广西高等教育财政投入存在的不足及解决措施

　　2010 年财政部、教育部印发关于进一步提高地方高校生均拨款的意见，广西财政、教育部门为提高本科高校生均拨款水平作出积极努力，广西普通高校财政投入总量开始持续大幅增长，本科高校生均拨款水平显着提高。本文以 2010 年广西高校财政投入情况统计数据为基础，分析高等教育财政投入基本特征，揭示存在问题，提出完善高等教育财政投入的政策建议，对于提高高等教育财政经费使用效益，充分发挥财政资金引导和激励作用，促进高等学校办出特色上水平有着积极参考价值。

　　一、2010年以来广西高等教育财政投入情况分析

　　通过对 2010 年以来教育经费统计和广西教育厅汇总的部门决算数据的相关数据进行综合分析，从中得出广西普通高等教育投入（不含成人高等教育）以下几个方面的特征。

　　1.高等教育财政投入继续大幅度增加

　　国家系列加大教育投入的政策出台后，广西地方各级财政积极贯彻落实，进一步加大了对包括高等教育在内的各级各类教育财政投入，2010 年以来广西高等教育财政投入总量快速增长。2010 年，全区高等教育事业收入 76.97 亿元，其中财政投入 37.37 亿元，占比为 48.55%,2011 年全区高等教育财政投入总量 56.36亿元，比 2010 年增长 50.82%,此后继续分别以 32.36%、6.21%比例快速增长，到 2013 年达到 79.23 亿元，比 2010年的 37.37 亿元总量增加超过一倍，增长 212%.财政投入占高等学校经费收入的比重也在不断提高，2010年末为 48.55%,从 2011 年开始不断加大，分别达到56.36%、61.31%和 60.04%,财政投入作为高等学校投入主渠道的地位不断巩固和加强，以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制基本得以落实。广西 2010 年以来高等教育投入情况详见表 1.2.生均拨款水平增幅仍远低于全国平均增幅高校生均拨款水平是财政投入水平和强度的重要衡量指标，代表着高校学生享有的政府投入水平。在中央政策支持和要求下，2011 2013 年广西高等教育财政投入总量逐年持续快速增长，生均公共财政预算事业费支出也随之呈现增长趋势，但增长幅度小于总量增长，根据教育经费统计相关数据，此期间广西高校生均公共财政预算事业费支出情况详见表 2.从本表可以看到，2013 年，广西高校生均公共财政预算事业费支出达到 13382.09 元，比 2010 年的6902.44 元翻番，增加 6480 元，逐年增长幅度达到 47.9%、21.96%、7.48%,增速低于财政投入总量增速。2012 年生均公共财政预算事业费支出整体达到12000 元水平，此后的 2013 年继续保持稳定增长，但直到 2013 年与全国平均水平相比仍有 2209.63 元的差距，说明受经济总量、财力水平等多种因素制约，尽管广西财政已积极努力，但高校生均拨款水平还处于较低的水平。

　　二、存在的主要问题

　　投入结构可以理解财政资金的配置状况，体现为财政资金支持和使用的方向、范围和用途以及在不同院校间分配的结果，从方向上看包括基本运行费用和项目经费等，从对象上表现为经费各院校之间的分配。在对教育厅所属的 20 所高校 2010 年以来决算数据进行分析时可以看到，高校财政投入结构上存在以下特征和问题：

　　1. 经费投入配比度不高，高校经费需求与保障之间关系不对等

　　按照支出方向进行分类，对教育厅所属的 20 所普通高校近年来的支出结构分类情况见表 3.从表中可以看到，从 2011 年开始高校财政拨款支出大幅度增加，但新增经费基本投入项目支出，基本支出增幅较小。2011 年至 2012 年，项目支出逐年增幅分别达到 188.08%和 62.77%,项目支出占财政支出的比重发生根本性改变，从 2010 年的 38.67%迅速提高到 2012年的 73.44%,只有到 2013 年由于事业单位绩效工资改革增加离退休人员生活补贴，高校财政拨款支出结构才略有改变，人员经费比上年增加 29240 万元，而项目支出减少 15339 万元，下降 4.14%.但从整体上说近年来基本支出与项目支出比维持在3:7左右，表明在2010年以来财政投入高校的经费主要以专项的形式安排。

　　学生教学和培养工作是高校最基础、最主要的工作，财政投入应对高校学生的培养所需予以充分保障。

　　《高等学校教育培养成本监审办法》明确高校教育培养成本由人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出和固定资产折旧四部分构成，根据广西物价局高校培养成本监审报告相关数据，广西高校 2011 年不含固定资产折旧的生均培养成本为 1.33 万元，按照生均学杂费 0.45 万元进行测算，由财政负担的培养成本应达到0.88 万元。但按照 2013 年统计和财务数据，以广西高校财政拨款支出中基本支出占比 45%测算（考虑到国家奖助学金是在核算中作为项目经费，因此对基本支出占比调整），实际财政承担的生均培养成本只有 0.6万元，与实际需要约有 0.28 万元的缺口，高校教学等维持费需求与财政负担形成不对等关系，对基本办学投入的相对不足导致财政投入的结构性失衡。由于没有基本办学经费稳定增长机制，财政投入的大幅度增长并未能有效改善广西高校基本运行费用长期不足的现状，为弥补基本运行费用不足而拆借使用项目资金的情况在高校中以不同形式存在。

　　2. 项目经费比重过大配置效率偏低，财政投入有效性有待提高

　　现行项目经费分配是一种由上而下行政主导机制，基本上由主管部门设立项目后按程序分配下达，作为经费使用主体的高校参与程度较低。随着投入总量的不断扩大，项目资金数量和总量也在不断增大，项目资金安排过多过碎在以下方面影响了财政资金效率发挥：一是配置效率不高，易造成资金闲置。由于项目安排评审时间历时较长，一些大额资金直至到第四季度才安排下达，预留给高校的执行时间不足，形成大量资金结余。据对 20 所高校财务数据进行统计，2011-2013年，分年度资金结余达到 4.12 亿元、4.95 亿元、7.13 亿元，逐年增长率分别达到 20%、44%,分别占当年项目资金收入数的 15.3%、11.78%和 16.7%,财政资金长期滞留闲置直接影响了资金安排使用效率。二是无法调动和发挥高校积极性和主动性。在行政主导下部分项目资金缺乏合理规范的科学论证，项目安排具有较强的主观性，过多的项目导致财政投入 碎片化 并具有较大不确定性。在没有经费稳定增长机制情况下，为获得更多资金支持，高校忙于各类项目的申报争取资金，带有一定投机性和盲目性。各类下达的项目资金预定限制性使用条件使校内获得支持的项目集体或个人具有排他性支配权，学校无法将其根据办学和发展所需进行整体规划实施全面预算，资金使用忙于赶进度 花出去 而没有长远打算，成为资金使用效率低下的另一个重要原因，以至于高校出现一边办学经费 捉襟见肘 一边大量资金结余闲置的怪象。

　　3.经费配置机制滞后于高校分类管理总体改革需要

　　高校分类管理总体改革要求完善资源配置机制，但目前广西高校经费配置仍然实行 基本支出+项目支出 模式，基本支出主要根据编制内人员数量、学生人数和统一的标准核定教职工工资和公用经费，项目经费切块分别评审安排，无法体现不同类型、层次、专业的办学成本差异并进行分类支持，各切块的项目经费通过竞争性等方式安排，易形成一些综合实力较强的院校 赢者通吃 局面，经费过度向部分高校倾斜，区域内欠发达地区新建本科获得项目支持总量较少，其教育软硬件办学条件差距进一步拉大。同时，过多的项目经费使得高校只能按照限定性条件安排使用，事实上束缚和限制了高校办学自主权，无法真正起到使用财政资金引领和支持高校合理定位、错位发展、特色办学作用，社会所诟病 千校一面 也在所难免。

　　三、改革完善广西高等教育投入机制的建议

　　尽管 2010 年以来广西高校财政投入呈现总量持续增长，本科高校生均拨款水平显着提高的可喜局面，但是广西高校财政投入的生均水平仍然较低，结构失衡、效益不高的问题也日益突出，因此，有必要采取有效的应对措施加以解决。

　　1.中央财政进一步加大对广西高等教育的支持力度

　　目前我国地方高等教育财政投入实行的是以地方财政为主、中央为辅机制，地方高等教育财政投入力度不仅仅与地方财政投入的努力程度直接相关，也与地方经济发展水平、财力规模密切相关。由于经济社会发展水平不同，各地大学从当地获得支持的力度相差较大，广西高校多渠道筹措资金能力较为薄弱，需要财政给予更多的扶持。目前，广西与全国高等教育发展水平的差距仍在继续拉大，建议中央在安排教育投入时，更多地从经济与教育协调发展的角度，从地区之间均衡发展的需要以及教育资源合理配置的角度考虑，继续加大对包括广西的高校的支持力度，减小地区间的发展水平差距。

　　2.改革完善现行高等教育经费配置机制

　　针对当前广西高校基本运行费用不足、财政投入效率、结构失衡等一系列问题，确有必要进一步完善和优化高等教育经费配置机制， 主动适应高等教育改革要求，将 基本支出+项目支出 拨款方式向 生均定额拨款+项目支出+绩效拨款 转变。

　　（1）建立以生均综合定额拨款为基础的高等教育经费保障新机制。以充分保障高校经费基本运行为目标，对高校教学、科研等履行基本职能所需的人员、公用经费成本财政分担方式调整为以生均定额拨款为基础，根据学生培养成本的构成要素，按照不同层次、类别高校学生培养成本科学合理的确定财政经费生均经费供给标准。在此建议拟定的广西高校生均综合定拨款由人员经费（不含离退休支出）和公用经费两部分构成，用于保障高校开展教学等基本职能的日常运行所需，其中：人员经费可以教育部规定的高校生师比为依据折算应配置教师人数和标准教师经费补助标准核定；公用经费以标准学生人数以及公用经费定额标准和调整系数确定，在这里调整系数由学校层次、类别等多种因素确定。

　　从教育教学成本补偿的角度，拟定的生均综合标准可参照相关成本监审报告，以 6000 7000 元左右的标准安排，并根据经济发展水平、物价指数、财政收入增幅等因素定期调整。当然，具体执行的标准还需要决策者组织开展更多的调查统计分析综合各项因素研究确定。

　　（2）加大现有项目预算资金整合力度。广西本级财政安排的高等教育项目资金的设置应当紧密围绕党委、政府高等教育战略部署，把性质、用途相近的专项资金进行整合和管理，稳定现有专项资金规模和数量，保持专项与生均拨款的合理比例。对确实需要保留的专项，要加强项目编制的审核、论证，提高预算编制的科学性和合理性，集中财力办自治区层面的高等教育重大工程。对新增财力投入高等教育的，尽量通过提高生均综合拨款和绩效拨款的形式安排。

　　3. 以财政预算绩效管理为契机，推进实施广西高等教育绩效拨款制度

　　以生均经费为基础决定拨款额度的模式易使高校形成盲目扩大办学规模、开设更多低成本专业的内在非良性动力，为节约教学成本降低对专业建设、教学质量和基础学科建设和科研水平的关注和投入，不利于高校的持续健康发展。为了更好发挥财政资金配置效率和支持引导作用，在财政加大投入的同时，优化经费配置和使用应是连环相扣措施。为充分调动和激发高校提高办学质量和效益的主观能动性，有必要以财政部推进实施的预算绩效管理为契机，建立广西高等教育绩效拨款制度，适度引入竞争机制，通过构建合理的整体绩效评价制度和系列体现办学质量和效益的指标体系实施对高校的绩效量化评价，以量化结果和预先设定的经费分档核定方式确定绩效拨款金额，真正将拨款与高校办学质量和办学效益挂钩，形成高校校际间和学校内部院系、教学科研人员的良性竞争局面，有效激发高校办学活力。

　　定期绩效评价结果决定经费额度形成的外部压力，势必激发高校形成把预算管理重点从把拨款 拿回来 向用好来 转变的内在动力，将学校发展目标责任落实和创造绩效纳入财务管理体系，真正实行与学校发展战略目标管理以及校内各环节有机地协调的全面预算，以绩效为核心优化人、财、物资源配置，使得财政投入取得更大的办学效益，有效引导和促进广西高校健康发展。

　　参考文献
　　
　　1. 陆莹，乐晓丹。江苏省地方高校教育经费投入结构对绩效的影响研究。教育财会研究，2013（6）。
　　2. 曹寸，桑晨燕。高校绩效预算实施思考。财会通讯，2014（11）。
　　3.唐万宏。高等教育投入机制改革的政策导向。中国高教研究，2007（6）。