制定具有法律意义的发展规划，这样根据我国太阳能发展现状，依照总量目标，合理的开发利用太阳能资源，同时也要及时做好监管工作。

　　通过考察德国、美国和英国的立法可以发现，都将总量目标以法律的形式呈现出来。例如，“德国在《可再生能源优先法》中明确规定 2020 总发电量中至少有 20%来自于可再生能源发电，2050 年实现一次能源总消费量中可再生能源至少要达到供应 50%的目标。”①“我国《可再生能源法》第 4 条和第 7 条规定了总量目标措施，可是关于制定中长期目标的权力授予了国务院能源主管部门，这些根本不利于我国可再生能源发展规划的稳定。”②因此，笔者赞成，我国应以立法的形式将总量目标制定主体明确下来，但是细化并落实具体目标和如何实施，也应直接有同一个部门制定，这样防止在执行过程中出现分工不明的情况，同时也树立了该规划的权威性，对目标的实现具有重大意义。

　　三、健全财政补贴措施

　　通过考察德国、美国和英国典型国家的财政补贴措施，笔者发现这三个国家的补贴都以立法形式出现，只是具体的法律表现形式不一样。关于光伏发电财政补贴的法律形式主要有三类模式，一类是专门型模式，即有专门针对可再生能源光伏发电补贴的法律。由于补贴的灵活性和政策性，采取此种方式的国家并不多见。第二类是主导型模式，即在一部法律中设专门条款甚至章节对光伏发电补贴进行全面性规定，并有其他相关法律规定作为细化和补充。德国的光伏发电补贴机制就是主导型模式。虽然没有专门性规定，但德国在《可再生能源法》中详细规定了上网固定电价机制和光伏发电补贴的程序、时限、标准等问题。对于其他未能涵盖之情形，则辅之以其他相关法律。第三类是分散型模式。美国的光伏发电补贴机制就是“分散型”.由于政体和法律体系的原因，美国对光伏发电补贴的法律规定散见于各处，联邦和州政府分别对光伏发电制定补贴计划。各个州之间的光伏发电补贴计划具有很强的灵活性和暂时性，但他们都有明确的法律依据。

　　德国、美国和英国的财政补贴机制内容详尽，补贴范围广，补贴标准规定详细且是动态的，补贴程序完整，操作方面，申请程序规范。在财政法上，目前我国没有专门的转移支付法，③就更谈不上有专门的“补贴法”.我国目前仅在《可再生能源法》中提到了经济激励措施，其中包含财政补贴措施。这样的立法现状对于太阳能开发利用，无论是国内发展还是国际立足都十分不利。

　　第一，明确光伏发电财政补贴主体。根据财政学理论，财政支出行为必须与各级政府的事权、财权相统一。按照中央和地方各级政府的事权划分来确定财权大小。作为财政支出中转移支付的一种类型，补贴也必须遵循此原则。光伏发电补贴的主体包括中央和地方政府，我国目前光伏发电补贴的主体有中央政府和地方政府，并以中央政府为主。根据太阳能资源地区分布不一样的特点，我们应当鼓励地方政府利用自己的力量扶持光伏发电产业。光伏发电补贴的接受方包括所有接受补贴主体资助的实体和个人。此处的实体可能是企业，也可能是产业甚至是地区。根据接受补贴的方式，补贴的接受者可以分为直接的补贴接受者和间接的补贴接受者。补贴的直接接受者是指那些直接接收补贴主体所给予的资助的实体或个人。补贴的间接接受者是指那些没有直接接受补贴，但基于某种原因而间接享受到补贴利益的实体或个人。由于补贴的间接受益者并不好确定，所以笔者认为在光伏发电补贴中我们应更多的关注直接受益者。另外当补贴申请人无法申请补贴时，建议在以上规定的基础上进一步规定其救济的权利，在光伏发电财政补贴的现实案例中，个人申请补贴不到位的情形还是存在的。这样，在其补贴资金正常取得的权利受到侵犯时可以申请救济。

　　第二，拓宽财政补贴资金来源。我国现行光伏发电财政补贴资金来源主要有三个渠道，一是中央财政专项资金；二是电价附加收入；三是地方财政资金。其中占主导地位的是中央财政专项资金和电价附加收入，地方财政补贴基本作为补充。在 2012 年之前，我国电价附加为每千瓦时 0.4 分钱。其所形成的电价附加收入被用于可再生能源发电电价高于当地脱硫燃煤标杆电价的部分。但资金缺口很大，被称为“寅吃牟粮”.因此在可再生能源发展基金管理暂行办法中被规定为每千瓦时 0.8 分钱。可再生能源发电补贴基金因此增加百亿资金。①拓宽光伏发电财政补贴资金来源的法律依据在于我国《可再生能源法》第 24 条。②根据该条规定，除了国家的专项资金和电价附加收入之外的来源还有“等”.此处的“等”字意味着，国家鼓励开拓其他资金来源渠道。

　　第三，规范补贴程序。在国际贸易法上，规范的补贴程序可以帮助我们明了补贴的性质--是气候变化型补贴抑或是贸易保护主义型补贴，从而应对国际贸易摩擦。补贴程序的制定意味着光伏发电补贴是面向普遍实体的，不存在“专项性”.所有潜在的补贴接受者均可按照法定程序进行申请，符合规定的既可以获得补贴。根据财政补贴执行的过程，政府补贴可以被分为四个阶段，即政府补贴的准备阶段、决定阶段、实施阶段和监管与终结阶段。③国家的任何形式的补贴都不仅仅是政府补贴方与被补贴者之间简单的关系，而是关系各个社会领域、各个社会利益群体的多元关系。因此，政府向社会公开其补贴决定十分必要。我国在生物质能补贴中有关于公示的规定。①我国在光伏发电项目财政补贴方面也应做到信息公开，及时将其公示。另外，在补贴申请方申请补贴时，应明确各部门职责，不得相互推诿，导致申请方申请无门，增加其申请补贴的难度。

　　四、完善固定上网定价

　　通过固定上网电价也是许多国家替代财政补贴的一种方式。固定电价是指发电方多余电量上网时，购电方给予发电方的强制性补贴，该补贴涵盖在电价价格中，即购买可再生能源发电的电价至少高于传统能源发电电价，用固定电价的方式给长期投资光伏发电设备的投资者信心。欧盟在 2001 年规定了指令目标，为了实现该目标，德国、西班牙和法国纷纷采用固定电价。“到 2006 年 8 月为止，大约有 18 个欧盟原始成员国采用固定电价。其中德国在 1990 年《电力输送法》首次引入规定电价机制；2000 年《可再生能源法》对固定电价机制进行改革，推行精确定价，并建立全国共同分担机制，是德国可再生能源立法的主要成果。”②光伏发电产业在我国还处在发展的初期阶段，且其发电成本仍远高于常规能源发电，光伏发电如果不能有着良好的利润，会打消投资者的激情，需要衡量好二者之间的关系，才可以持续的推动光伏发电产业的发展。

　　首先，制定“光伏发电上网电价办法”.根据目前现有的关于可再生能源电价方面的有关政策规定，以及参考《中国光伏分类上网电价政策研究报告》、《太阳能光伏发电上网电价政策的通知》等政策规定，通过立法形式规定上网电价，电价价格的制定要合理，不能过高或者过低，这样都不利于太阳能市场的初期发展。上网电价和电价补贴如果太高，企业会失去技术进步的动力，而且容易引起“一哄而上”的现象。再次，要区别对待不同地区上网电价。我国幅员广阔，应根据不同地区不同情况区别对待，由能源基金会大力支持，中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会主持完成的《中国光伏分类上网电价政策研究报告》，就根据我国区域太阳能水平面年总辐射量不同，考虑发展和收益公平的原则，提出了不同的分布式电价。③现阶段，固定上网电价，才能从根本上促进光伏产业的发展。

　　五、改进经济激励措施

　　在我国，光伏产业在发展初期，成本费用投资高，价格竞争优势不明显，在与传统能源相比时往往不占上风，要想占据能源市场一席之地，必须降低光伏发电成本，提高光伏发电的竞争力。无论是税收政策还是优惠贷款都是对光伏发电产业的经济激励措施，目的在于推动光伏发电产业发展。“激励是一种对人类行为起诱导或驱动作用的力量，引导人们按照特定的方式调整自己的行为。”①光伏发电的经济激励措施旨在引导人们开发利用太阳能这一新能源。

　　“德国政府实施生态税的目的是利用税收的杠杆作用，减少化石能源和电力的消费量，以达到保护环境的目的。同时，德国征收生态税所得收入对国家财政还做出了重要贡献，又使全国强制性的养老保险费降低了 1.7%左右。”②我国《可再生能源法》第 26 条规定了税收优惠政策。但是只是宏观性指导，并没有具体如何给予优惠的规定。笔者认为，由于传统能源和可再生能源在外部性上的对立和功能上的互补，提高化石燃料税收的同时降低可再生能源税收可以减缓因为提高化石能源税收所带来的能源价格上的波动，减轻可能带来的对社会经济效率和福利水平的不良影响，尽可能体现税收中性原则。③最后，树立确立太阳能光伏发电税收优惠政策的法律权威性。以法律形式对化石燃料税收的提高和太阳能光伏发电开发利用税收的降低作出规定。目前有关税收优惠的内容大多是以通知、决定和暂行规定的形式做出来的，很难在法律位阶上给光伏发电项目投资者以高位阶的立法保护，这样经济激励措施往往收不到预期效果。而美国的税收优惠激励措施之所以运行良好，这和美国以“法案”的形式规定税收优惠的内容是密切相关的。

　　同时，优惠贷款措施也是经济激励措施的一种，为了鼓励光伏发电市场的投资，国家提供优惠贷款，但是在具体的贷款措施实施方面不够详细，贷款时间的制定不合理，不利于家庭用户合理管理资产，达不到较好的经济效益，削弱中小企业和家庭用户的积极性，我们应拓宽贷款渠道，完善贷款流程，方便贷款人，促进光伏产业发展。

　　六、完善保障措施

　　能源管理和监管是实现能源目标以及完善能源市场的要求。而光伏发电属于太阳能开发利用方式之一，太阳能作为可再生能源，其管理和监管方式都从属于可再生能源，我国可再生能源管理为分散型管理模式，容易导致部门之间相互推诿。例如，意大利也是奉行分散的能源管理政策，具体的管理权力被下放到各级政府以及其他独立的能源监管机构。这项政策已经在经济的方方面面影响了各地区和当地政府的角色，也直接或间接地影响了能源的分配和供给。一般而言，“分散化”容易导致权责分配的不明晰，分散同样会进一步影响意大利市镇执行的效果，它们没有足够的忍受和能力去完成相应的行政职能。

　　（一）确立统一的管理机构

　　我国可再生能源一直处于多头管理，法律法规以及产业链条发展配套性、衔接性差，这必然影响可再生电力能源的政策效果。世界上各个国家的太阳能能源管理机构设置模式不尽相同，各有特色，几乎都是根据其国家能源实际储备情况和分布特点而定。目前，世界上主要有四种能源管理模式：一是高级别、集中管理模式，或称“部级能源机构集中管理模式”;二是高级别、能源分散管理模式，或称“部级能源管理部门分类管理模式”;三是低级别、集中能源管理模式，或称“部署能源机构集中管理模式”;四是低级别、分散能源管理模式，或称“部署能源机构分类管理模式”.光伏发电产业同样缺少一个统一的管理机构，考察国际上先进国家的经验，都是成立了统一的管理机构，对可再生电力能源各环节的政策落实情况进行统一管理，其中包括太阳能光伏发电，很好地促进了光伏发电的发展。美国有上万人的能源部，对可再生电力能源发展各环节有着具体而详实的把控，有专门的《能源税收法》、《能源政策法》等法律，其光伏发电发展实施效果很好。世界上数十个国家都设置有国家能源部，对国家能源进行统一管理，对太阳能能源开发利用有详细规定。②对于我国能源主管机构的设置模式应采取高级别、集中管理模式，即“部级能源机构管理模式”,提高太阳能能源主管部门的行政位阶，毕竟我国是一个能源生产、消费大国，只有在能源管理机构位阶提高的情况下，能源管理市场才不会出现政出多门、管理互相推诿的情形。同时在立法领域给予法律保障，做到有法可依，有法可循。《可再生能源法》第 5 条规定了由国家能源主管部门同意管理全国可再生能源的开发利用，但是现实情况却是管理职能分散在各个部门，形成“九龙治水”的局面。

　　而我国可再生能源监管部门多、权责不清晰，同时导致太阳能产业的开发利用监管不利，光伏发电系统由谁监管，光伏发电多余电量上网由谁监管以及光伏发电系统的维护和运营、光伏发电站事故追责等监管，目前各部门之间都没有明确的权责划分。太阳能开发利用属于可再生能源开发利用的方式之一，其主管部门和可再生能源主管部门应属于同一管理机关，而我国可再生能源管理也向来不清，管理部门冗杂，十分不利于太阳能光伏发电的开发利用。

　　《中国能源法（草案）专家建议稿》第十四条也提到了应设立集中统一的管理部门，单独管理可再生能源开发利用。在《能源法》（公众征求意见稿）第十三条②规定了国务院能源主管部门负责全国可再生能源的管理工作，对能源各行业进行管理，县级以上地方人民政府能源主管部门则负责好本地区的能源开发利用和能源节约工作。

　　我国作为一个能源生产和消费大国，尤其是当今光伏发电产业作为新能源领域的新兴产业，为了更好的发展光伏发电，必须建立统一的能源管理部门，使管理职责明确化，有利于确保国家科学地制定光伏发电发展战略和太阳能发展政策，保障国家的能与安全，增强国家能源局作为主管部门的综合统一管理能力。但是由于我国目前能源发展情况比较复杂，若要建立一个十分高度集中统一的能源主管部门也不太现实，因此，针对太阳能领域可以先建立太阳能能源开发利用的主管机构，负责管理太阳能的开发利用。等到时机成熟，国家再整合可再生能源各个领域的主管职能，建立可再生能源领域集中统一的管理部门。根据 2008 年的《关于国务院机构改革方案的说明》，“新成立的国家能源局主要负责拟订并组织实施能源产业规划、产业政策和标准，发展新能源、促进能源节约等。”③可见，发展新能源已成为重中之重，国家能源主管部门也是历经多次变革，但是无论如何，主管能源开发的部门不可过于分散，应当集中主管部门管理能源开发利用的职能，辅以完善的监管体系，保障太阳能光伏发电的开发利用。

　　（二）建设完备的监管体系

　　长期以来，很多国家的能源产业是由国家垄断经营。从 20 世纪 80 年代以来，能源产业的市场化改革浪潮席卷全国。各国可再生能源监管的职能逐渐趋向专业化，监管机构与政策部门的职能分离，即通常所说的“政监分离”.不过“政监分离”也并不是那么的泾渭分明，监管过程中也涉及监管政策的制定，如具体监管政策的选择、监管标准的制定等，两者的区分标准只是相对的。西方发达国家能源监管主要有两种典型的模式：一是独立的监管模式，如美国、英国、加拿大和澳大利亚等；二是非独立的监管模式，如 1998 年以前欧盟的几个大国（如法国、德国等）总体上采取政监合一的监管模式。但是 1998 年以后这些国家向独立监管模式过渡。我国现代可再生能源监管体系不完善，不利于可再生能源产业竞争机制的有效形成，可再生能源利用率低，滋生出消费者权益不得得到很好维护的问题。

　　根据“分散化公共治理”的理论，我们应该设置独立的可再生能源监管机构，此独立包括两方面的含义，一是法律地位来看，二是从其行政机构模式地位来看，从法律地位来看看，可再生能源监管机构必须具有独立的法律地位，其独立的法律地位必须在法律中予以明确的规定，因为高位阶的法律明确规定的独立地位，可以确保能源监管机构独立的行使职权，不受行政部门或其他政治势力、社会团体的影响。从行政机构模式地位来看，我们主要考虑的是将可再生能源监管机构设置于部门内部还是部门外部的问题。第一种是将可再生能源监管机构设置于可再生能源主管部门之下，作为可再生能源主管部门的主管机构之一，这样有利于可再生能源领域政策制定和实施的统一性，同时监管机构也更容易得到主管部门的支持，但是监管机构的监管职权将会大打折扣。第二种是可再生将能源监管机构设置于可再生能源主管部门之外，处于国务院的直接领导下，这种模式下，可再生能源监管机构与可再生能源主管部门处于同一位阶之上，这种模式刚好保证了能源监管机构的独立性原则，从而保证履行监管职能不受能源主管部门的影响。

　　但与此同时，可再生能源监管机构不易得到能源主管部门的行政支持，从而不利于可再生能源政策的贯彻实施。笔者比较赞同后者，而《中国能源法（草案）专家建议稿》第十九条规定的能源监督管理委员会，作为国务院直属特设机构也更倾向于独立于能源主管部门之外。在现代监管体系的建设过程中，唯有把监管部门放在一个比较高的位置才不至于出现监管不力的局面。我国《可再生能源法》

　　仅仅在第 27 条规定了对电力的监管。①2014 年国家能源局制定印发《能源监管行动计划（2014-2018）》明确了未来五年能源监管的目标、重点任务和相关措施，确保放权与监管齐头并进，调控和监管同步加强，保障能源行业科学发展。此次能源监管行动计划的制定表明我国已经将监管问题深入到可再生能源领域，这无疑是历史性的进步，但是具体太阳能新能源的开发和利用如何监管并没有详细规定。因此，笔者认为，在《可再生能源法》和其他相关光伏发电规定、政策的指导下，有必要制定具体的光伏发电监管细则，明确监管部门，分工到位，事前、事中和事后监管都要有根有据。

　　可再生能源监管机构主要是针对具体的可再生能源市场进行监管，执行国家可再生能源规划和政策，保障可再生能源市场的有效运行。可再生能源监管机构的主要职能主要体现在经济性监督和社会性监督。所谓经济性监督是指政府对经济活动领域的监管，主要是政府为了实现自己的经济职能，干预企业的行为和市场的运行。①所谓社会性监管是指政府对社会活动领域的监管，社会性监管更加关注公众利益、环境保护、健康、安全等涉及公众的因素。社会性监管主要是政府部门依靠行政手段和法律手段。针对所有可能产生外部不经济性的企业行为，以实现维护社会稳定和秩序为目的。

　　目前，我国还没有一部专门的可再生能源行业监管的法律，这样很不利于可再生能源产业的发展。世界上凡是太阳能能源开发利用水平比较发达的国家，都具备完善的可再生能源管理和监管模式，这为可再生能源的良好发展提供保障。

　　因此，制定监管法律成为重中之重。《国家能源监管委员会法》、《石油法》、《天然气法》、《太阳能法》的制定及《电力法》、《煤炭法》都需要根据现在社会需求的变化和时代的发展，做出相应的修改和完善，任何一部法律的制定都不是一蹴而就的，需要经过长期调研和学术探讨，我们可先参照率先实施的电力监管方法，先从制定光伏发电开发利用的监管条例开始，到光伏发电各项技术和政策成熟后再向国家大法过渡。