农地流转主体法律制度研究

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　　【题目】中国农地流转法制构建探析
　　【第一章】我国农地流转法的变迁与现状
　　【第二章】农地流转法律制度的理论基础
　　【第三章】农村土地流转制度的经验借鉴
　　【4.1】农地流转法律制度中政府角色研究
　　【4.2  4.3】农地流转主体法律制度研究
　　【结语/参考文献】国内农地流转立法体系研究结语与参考文献

　　4.2 农地流转主体法律制度研究

　　2014 年 11 月 20 日印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，加快培育新型农业经营主体：一是要发挥家庭经营的基础作用。家庭经营是农业生产的主力军，应加大对家庭农场的资金扶持，注重典型示范引导。二是要探索新的集体经营方式。单个农户的力量是有限的，集体经济组织可以为农户提供各类生产服务，整合零散土地，大大降低了农业生产成本，农业生产效率大大提高，鼓励农户以承包地入股，建立土地股份合作组织，将土地折合成股份并进行量化、确权到户，农户按股分配最终的经营收益。三是加快发展农户间的合作经营。农户之间分享使用农业机械，联合一起经营销售，发展联户经营。鼓励规范发展各类农民合作组织。四是鼓励发展现代种养业。帮助涉农企业实现现代化、企业化经营，经营内容涉及农产品加工、流通等多个行业，招商引资，农户与企业共同经营，实现规模化现代种养业，探索出农业混合所有制经济的发展道路。五是加大扶持新型农业经营主体。如针对这部分主体新增农业补贴，减免相关税费，大力兴建农业配套设施，加大信贷支持力度，减轻新型农业经营主体的经济负担，同时，引导金融机构投身农业发展中来，提供更多的农业金融产品和服务。

　　4.2.1 农业从业人员。

　　农业从业人员，即从事农业生产的人员。在我国，农业从业人员绝多大多数是以土地为生产要素的农民，他们具有丰富的种植经验和吃苦耐劳的优良品质，但文化素质较低；随着经济的发展，涌现出一批具备专业农业知识和技能以及土地热忱的高素质人才，投身到农业生产中来，成为新型农业从业者，壮大了农业从业者的队伍。农业从业人员是最为基层的农地流转主体，分散性强、自主性高，如何调动其生产积极性，提高其素质，对农业规模化经营起到关键作用，因此应充分发挥家庭经营的基础地位，培育家庭农场、专业大户等；组织新型职业农民教育培训，培训内容包括农机使用、选用良种和化肥、耕作养殖知识与技巧、现代立体农业的介绍、管理与销售、政策法规的普及等等，改善农业职业学校的办学条件，兴建图书馆，为教学楼配备计算机、投影仪等等，发展现代农业远程教育，增加农业从业人员的文化储备量，提高农业技能，培养农村实用人才。

　　4.2.2 涉农企业。

　　刚刚提到的农业从业人员是农业经营者的一种，而涉农企业就是农业经营者的另一种，是农业经营者的骨干力量。涉农企业，即从事农业生产、经营的公司，泛指一切从事农产品生产、加工、销售、研发、服务等活动，和从事农业生产资料生产、销售、研发、服务活动的企业，还有一些"依法成立的，有必要的财产，有自己的名称、组织机构和场所，对外能够独立承担民事责任"的农业经济组织，包括股份有限公司和有限责任公司两种。公司内的所有职工都是农业从业人员，专门从事农业相关工作，并以此收取报酬，成员中很多是农户，即代表了广大农户的利益，也充分发挥了自身的技能。较为成熟的农业法人的种类是企业与农户合作，企业与农业基地、农户结合，还有一些新兴的模式，如企业与合作社、农户结合等等。农业生产法人采用统一经营与分散经营统一的模式，从农民手中租入土地，进行统一管理，再将土地交给种植能手，分散经管理。

　　其经营内容丰富，涉及农畜产品的种植与生产、加工、销售等。法人公司这种模式，生产效率高，更有助于实现农业现代化。

　　其优点有：一、经营管理能力强，拥有大量专业技术人员为其提供丰富的农业信息、专业的农业技术与指导，有效避免农业经营风险，提高农业资源利用率，提高收益。二、信用高，融资容易，法人可以利用资金进行农业基础设施建设、兴修水利、培育良种、提高农业科技水平为农业规模经营创造条件。三、模范带头作用，由于农业生产法人具有很多优势，收益高，得到广大农户的认同，越来越多的农户愿意将自己的土地交由它经营，促进了农地流转，同时，农业生产法人也吸收了农村剩余劳动力，实现农民增收。

　　国家制定了一系列涉农税收优惠政策、措施，支持涉农企业的发展：国家有条件地放宽涉农中小企业的贷款，鼓励金融机构为涉农企业提供信贷、保险支持，拓宽融资渠道，分散规模经营的风险，鼓励有条件的地方，开设融资担保专项资金，积极探索创新农业担保风险补偿基金。同时，加强对涉农企业的监督管理，严格执行涉农企业的资格审查、项目审核，从源头进行控制，以避免浪费农业资源、侵害农户合法权益，督促其建立完善风险保障金制度。加强事中事后监管，不定期检查与定期检查相结合，对租赁土地的企业是否改变土地用途进行反复检查，对违规涉农企业严厉处罚，包括取消涉农资格、罚款等。近年来，涉农企业发展势头迅猛，展现了自身的优越性，值得大范围推广与发展。

　　4.2.3 农民合作经济组织。

　　农民合作经济组织是指农民依法自愿联合组成的、不以营利为目的，实行民有、民管、民享原则，为其成员提供生产经营服务的经济合作组织。由于农民思想观念老旧、文化素质相对较低，缺乏先进的管理经验，在农业生产中越来越不占优势。因此，农民合作经济组织的出现就显得十分必要，农民合作经济组织实行资金、技术、生产、购销、加工等全方位互助合作，在农机的推广上、农业信息的掌握上具有明显优势，能够指导农民选择种植项目、规避经营风险。

　　2006 年 10 月通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条规定，"农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。"入社农户的盈余主要按照交易量比例返还，国家通过财政支持、税收优惠对合作社大力扶持，并在资金融通、农业科技、农业人才方面予以倾斜，进行产业政策引导，有力推动了农民专业合作社的前进。《中华人民共和国农民专业合作社法》对合作社的设立登记、人员组成、组织机构的设立及章程内容、解散清算进行了详细的约束，对农户的保障以法律的形式固定下来，从制度上保障了农户的权利，实现农户的收益最大化。

　　4.2.4 农地流转中介服务机构。

　　中介机构是依法设立的，与委托人签订委托合同，利用自身的专业知识和专业技术，为他们提供公证服务、代理服务以及信息技术服务，并随着经济社会的发展，其服务内容展现出多样性、服务方式灵活性的特点。农地流转中介服务组织，独立于政府与市场主体，提供农地价格评估，法律咨询（调节土地纠纷、订立合同等）、会计服务（土地流转价格参考等），发布农地流转信息，提供农业政策信息、农业生产的咨询、介绍等，避免了行政干预，加强了市场主体之间的有效联系，成为推动农业发展、农地流转的中坚力量，近年来，随着农地流转市场的发展，农地流转中介服务机构的数量也不断攀升，其服务市场主体的功能与影响也越来越大。目前，农地流转中介服务机构比较成熟的有：

　　土地融资公司、土地投资经营机构，在一些大中城市，还出现了土地托管中心、土地信托服务公司。

　　4.2.5 农村集体经济组织。

　　伴随着农业合作化运动，农村集体经济组织诞生于 1950 年初，为了响应党中央关于开展公有制改造的要求，担负起农业生产经营的责任，通常以农村生产队为单位，广大农民本着自愿原则，共同使用自己的农业生产资料，充分发挥集体组织的优越性，一起劳作，按劳分配。《土地管理法》赋予村集体经济组织经营和管理本村集体土地的职能，但对于不存在此组织的社区，则由村民委员会对本村进行经营和管理。在土地流转实践中，农村集体经济组织或村民委员作为决策机构，通常自我决定本村事务，并进行自我约束，在对土地使用权归属的决策中，代表农民作为承包合同的发包方，村集体经济组织的决策代表大多数农民的意见，这对土地承包合同的稳定性具有一定的作用。但这过程中不免会忽视少数村民的利益，农村经济组织的决策并不能代表所有村民的意志，通常只代表本集体五分之四农民的意志。持不同意见的村民通常无处救济。《土地管理法》赋予了农村经济组织享有对本村土地经营和管理，但在实践中，有些村并不存在集体经济组织，村民委员会作为土地发包方的合法地位就受到不同程度的质疑，有必要通过立法确定村民委员会土地发包方的主体地位。因土地关乎农民切身权益，在本村的土地流转与承包的过程中，应确保流转土地农民的权益地位，但目前关于保障流转土地农民权利的法律仍处缺失状态。现实中也有不少农民在土地流转的过程中成为失地农民，失地农民这一现象产生对社会稳定及农村发展都是一种威胁，故应完善现有的法律，避免农村土地流转过程中出现失地农民及村民委员会作为发包方的主体地位受到质疑的现象。

　　4.2.6 供销合作社。

　　供销合作社在我国已有八十多年的历史，一直充当着农业发展的主力军，新中国成立后，党和政府更是对供销合作社的作用给与高度重视，将其视为促进农村方方面面进步的助推剂，是有效解决三农问题的关键，必须加强引导，加大支持，不断推动供销合作社的完善。供销合作总社自 1995 年恢复成立以来，秉持为农服务的宗旨，对重要农业生产资料、农副产品的经营认真组织、协调、管理，开展农业生产资料连锁经营与全国分配送达业务，为农民建立科学试验示范田，进行测土配方施肥，为农民提供技术培训和相关信息咨询，提供种子、种苗 20 亿元，同时还促进了城乡物资的交流；惠及了亿万农民同胞，农民得到的实惠真实可见。如今合作社已进入联合发展的新阶段，在新的历史时期，应继续发挥供销合作社的优势和作用，供销合作社应进行自我改造与完善，推进综合改革试点，努力成为服务农民的的综合平台。进一步扩大农资经营渠道，加强与各行业的交流与合作。此外，不断研究新的服务方式，如为农民提供订单式服务，实现服务的规模化水平。

　　4.3 农地流转行为法律制度创新

　　4.3.1 激励农地租赁，扩大农场经营规模。

　　农民的农地惜售心理很重，因为农地不仅有保值、增值的功能，而且农民的土地情结也重，尤为重要的是，大陆农民的非农就业更不稳定。所以我们应该重点鼓励农民保有农地承包经营权的农地流转方式，如转包、出租等，而非卖断[19]

　　农地承包经营权的农地流转方式，如转让等。可借鉴我国台湾省的经验，采取以下措施。

　　（1）农地转出方面的引导措施。

　　奖励、补贴转包、出租面积较大、期限较长的农户，而且实行级差奖励，面积越大、期限越长奖励、补贴越高，各地应该根据各地的情况确定奖励的面积、期限；领取养老保险金的老人在 60 岁以后以农地转包、出租的方式退出农地经营的，另外给予一定的退休补助金，确保他们生活无忧；当然，如果农户有充分的非农就业收入愿意而转让农地的，也给予鼓励，一次性卖断农地承包经营权的，也给予额外的财政补贴。

　　（2）农地转入方面的激励措施。

　　对租入、转包农地面积较大的农业经营者给予金融信贷方面的优惠措施，也实行级差优惠的政策，转入面积较大者给予低息贷款，转入面积特大者给予无息贷款；对于租入、转包面积较大形成中型、大型农场者给与种子、化肥、农药、技术以及农业生产基础设施等各个方面的财政补贴；以中等农场的生产成本为基本依据确定农产品价格和其他相关的保护政策；农业税收的优惠也向大中型农场倾斜，对规模越大、经营能力越强者实行轻税乃至某些方面免税等激励措施。

　　4.3.2 推进共同经营、委托经营以及合作经营，创新农地流转模式。

　　应该学习台湾省共同经营的方法，由农地相邻的农户组成扩大农场经营规模小组（台湾省叫做扩大农场经营规模研究班），对组内农户的耕地制定共同经营计划，以同一时期栽种相同作物，有效利用土地、劳动力与资本为原则，实行共同作业。国家应该对每个小组的共同设施或购买农机费用给予一定的补助（台湾地区给予每个研究班补助 6万元新台币）。"委托经营"[20]

　　是指小农户由于自己的劳动力不足、资金太少、经营能力低下或者技术装备太差等原因而自愿将部分或者全部耕地委托他人，在不变更土地承包经营权的情况下，自己离开土地从事非农产业。扩大经营规模小组可以接受小组之外的农户委托的代理作业，小组内部的部分劳动程序也可以委托给其他较有优势的组织和个人来完成。另外，农民土地股份合作社保留了农民的土地承包权，是以土地承包权中的经营权投入合作社，这样实际上是实现了土地所有权归集体、土地承包权归农户、土地经营权归合作社的"三权分离",是一种较好的农民合作方式和土地流转方式。在合作社的状态下，农地可以用股权的形式实现抵押，农地的使用权较为全面，农地的收益权更加充分，农地的流转权更为自由。我们完全可以在条件允许的地区让农民保留一部分土地，剩下的土地集中起来组成农地股份合作社，以便在更大的规模上实现农业的专业化、集约化和现代化经营。

　　4.3.3 实行土地规划，促进农地规模化利用。

　　在条件许可的地区，可以探索实行土地规划。具体措施应该是，逐步划分农地整理的一定区域，凡是在这个区域内的土地都得参加农地整理，经过土地平整、配套建设、土壤改良、重新区划后[21],一部分农民可能要退出土地，主要是这部分农民非农经营的禀赋较高，有着不错的非农收益，生产活动、生活活动、房屋、孩子上学都已转移到城里，就趁着这次土地被重划的机会，把土地转让或者出租出去。这样，土地被重新集中分配，一户只能得到一块或两块集中的土地，选择要优等土地的农户在面积上就会较少，选择要劣等土地的农户在面积上就会较大，也比较公平。不退出农地经营的剩下的农户得到连片且面积也较大的农地之后，就易于实行规模化作业。

　　4.3.4 实施农业保护政策，保证农业经营者一定的收益由于我国大陆的农业基础设施比较落后，所以实施农业保护政策时不仅要进行农产品价格保护和贸易保护，更应该对农业生产的根本--农业基础设施特别是农田水利建设进行大力投资，同时对生产资料和经营资金也应给予一定程度的补贴、优惠和方便。

　　这些措施可降低农业经营者的成本，提高其收益，扩大其利润。能够保证农业经营者有较高的利润，才能促进农地经营规模的进一步扩大。