妥善解决外嫁女权利保护问题的措施、建议

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　　第五章 妥善解决外嫁女权利保护问题的措施、建议

　　随着外嫁女权利保护问题的数量增多，利益冲突及矛盾的涉及面扩大，村民自治权与外嫁女个人合法权利之间矛盾的尖税化，外嫁女问题所涉及法律关系的复杂化，解决外嫁女权利保护问题的难度化，越来越多地方政府在徘徊前行中探索外嫁女权利纠纷的有效解决机制。因此，笔者分别从规范性文件及政策的制定、村规民约的合法性审查以及国家公权力对外嫁女问题解决的监督等方面，提出准确认定外嫁女农村集体经济组织成员资格、平衡村民自治权与政府公权力、完善外嫁女权利救济途径以及加强法律意识宣传教育等妥善解决外嫁女问题的措施和建议。

　　第一节 完善外嫁女权利保护方面的制度规定

　　目前在我国不论是在经济发达的沿海地区，还是在经济欠发达的内陆地区，其农村集体经济组织的成员资格或身份认定上都没有形成统一的标准。将农村外嫁女问题列入法律规定的范围内予以保障，是将法律规定的内容与我国农村经济发展的新情况、新趋势进行结合并通过规范性文件及政策的制定来落实。因此，进一步完善外嫁女权利保护方面的制度规定，是本文探讨有效地保障外嫁女权利的重要内容。

　　一、准确认定农村集体经济组织成员资格

　　目前，各地方政府正在尝试对农村集体经济进行股份制改革，并结合本地的实际情况制定相应的规范性文件，以为农村集体经济组织成员的资格进行准确认定提供理论依据，这可以说是为外嫁女权利保护提供一条创新之路，但其暂时仍是历史折衷的产物。

　　因此，政府层面需依法通过制度规定对农村集体经济组织成员的身份认定条件予以明确规定：首先，规定村民资格取得的条件，其前提是制定出全面的村民义务总体一览表，从整体上对村民资格的界定作原则性的规定。在严格界定村民义务的概念的基础上，对村民义务的内容及其履行的判断标准作出具体可操作性的规定。其次，明确村民资格取得的时间标准。为防止新旧标准的冲突产生过大的矛盾激化影响，故村民资格取得的时间标准不宜制定的过于繁细，可结合农村股份合作制开始实施或农村承包责任制开始的时间，但应遵循“法不溯及既往”的原则。最后，确保农村资格的认定过程中“遵循男女平等的原则，不得针对农村妇女作出具有针对性的歧视规定”。

　　通过制度对农村集体经济组织成员资格的明确规定后，法院在解决外嫁女权利保护问题司法实践中，应注意从以下三个方面对其成员资格进行综合把握：首先，法院在审查外嫁女是否具有该农村集体经济组织村民资格的依据时，应以户口作为基本条件但并非唯一条件，即判定外嫁女具有某村的农业户口则具体有被确认其成员资格的前提条件，但应排除“空挂户口”的特殊情况。为做到司法审判的实质性公平，法院须结合具体的生活情况和其他条件对女嫁女的成员资格进行综合的考虑认定。其次，享受权利则需履行其相应义务，外嫁女是否履行了农村集体经济组织成员的义务，则是外嫁女获得成员资格的决定性条件。最后，是否有对实际承包土地进行经营并从中获得生活的主要收入来源，是判断外嫁女能否获得集体成员资格的重要条件。

　　二、尽量、有力保护外嫁女农村集体经济组织成员资格

　　从另外一种思路来看，外嫁女权利问题仅限于农村地区而城市基本不存在，而外嫁女集体经济组织成员资格也可以通过实现城乡一体化的制度创新予以保护。首先，加强家权力对土地的管理，并通过对农村集体土地进行统一登记，可尝试对土地承包经营证对夫妻双方名字都进行登记的方法，以明晰家庭内部的土地产权关系。通过将夫妻双方的名字都写在土地承包经营证上，即以明确的书面证书形式保护外嫁女的相关财产性权利，并且对夫妻双方的权利予以同等保护以显示其身份地位的平等性，同时也可以弥补法律对农村土地继承权规定的空白。其次，改革现行农村的村集体单位福利体系为村民提供较全面的社会保险体系，保护村民病有所医以及老有所养。如此既可以打破农村集体经济组织对外嫁女村民资格准入的封闭性，又可通过社会保护制度化解农村围绕外嫁女的身份所展开的相关权利纠纷。再次，在保护外嫁女与其他村民享受同等待遇的同时，还在加快农村集体经济体制的改革，进一步发展农村股份合作制及确认外嫁女的股权形式，根据其资格的确定而予以分配相应档次的股权和相关利益，并当该权利受到侵害时可获得相关的法律法规以作为维护权利的依据。

　　对外嫁女是否具有农村集体经济组织成员资格所需的具体条件，笔者已在前文进行阐述，但是对于上述条件应如何通过有效的途径进行保护，则需立法、行政以及司法三方面进行讨论。首先，是从立法规范机制的角度来看，地方政府应制定具有指导性意义的农村集体经济组织成员资格规范性文件，对村规民约中相关不适宜的规定予以具体审查并清理，对外嫁女合法权利的保护予以从源头上合法性确认，即村规民约对外嫁女的权利义务规定须遵循宪法和法律法规的具体内容。其次，是从行政保护机制的角度来看，主要表现为行政机关对外嫁女权利纠纷进行个案处理，即直接式的行政保护，因目前的行政调解手段具体有被动性和没有强制性效力的特征，外嫁女只有在其权利受到侵害后才能申请行政部门的调解，所以增强行政保护的效力可以通过采取行政裁决的方式进行直接式的行政行为，提高其具有法定性和相对强制性的特点。再次，是从司法救济机制的角度来看，应加强外嫁女权利司法救济的可操作性，特别是关于其农村集体经济组织成员资格的确定，法院需根据依历史条件和现实状况所确定的成员资格认定标准进行认定，对外嫁女权利纠纷予以积极的态度受理。

　　第二节 促进村规民约有效地保护外嫁女的合法权利

　　为了从根本上解决农村外嫁女的合法权利受侵害的问题，地方政府必须着手解决村规民约的违法性问题，通过对已有的村规民约及村民自治章程等进行合法性审查和清理，并指导或监督尚未制定村规民约、村民自治章程的村集体依法制定村规民约、村民自治章程等文书，以促进村规民约有效地保护外嫁女的合法权利。

　　一、对村规民约及村民自治章程等进行合法性审查和清理

　　首先，对已有村规民约及村民自治章程等进行合法性审查和清理。虽然在农村日常事务的处理当中，农村村民主要适用的是村规民约或村民自治章程而非法律。然而，对不符合《村民委员会组织法》第 20 条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”规定的村规民约及/或村民自治章程的内容，政府应当履行指导、管理和监督职责，在县区、乡镇两级政府领导下成立由镇（乡）、办事处法制干部、司法行政干部、政府法律顾问和村干部等组成的审查和清理小组，对现有村规民约、村民自治章程等进行合法性审查，清理村规民约、村民自治章程等与国家法律、法规相违背的内容，对侵害妇女合法权利的条款直接予以纠正或宣布无效，对上述村规民约及/或村民自治章程予以坚决制止并立即纠正，并将清理后合符宪法和法律法规规定的村规民约、村民自治章程等由村民自治组织进行公示，但不需要经村民大会或村民代表表决程序。

　　其次，通过指导并监督尚未制定村规民约、村民自治章程的村集体依法制定村规民约、村民自治章程等文书，促进乡镇政府、街道办事处应依法将村民自治组织制定村规民约、村民自治章程等纳入其指导、监督范围，确保国家法律法规、政策在村民自治组织中得到正确实施。指导、监督尚未制定村规民约、村民自治章程的村依法制定村规民约、村民自治章程，以阻止尚未出现外嫁女问题的村在未来经济利益驱动下制定侵犯外嫁女合法权利的村规民约、村民自治章程的行为发生。第一，在起草阶段。乡镇政府或街道办事处法制干部、司法行政干部和政府法律顾问等应组成指导小组，指导草案的起草并对草案内容把关，草案应对外嫁女所的权利与义务予以明确规定，并应对其内容进行预先审查，将其中与宪法和法律法规相冲突的部分予以剔除掉，不允许提交村民大会进行表决，从源头上解决村规民约与村民自治章程的违法问题；第二，在村民大会召开阶段。指导小组应派员列席会议，对村民大会召开和表决程序的合法性进行见证，对村民大会对草案作出的修改意见是否符合规定进行把关，对不符合法律法规规定的行为和内容有权现场责令纠正；第三，在备案阶段。由指导小组对村规民约再次进行合法性审查，对与国家法律、法规相违背的内容，对侵害妇女合法权利的条款直接予以纠正或宣布无效，并将审查后合符法律法规规定的村规民约、村民自治章程由村民自治组织进行公示，但不经村民大会或村民代表表决程序，以及时清理有关违法的村规民约。

　　二、乡镇政府对村民自治权的行使进行指导与监督

　　解决外嫁女权利问题的前提是处理好村集体如何行使村民自治权，以及其所制定的村规民约违反法律法规的情形，而关键就在于对村民大会行使村民自治权的正确性进行引导，宪法和法律不能只是赋予村民相关的自治权，而对其行使缺乏之有效的监督制度。

　　根据《村民委员会组织法》第 4 条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的规定，对村民自治权的指导应由乡镇政府制定相关的指导性意见，从源头上予以指导并从行政管理的角度进行监督。首先，村民自治权的行使须遵循符合法律法规及地方政策规定的前提，乡镇政府有权对违反宪法和法律规定，侵害村民合法的人身权利、民主权利以及财产权利的村规民约进行责令纠正或废止。其次，村民委员会设定重大事项的报告制度和会议列席制度，在其作出关于重大事项的决定前应向乡镇政府备案，未经备案的决定不具有法律效力并且不得实施。此项规定要求村委会在开会之前向乡镇政府书面报告，乡镇政府视情况有权选择是否派员参加，但派出参加会议的人员无表决权但有指导和监督权。再次，应保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权，规定重大会议的召开必须有大部分的女性村民的参加，重大事项的表决必须获得大部分女性村民的同意才算通过，并对大部分女性村民的参加设定具体的比例。

　　另外，乡镇政府对村民自治权具体行使的指导，还应包括制定和推行农村常用法律文书的范本制度。首先，指导权利机构应成立由县区法制部门、司法部门和政府法律顾问组成的农村常用法律文书范本起草小组，其内容包括但不限于村规民约以及村民自治章程等，将起草好的农村常用法律文书范本送妇联、信访、农村工作办公室等相关单位征求意见，并根据相关单位意见对文本进行修改和完善；其次，选定某个人口较多、党员较多以及外嫁女问题突出的自然村，作为农村常用法律文书范本实施示范点，充分发挥党员和村干部的带头引导作用和农村新乡绅阶层的社会功能，使农村常用法律文书范本在该村实现成功试点，并通过以点带面扩大影响；最后，制定农村常用法律文书范本的推广办法，在农村大力推行农村常用法律文书范本制度。

　　三、创新村集体的议事规则

　　我国《公司法》对小股东的权利保护作出了以下几方面的规定：首先，公司章程等法律文件对议事规则的规定存在一个包括小股东在内的各方股东协商一致的过程；其次，小股东有权对大股东利用其优势地位侵犯公司或小股东权利提起诉讼的权利；再次，股东会、董事会、监事会三权分立的机制可以在相当程度上避免大股东利用优势地位谋私利的机会，小股东可以通过担任董事、监事的机会提起维权之诉；此外，小股东的知情权、监督权、管理权存在制度保护。因此，农村在制定涉及外嫁女权利的村规民约时，可以借鉴公司法的上述规则重建村民议事规则，以维护外嫁女作为少数人的权益。
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