美国三计划教育支持项目实施特点与取得的成果

　　摘 要： 为缩小不同社会阶层群体在高等教育入学和就学方面的差距，美国联邦政府颁布了三计划 （ TRI-O Programs） 教育支持项目，旨在为社会弱势学生群体提供经济资助与学业指导。借鉴社会福利政策分析框架，从支持对象、服务内容、输送策略、资金筹集渠道以及价值观选择五个维度对 “联邦三计划”教育支持项目进行解读。分析发现，教育支持对象准入资格明确，以需求原则为导向； 服务内容超越单纯的经济资助，形成以经济和非经济资助相结合的综合支持体系； 服务输送系统呈现多元化，既有教育机构，也有非盈利社会组织； 资金筹集渠道以政府拨款为主，同时混合私人捐赠； 价值观选择以公平为主，兼顾充足。联邦教育支持计划的实践经验为我国制定相关教育政策提供了重要启示。
　　
　　关键词： 联邦三计划； 教育支持； 弱势学生群体； 学业指导。
　　
　　一、“联邦三计划”出台背景与分析框架。
　　
　　自 20 世纪 60 年代以来，美国高等教育遭遇了入学机会不平等危机。有调查数据显示，不同社会经济背景和种族的学生在高等教育入学机会方面存在较大差距，高收入家庭学生的入学机会是低收入家庭学生的五倍，四年制大学中少数民族学生的比率偏低。[1]作为对高等教育入学机会不平等问题的回应，联邦政府颁布了一系列政策法规来促进教育机会公平，如 1964 年的 《经济机会法案》 （ Eco-nomic Opportunity Act） 、1965 年的 《高等教育法案》 （ Higher Education Act） ,以及 1974 年的 《教育机会均等法案》（ Equal Educational OpportunityAct） ,均旨在为社会弱势学生群体提供财政资助和学业支持，以确保他们不会因为经济条件限制或学业准备不足而无法进入中学后教育机构学习。在联邦政府设立的一系列大学前教育拓展与早期教育支持项目中，要数 “三计划”（ TRIO Programs） 影响力最大。该教育支持项目最初由三个独立计划组成，因此被称为 “联邦三计划” （ Federal TRIOPrograms） .后来随着 《高等教育法案》 的不断修订与完善，三个计划逐渐扩展为八个计划，但仍然以 “联邦三计划”来命名。 “联邦三计划”的实施对美国低收入家庭学生及其他社会弱势学生群体的高等教育入学机会产生了积极影响，并有力地推动了高等教育领域的民主化运动。[2]鉴于此，本文以 “联邦三计划”为例，试图系统地分析美国教育支持项目的实施特点与实施效果，以期为我国促进不同社会阶层学生的高等教育机会公平提供借鉴与启示。
　　
　　本文对教育支持项目的分析，主要借鉴美国学者吉尔伯特 （ Neil Gilbert） 和特雷尔 （ Paul Terrell）对社会福利政策分析的框架。这两位学者认为，在津贴分配框架中，社会福利政策可以被视为决定提供什么 （ What to support） 、为谁提供 （ Who shouldbe supported） 、如何提供 （ How to deliver） 、如何筹集资金 （ How to fund） 等四个维度之间的选择，并且每个维度还要考虑到政策选择的范围、政策选择所体现的价值基础以及内在假设，即政策选择的价值观内容 （ Why） .[3]83-86而社会弱势学生群体的教育支持项目作为市场经济之外发生作用的利益分配机制，其在实施过程中也同样遵循上述五个“W”原则。依据这一分析方法，我们可以把 “联邦三计划”教育支持项目的分析框架简述为以下五个 维 度，即 支 持 对 象 （ Who） 、服 务 内 容（ What） 、输送方式或策略 （ Way） 、资金筹集来源（ Where） ,以及价值观选择基础 （ Why） .
　　
　　二、“联邦三计划”的实施特点。
　　
　　作为对学生资助项目的补充，也为了克服其他非经济因素对高等教育入学机会的不利影响，《高等教育法案》设立了为弱势学生群体提供经济资助和学业辅导的 “联邦三计划”教育支持项目。目前，“联邦三计划”包含八个具体的教育支持计划，即跃龙门计划 （ Upward Bound Program）[4]、发现天才计划 （ Talent Search Program）[5]、学生支持服务计划 （ Student Support Services Program）[6]、教育机会中心计划 （ Educational Opportunity CentersProgram）[7]、“联邦三计划”员工培训项目 （ TrainingProgram for Federal TRIO Programs Staff）[8]、罗纳德·E. 麦克奈尔本科后教育获得计划 （ Ronald E-. McNair Postbaccalaureate Achievement Program）[9]、数学 - 科学提升计划 （ Upward Bound Math-ScienceProgram）[10]、退役军人提升计划 （ Veterans UpwardBound Program）[11].这八个教育支持计划在具体的实施过程中各有侧重点，依据上文的分析维度，下文将对 “联邦三计划”教育支持项目进行逐一分析。
　　
　　（ 一） 支持对象准入资格明确，以需求原则为导向。
　　
　　教育干预与支持项目作为一种社会福利政策，其在制定过程中通常要考虑谁是受益人，即谁将有资格享有这些服务，并且决定谁从中受益所遵循的原则是什么。从制定资格准入的原则来看，教育支持可以划分为两类： 普遍性 （ universalism） 准入原则和选择性 （ selectivity） 准入原则。普遍性是指人人都可以享有的基本权利，如儿童的基础教育权利； 选择性是指根据个人或群体的需求来决定，如为低收入家庭学生提供助学金、助学贷款等等。联邦政府制定一系列大学前教育干预与支持计划的目的是提高社会弱势学生群体的高等教育入学率，促进教育机会均等。因此，“联邦三计划”提供教育支持服务的对象是有选择性的，并且每个计划都有明确的目标受益人群。
　　
　　从联邦政府明文规定参与 “联邦三计划”的资格准入条件来看，教育支持计划服务对象主要为来自处境不利背景 （ disadvantaged backgrounds） 学生群体。这一学生群体大致分为三类[12]: 第一类为低收入家庭学生。美国国会 （ Congress） 把年收入低于 25000 美元的家庭评定为低收入家庭； 第二类是第一代大学生，即父母均没有接受过四年制大学教育的学生； 第三类为残疾学生或其他未充分就业的学生。从八个具体的教育支持计划服务对象来看，“跃龙门计划”主要针对 13 -19 岁 （ 即 9 -12年级） 低学业成就的中学生，这些中学生还必须同时满足来自低收入家庭、父母均没有获得过学士学位； “发现天才计划”主要搜寻那些来自处境不利群体而又有很大潜力进入中学后教育机构学习并可能取得成功的 6 -12 年级中学生，此外，该计划还为中途从中学或大学辍学的学生提供帮助； “数学 - 科学提升计划”为处境不利的中学生提供有关数学与科学方面的学业指导； “教育机会中心计划”的目的是为那些满足学术要求而来自处境不利群体的学生提供大学入学申请服务与财政资助； “学生支持服务计划”主要为来自低收入家庭的大学生提供学业指导与补习教育； “本科后教育获得计划”是为有意愿进一步深造的处境不利大学生提供研究生教育机会与学业支持； “退役军人提升计划”主要为退役军人提供学业指导与技能培训，以使他们有机会进入中学后教育机构学习并取得学业成功； “员工培训计划”主要为 “联邦三计划”的管理者和工作人员提供资金支持与服务技能培训。
　　
　　总体而言，“联邦三计划”教育支持项目的服务对象指向社会弱势学生群体，目标受益人群除了覆盖六年级至十二年级的中学生群体外，还包含在校大学生群体及其他未充分就业或辍学的青少年群体。这表明联邦教育支持计划目标导向性强、辐射面广、受益人群多。
　　
　　（ 二） 支持内容超越单一的经济资助，兼顾学业指导。
　　
　　从支持服务的内容来看，美国联邦政府对社会弱势学生群体提供的教育支持主要分为四类： 直接经济资助、间接经济资助、学业咨询与指导、技能培训支持。
　　
　　第一，直接经济资助。1965 年的 《高等教育法案》和 1972 年的 《高等教育法案》修正案都明确规定，联邦政府以贷款、捐助、奖助学金等形式，为进入中学后教育机构学习的学生提供财政资助，以确保那些学术上合格的学生不会因为经济原因而放弃接受高等教育[13],如从最初设立的教育机会助学金 （ Educational Opportunity Grants） 到基础教育机会助学金再到后来的佩尔助学金 （ PellGrants） 都旨在为社会弱势学生群体提供经济资助。其中，资助金额最多、资助范围最广的联邦助学金是佩尔助学金。而获得资助金额的多少主要取决于学生个人的经济需求、教育支出费用及其学习方式。2014 - 2015 年度个人资助的最高额度为5730 美元。[14]此外，“联邦三计划”中的部分支持计划也会依据学生个人经济需求提供相应的配套奖学金和助学金。
　　
　　第二，间接经济资助。联邦政府除直接拨款给高校或教育支持项目为学生提供奖助学金之外，还通过学费减税和课税扣除等方法加大对教育和培训的支持力度，如 1997 年颁布的 《纳税减免法案》（ Taxpayer Relief Act） ,目的在于提高整个国家对教育的净投入、缩减不同社会阶层学生在受教育机会方面的差距。[15]另外，教育券 （ Educational Vouch-ers） 计划也是一种典型的间接经济资助形式，学生可将教育券带到任何一所高校，用教育券抵消大学学费，这样不仅保证了低收入家庭学生可以进入公立高校就读，还为他们提供了在公立高校和私立高校之间进行自由选择的机会[16].
　　
　　第三，学业咨询与指导。尽管每个具体计划的服务内容会依据服务对象的不同而有所变化，但整个教育支持项目主要包含以下五个关键性的服务内容[17]: 首先，为学生提供中学后教育机构信息，比如大学申请信息、财政资助信息、课程学习信息等等，主要通过组织学生参观大学校园或展览会、与高校教师或学生会面交谈等方式，增进学生对大学的了解和认识； 其次，提升学生的自我认知与教育期望，启发他们意识到接受高等教育的目的与意义，并建议其父母参与到教育过程中来，增强对子女学业的支持与鼓励； 再次，提供专业性的学业指导与咨询，帮助低学业水平的学生取得好成绩，鼓励他们完成中学教育并追求中学后教育。比如在阅读、写作、数学、计算机、实验操作、语言应用、文化适应等相关学科提供额外的学业指导与补习，以提高学生的学习能力与批判性思维能力； 其四，开展入学考试准备辅导，使低学业成就者为进入大学或研究生教育学习提前做好准备。其中，针对不同学生的专业学习需求，提供特殊的学业补习项目； 最后，为有意愿继续深造的大学生提供学术研究机会、暑期实践机会以及学术交流机会。此外，还提供学术性的咨询服务与课题项目申请服务。
　　
　　第四，技能培训支持。教育支持计划除提供专业性的学业指导与咨询外，还提供一定量的非学术性技能培训。如为学生提供社交能力、多元文化适应能力、领导组织能力等方面的拓展练习； 除此之外，还为学生提供职业选择与规划方面的咨询和培训。
　　
　　（ 三） 支持服务输送方式呈现出多元化趋势。
　　
　　在明确了教育支持项目的对象与内容之后，我们还需要进一步考虑教育支持服务的内容是如何成功、有效地输送给目标受益者的。在教育支持服务输送过程中，输送策略的选择对教育支持计划目标的最终实现至关重要。而输送策略集中反映了教育支持服务在提供者和受益者之间可供选择的组织安排。因此，在具体分析 “联邦三计划”支持项目的输送机制时，本文主要从服务系统的部门构成、服务部门之间的协作、工作人员的管理与培训、招生宣传手段等方面入手。
　　
　　第一，服务系统的部门构成。1965 年的 《高等教育法案》不仅明确了 “联邦三计划”的服务对象和内容，还进一步授权了教育支持项目的参与机构与参与条件。该法案第四条款规定，高等教育机构、公立与私立的非营利组织部门、富有服务弱势青少年经验的社区组织、中学以及其他适合该服务项目的团体或组织等，只要在该条款下，为处境不利青少年提供一项或多项教育支持服务的组织都有资格申请加入 “联邦三计划”教育支持项目，并可获得联邦政府的财政资助。可见，联邦政府以法律法规的形式正式授权某些教育机构或社会组织拥有合法的提供教育支持项目的权利，进而确保教育支持服务的规范化和高效性。
　　
　　第二，服务部门之间的协作。为了提供高质量的教育支持服务，政府部门鼓励并支持不同服务机构、服务项目之间的合作与交流。此外，为促进不同支持计划之间的合作，政府还允许一个教育支持计划的管理者可以同时管理一个或多个支持服务计划。
　　
　　第三，工作人员的管理与培训。有调查发现，教育支持计划的工作人员对于计划的成功实施发挥着重要作用。[18]提高工作人员的专业化水平与服务技能有助于教育支持计划的高效运行。因此，联邦政府在 “联邦三计划”中增加了员工培训计划，旨在为管理者和工作人员提供专业化技能支持与信息化技术支持。相关的技能培训活动主要通过大型会议、小型研讨会、工作坊等形式进行，培训的内容包括与项目相关的立法条款、支持计划的目标、申请参与计划的条件、申请过程与截止日期、协助学生填写项目计划书并完成申请、帮助学生获得充足的财政资助、教育技术的运用、招生与服务措施等等。[19]所有的培训活动均分布在各个州和地区，以使更多机构的工作人员积极参与。另外，从员工的组成来看，提供教育支持服务的工作人员既有全日制的，也有兼职的，还有在校大学生和志愿者，但一般以全日制的工作人员和大学生为主[20].
　　
　　第四，招生宣传手段。尽管 “联邦三计划”明确规定了参与该教育支持计划的准入资格，但谁真正能享受这种资格却是另外一回事。这是因为，首先，那些符合服务条件的人可能没有意识到他们的资格； 第二，那些符合服务条件的人可能无法受益； 第三，那些符合服务条件的人可能对它无动于衷[3]162 -163.出现上述三种情况的原因可能为： 一是资格与意识之间的缺口，教育支持计划宣传不力或者工作人员沟通不畅，如文化层次较低或边远地区的人群无法及时获取有关教育资助的政策信息；二是符合支持资格的人由于其他原因而无法获得支持服务，如因财政拨款波动或不足而不能满足所有受助者的需求； 三是符合资助资格的人不愿成为受助的对象，如因宗教、政治信念、福利污名、社会歧视等原因不愿公开个人信息。
　　
　　针对上述可能出现的情况，联邦政府一方面加强了教育支持计划的宣传力度，在教育部官方网站上以专栏形式详细介绍学生资助与教育支持政策信息； 另一方面，加大对 “联邦三计划”教育支持项目的资金投入，鼓励全国各地设立相关的教育支持服务机构。此外，各个教育支持计划还有多种招生激励措施，比如为参与教育支持计划的学生发放结业证书、提供经济资助与图书津贴、退还学费和生活费、提供修读的课程学分等等[21].
　　
　　（ 四） 支持资金来源以政府拨款为主。
　　
　　弱势学生群体的教育支持项目作为市场之外发生作用的利益分配机制，其在制定之初就必须考虑资金的来源和渠道。通常情况下，资金选择 （ fun-ding choices） 涉及资金来源及其从起始点到服务点的转移支付方式问题。这类问题主要包括资金是来自政府、私人还是混合来源？ 拨款所遵循的原则是什么？ 拨款的目标是否明确？ 具体到教育支持项目的资 金 筹 集 问 题，来 自 高 校 委 员 会 （ CollegeBoard） 对大学前教育干预与支持项目的调查报告显示，经费支持的渠道包括联邦政府、州政府、大学和学院、地方政府、私人基金会以及其他商业或工业组织和团体。其中，联邦政府拨款是最主要的经费来源渠道，其占教育支持计划总投入的56. 8% .[22]近年来，随着教育支持计划规模的不断扩大，联邦政府也相应地加大了财政资助。统计数据显示， “联邦三计划”所获得的财政资助额度从 2001 年的 7. 3 亿美元上涨到 2014 年的8. 28 亿美元[23].
　　
　　为了确保教育支持计划的服务质量，联邦政府在拨款时采取竞争机制并经过一个 “三部曲”的拨款程序： 首先由教育支持服务机构向国会提交财政资助申请书； 然后由国会组织人员审查并进行同行评议 （ peer review process） ,政府要求评审成员必须包括高等教育中未被充分代表的学生群体（ underrepresented groups） ,如非洲美国人、南美洲人、美洲土着人、阿拉斯加州人、亚裔美国人、太平洋土着岛民等，同时还确保代表中既有城镇背景的学生又有农村背景的学生； 最后国会进行复审和评估，批准拨款额度。通常情况下，国会在审查服务机构的申请书时需要考虑以下两个因素： 一是先前服务经验。申请机构是否在先前提供了高质量的教育支持服务，这是决定拨款金额的条件之一； 二是服务对象的需求。高等教育机构、中学以及其他服务机构中参与教育支持计划的学生数、所占的比例以及学生的实际经济需求也是考虑因素之一[17].
　　
　　（ 五） 支持服务追求公平价值取向，同时兼顾充足。
　　
　　吉尔伯特和特雷尔认为，在公共救助的分配公义层面上，有三个核心的价值观构成了政策设计的内容： 平等 （ equality） 、公平 （ equity） 和充足（ adequacy） .[3]97平等是指以同样的方式对待每一个人---所有人平均分配，但它并不保证每个人得到相同的结果； 公平是指以同样的方式对待类似的人---根据个人的社会价值进行分配，同时对那些不是因为自己原因而没有能力做出贡献的人给予特殊的照顾和考量； 充足是指基于个体的实际需求，尽可能在救助力度和广度上满足更多人的需要。
　　
　　具体到教育支持项目中的价值选择问题，联邦政府为弱势学生群体提供的教育支持既有基于公平价值观的考量也有基于充足价值观的考量。其中，为低收入家庭学生提供的经济资助就属于公平价值选择的范畴。以联邦政府提供的佩尔助学金为例，佩尔助学金主要为低收入家庭大学生提供基于需要的经济资助 （ need-based grants） .由于佩尔助学金不需要学生偿还，为了最大限度地把有限资源用在最需要帮助的学生身上，政府对来自不同家庭经济背景的学生采取差异化的动态资助方式。学生能否获得资助以及获得资助额度的高低主要取决于个人的实际经济需求、大学费用、学习方式 （ 全日制或非全日制） 以及对学业时间的规划等。为了较全面地测量大学生的实际经济需求，美国国会构建了一个标准公式 （ standard formula） 来衡量一个家庭在理论上可以为高等教育费用支付多少资金，即学生家庭预期花费 （ student's expected family con-tribution） .家庭预期花费主要包括以下基本要素：
　　
　　学生自己的收入和资产、父母的收入和资产、家庭规模、家庭人员中 （ 不包括父母） 上大学的人数、家庭特殊支出。[24]这种综合多个方面来评估学生家庭支付高等教育费用能力的方法，比起单纯地参考家庭收入指标，更加具有灵敏性和可靠性。
　　
　　在学业支持服务方面，联邦政府则主要基于充足价值观的考量，尽可能为更多需要帮助的处境不利学生群体提供学业上的支持。从前文中 “联邦三计划”支持服务对象可知，学生只要满足一定的准入条件就可以申请参加学业支持服务计划，并可获得相应的学业指导和信息咨询服务，这些学生包括六年级至十二年级的中学生、在校大学生以及部分中途辍学的学生。2014 - 2015 年度的统计数据显示，“联邦三计划”已在全国范围内拥有 2779个面向学生的教育支持计划，参与其中的学生数共达 785323 人次。[25]从这些数据可以看出，“联邦三计划”提供的学业支持服务覆盖面广、支持力度大、受益人群多。