现行义务教育财政投入机制存在的不足及对策

　　近年来，政府对义务教育财政性投入不断增加，义务教育投入总量逐年上升。2012 年全国政府财政性教育经费支出达 2198463.60 亿元，占 GDP 比重的 4.23%.自 2008年起义务教育阶段城乡实施全面免费，城乡义务教育水平差距也在不断缩小。从 2012 年全国义务教育生均公共财政教育事业经费支出情况看：全国普通小学为 6128.99 元，其中，农村为 6017.58 元；全国普通初中为 8137.00 元，农村为 7906.61 元。

　　2006 年新的《义务教育法》确立了经费省级统筹和“以县为主”的义务教育管理和投入的新体制，建立了义务教育经费保障机制，确保了教师工资的按时发放和县级区域内教育资源的有效配置。虽然新体制强调了省级政府在义务教育经费上的统筹规划职责，但实际上县级政府仍是义务教育的投入主体。同时尽管国家和地方政府通过出台一系列相关政策来完善义务教育的投入机制，但在义务教育投入过程中依然存在诸多问题。例如：义务教育的投入总量不足，政府重视程度不够；财政投入地区和城乡差异明显；教育经费支出比例不合理；各级政府的权责不对称，县级政府财政压力过大；教育经费的预算机制存在缺陷，缺乏监督等。

　　一、现行义务教育财政投入机制问题分析

　　1、政府财政投入总量不足

　　随着我国的经济飞速发展，国民生产总值快速增长，我国各级政府对义务教育的投入总量也在逐年增加，实现了在 2006 年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出的“财政性教育经费占国内生产总值的比例达到 4%”这一目标，但是教育财政投入占总财政投入的比例却在逐年下降。2013 年，全国公共财政教育支出占公共财政支出 140212.1 亿元的比例为 15.27%,比上年的 16.13%降低了 0.86 个百分点。因此可以看出政府对教育财政投入的增长速度相对缓慢，政府重视程度仍然不够。尤其从 2006 年实行新的义务教育投入体制到 2010年实现义务教育全面免费以来，使得义务教育的投入基本依赖各级政府的财政性投入，因此投入总量不足的问题在义务教育中显得尤为突出。虽然在 2012 年我国实现了财政性教育经费支出超过了 GDP 的 4%,但仍低于世界平均水平，相比于高收入国家的 5%~6%的支出比例的平均值还有一定的差距，各级政府对教育投入总量上与实际发展需求一直存在着缺口。

　　2、投入结构存在地区与城乡差异

　　中西部省份和偏远地区受地理和气候制约，经济水平远落后于东部和沿海省份和地区。对于主要依靠地方政府负责投入的义务教育而言，地区间资源配置的不均衡问题和教育水平差异问题难以避免。中央向地方政府拨付义务教育经费时，欠缺对地区经济水平的差异分析且转移支付力度的不够，并未起到很好的调控作用，导致省际间义务教育的财政性投入总量上存在巨大差距。因此全国平均水平的提高往往让我们忽视了其内部的两极分化。虽然中央政府对中西部地区政府的教育投入给予扶持和优惠政策，但还是很难弥补省际和地区之间政府财政性投入上存在的差异。2010 年东部地区小学生均教育经费支出达 8681元，中部地区小学生均教育经费支出 3629 元，西部地区小学生均教育经费支出为 5650 元。2010 年东部地区初中生均教育经费支出达 11179 元，中部地区初中生均教育经费支出 5088 元，西部地区初中生均教育经费支出为 6746 元。

　　由此明显看出充足的教育经费使东部沿海地区的义务教育水平远高于中西部地区，辍学率也远低于全国平均水平。由于自身财政实力较好，东部地区农村生均教育经费支出上甚至远高于许多中西部城市。就湖南省而言，湖南省作为农业大省，存在许多贫困农村地区，基层政府财政实力较弱，因此远低于全国农村义务教育投入水平。

　　除了地区差异外，城乡差距一直是义务教育不能回避和忽视的问题。以 2011 年为例，全国普通小学生均教育经费，普通小学为 4932.76 元，农村为 4560.33 元。全国普通初中生均为 6528.36 元，农村为 5874.07 元。尽管近年来城乡生均教育经费支出的差距在逐年减小，但农村生均教育经费支出始终处于一直略低于城市地区支出的水平，城乡义务教育水平仍有明显差距。就整体投入情况而言，农村在其自身的财政实力限制下义务教育的水平远低于城市，但地方政府在投入时并没有因此更多向农村转移和倾斜，不利于缩小城乡之间的差距。虽然政府在农村进行教育经费拨款时，一直对农村学校给予了一定的财政补贴，但中央和地方政府缺乏差异分析，没有充分考虑各农村与城市财政收入差距的大小，对于财政收入较差的偏远的贫困农村来说，有限的财政补贴只是“杯水车薪”.由于上级政府对农村义务教育的转移支付力度不够，使贫困农村地区受到的“特殊照顾”无法弥补实际所需的缺口。

　　3、教育经费支出比例不合理

　　教育经费的支出主要分教育事业经费支出和教育基本建设支出，我国教育事业经费的用途主要用于人员性经费，其中包括对教学人员的工资、福利和各种津贴以及对学生的补助、奖学金等。各级政府的财政部门在投入过程中只负责核拨而并没有明确具体的分配比例，一直由各级教育部门和机构自主分配教育经费支出。各级教育机构往往将大部分经费用于人员经费支出，忽视了教育基本建设，导致支出过程中比例不合理，教育事业经费支出一直占了相当大的比重，在 2011 年全国教育经费支出统计中教育事业经费为 1649.46 亿元，占总支出的 96.7%,基本建设支出却仅为 56.41 亿元。这种支出的巨大差距在义务教育经费支出中更加明显，全国普通小学生均基本建设经费支出为99.92 元，农村小学生均基本建设经费支出为 78.22 元。全国普通初中生均基本建设经费支出为 211.24 元，农村为174.53 元。不难看出虽然政府在不断加大教育财政投入，但是由于经费支出比例不合理，义务教育的基本设施建设改善并不明显。

　　随着一些有地理位置优势和交通便利的农村经济迅速发展，部分农民收入水平显着提高，而农村教育水平与教育基本建设无法满足对农村教育的要求，部分经济条件较好的农村学生开始向城市转移，更愿意去城市接受义务教育，造成农村一定程度上教育资源的浪费。随着越来越多的农村生源流向了城市，县级政府因此在对义务教育投入热情上受到打击，开始不愿对其进行过多的财政投入。而一些偏远农村学校本身生源绝大部分都是周边无法走出去的贫困学生，学校本身急需教育基础设施的建设和改善，却因得不到充足的教育经费而进一步拉大了与城市义务教育的差距。

　　4、各级政府权责不对称

　　现今我国义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。

　　相比以前强调了省级政府的统筹工作，却并没有要求省级政府在对义务教育承担更多的财政投入责任。中央政府对义务教育的财政支出为 4.03 亿元，占总支出的 0.05%,地方政府的义务教育财政投入为 7876.33 亿元，占总支出99.95%.中央政府的投入在政府总投入中只占了很小的比重，作为财权和财力最大的中央政府却只承担很小部分的责任，地方政府承担过大责任的状况并未改变。并且新体制没有明确规定各级政府承担的投入比例，财政能力最弱的县级政府仍然是义务教育投入主体。

　　1994 年分税制改革以来，中央政府财政收入比重有很大提升，在 2002 年中央财政收入已占全国总财政收入的55%.随之而来的就是地方政府的财政收入在不断减少，尤其经过政府多层的返税截留，县级基层政府财政状况因此更不乐观，却还要在义务教育投入上承担主要责任，导致了严重的权责不相符的现状。随着国家在 2006 年正式免除农业税，县乡级政府财政更加依赖非税收入和上级政府的拨款，让县级基层政府的财政收入变得不够稳定，财政收入存在波动，影响其对义务教育投入的稳定性。地级市靠县区乡增加部分财政收入的情况下，由于在新的《义务教育法》中，没有明确地市政府的责任，因此在义务教育的投入上没有给予太多财政支持，导致地市政府在义务教育投入责任的“缺位”,不利于义务教育事业发展。

　　5、财权事权相离，经费预算机制不合理且支出缺乏监督

　　义务教育的教育经费预算主要由各级财政部门负责，统筹、发展和规划的责任却完全归教育部门，这样的教育财政管理体制形成了在义务教育中财权和事权的相分离。

　　在教育经费的预算过程中，教育部门并没有预算编制权。而财政部门并不对义务教育事业进行规划与管理，因而无法了解教育部门的资金需求，义务教育经费的预算主要由财政部门根据地方经济情况和财政收入状况来编制。这样导致其预算与实际所需支出存在巨大缺口，加大了教育行政部门管理和调控的难度，制约义务教育事业的发展。由于义务教育事业的产出难以量化且教育经费缺乏预算约束机制，导致地方政府为追求短期经济水平的提高来提升政绩考核，从而压缩教育预算经费。其中基层政府更是由于其自身财政实力较弱而选择压缩教育经费预算，来保证其他基础公共服务的支出。

　　财政部门对教育经费进行划拨后，具体支出由教育部门制定，财政部门难以对经费的支出进行监督。在现行义务教育财政体制中市一级教育部门不直接参与县区内的小学和中学规划和管理，县区教育部门在经费支出上有很大自主权。由于缺乏上级部门和其他部门的监督，加上我国义务教育管理和投入体制本身缺乏有效的支出绩效评价体系，造成经费的支出过程中随意性大，缺乏科学管理，资金使用效率不高甚至出现挪用现象。

　　二、完善义务教育财政投入机制的对策

　　1、中央和地方政府加大投入总量

　　中央和地方政府在顺应经济发展水平的情况下，不断加大对教育财政投入总量和提升教育财政性教育经费支出占 GDP 比例，尽快达到世界平均水平，缩小与发达国家之间的差距。调整财政支出结构，增加教育经费支出在财政总支出中的比重，将投入的重心转移到义务教育事业上，中央和省级政府要制定合理的增长目标。

　　义务教育阶段免除学杂费和书本费后，义务教育被公认为一项纯公共产品，投入渠道单一，政府的财政性投入成为义务教育经费的主要来源，这要求政府不断加大投入力度。因而政府应建立教育经费保障机制，中央政府对地方政府进行监督，保证教育经费落实到位，为其发展提供财力上的有力保障。

　　2、中央政府加大转移支付力度，缩小地区和城乡间差距

　　中央政府应该加大对中西部地区和农村地区的转移支付力度，制定完善的教育财政转移支付制度。根据地方财政收入状况进行转移支付，充分考虑地区间经济水平的差异，发挥中央宏观调控的能力，弥补中西部地区自身财政实力的不足，努力缩小与东部地区教育水平和教育资源的差距，实现教育资源的均衡配置。经济水平相对落后的中西部地区的地方政府需认清义务教育对经济发展的作用和重要性，重视义务教育事业的发展。

　　由于城乡二元经济结构的影响，农村在经济发展中处于弱势地位，义务教育水平相对落后，发展难度较大且较为缓慢。中央政府需增加对农村地区的各项经费补贴，省级政府和县级政府在教育经费投入上也应该向农村倾斜，逐渐加大对农村地区的投入力度。为尽快缩小城乡义务教育水平的差距和实现义务教育公平和义务教育的均衡发展，农村地区教育经费支出总量和生均支出上应高于城市地区，而不是简单地缩小城乡支出差距。

　　3、优化教育经费支出结构，明确支出比例

　　地方政府在对义务教育投入过程中应具体分配经费用途，优化经费支出结构，制定人员经费和公共经费的合理支出比例，增加基本建设支出和公用经费支出。加强经费支出过程的内部和外部监督，防止公用经费被人员经费占用。设立基本建设专项经费，为基本建设经费支出提供保障，改善义务教育的教学环境和条件。

　　由于农村经济水平落后，教育基础设施和基础建设严重滞后，甚至许多农村学校仍存在危房。农村义务教育的基本建设尤为迫切，县级教育部门应在经费使用上提高基础建设支出的比重，充分发挥农村自身特色并与自身实际情况相结合，从根本上改善农村教育条件，提高教学质量，在硬件上缩小与城市义务教育的差距，稳定农村学校的生源。

　　4、明确各级政府权责

　　明确各级政府的投入责任，强化中央政府和省级政府在义务教育投入和管理职责。各级政府财政按照合理的比例来分担义务教育的支出，中央政府及省级地方政府应承担更多的义务教育财政投入责任，减轻县级财政负担，缓解其财政压力。规范分税制改革，约束上级政府对县级政府的返税截留，稳定县级政府财政收入。

　　明确市一级政府的投入责任，强化其对县级财政部门投入过程中的管理监督责任。财政实力相对较强的地市政府应承担一定的义务教育投入责任，以分担县级政府的财政负担。地市政府及相关教育行政部门应被赋予更大管理权责，保证经费的落实到位，对具体支出过程和支出方向进行有效监督。

　　5、完善教育经费预算机制，建立支出绩效评价体系

　　建立经费预算约束机制，上级政府和其他部门对地方财政部门预算过程进行监督，将义务教育发展纳入地方政府政绩考核，防止预算被挤占。教育行政部门参与预算编制，由教育部门根据支出需要提出预算，财政部门在人大监督下审核拨付，保证教育经费的预算符合实际需求，促进财权与事权的统一。教育部门向财政和审计部门提供详细经费支出，使财政和审计部门可以对经费支出进行有效监督。教育部门同时向社会公开教育经费支出，将支出过程透明化，接受社会监督和舆论监督。

　　教育经费下拨后，针对支出随意性大且经费支出过程浪费现象严重等问题，实现教育经费的合理配置，提高经费管理和使用效率，政府审计部门和财政部门需对义务教育投入支出进行成本-收益分析，将义务教育产出进行量化，明确评价指标，建立完整的支出绩效评价体系，使经费支出更加规范，效益更好，达到对教育行政部门进行绩效考核的目的。

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