法律视角下我国地方债务的风险表现、成因及对策

　　截止到 2013 年 6 月底，我国各级政府负债共计 206988．65 亿，其中地方性政府债务有 108859． 17 亿。债务风险进一步加剧，引发了全社会的广泛关注和担忧。2012 年 12 月，财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，着力控制债务急增，防控风险。在 2013 年 12 月召开的“2014 中央经济工作会议”上，提出“着力防控债务风险”，把防控地方债务风险作为中央在2014 年六大主要经济任务之一来抓。

　　在这种严峻形势下，地方债务风险已成为当前我国经济发展中所面临的重大问题。为此，本文将从法律的视角分析风险产生的原因，并寻求控制和化解地方政府性债务风险的对策。

　　一、我国地方债务的风险表现

　　(一) 地方政府债务规模风险

　　2013 年 12 月 30 日，国家审计署发布了 2013 年第 32 号《全国政府性债务审计结果》公告。审计结果显示，截止 2013 年 6 月底，全国各级政府负债共计 206988． 65 亿元，其中地方性政府债务有 108859． 17 亿元;依据财政部发布的消息显示，2013 年全国公共财政收入累计达到129143 亿元，其中，中央财政收入 60174 亿元，地方财政收入 68969 亿元。两组数据对比表明，地方政府当年的负债总量远远超过地方财政收入。据调查，地方政府性债务增长率从 2010 年开始有所下降，但是从整体走势来看，债务余额总量依然呈上升趋势。此外，我国还存在大量的隐性债务，所以，我国地方政府性债务总量应该远不止 108859． 17亿元。

　　(二) 还债高峰期即将到来，“借新还旧”现象严重

　　从债务未来的偿还时间来看，2013 年 7 月至 12 月、2014 年到期的政府负有偿还责任的债务分别占 22． 92% 和 21． 89%，2015 年、2016 年和 2017 年到期需偿还的分别占 17． 06%、11． 58% 和 7． 79%，2018 年及以后到期需偿还的占 18． 76%。截至 2012 年底，有 3 个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100% ; 其中，有 2 个省级、31 个市级、29 个县级、148 个乡镇 2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重) 超过 20%。

　　这表明在接下来的五年甚至更长的时间内，我国地方政府债务将进入偿还的高峰期，地方政府的财政压力也会随之增大; 地方政府的“借新还旧率”较高，财政状况陷入恶性循环的风险增加。

　　(三) 地方政府债务透明度低，隐性债务风险增加

　　在我国地方政府的财权受到严厉的管控，融资渠道狭窄，地方政府通常会采取以下三种变通的融资策略: 一是由财政部代发地方债券，二是通过地方融资平台向银行贷款，三是发行“城投债”。通过第一种方式所融资金规模太小，满足不了地方的需求，后两种融资手段属于由地方政府担保或承诺的隐性负债，不纳入地方政府的预算范围。“由于融资平台与政府关系密切，实际的贷款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融资平台法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范等后果。”

　　在具体操作中，地方政府通常能借助多个融资平台公司获取银行的信贷资金，其多头举债的行为导致银行难以掌握其总体负债水平，隐性的政府债务风险就会累积增加。

　　二、风险产生的原因

　　(一) 政府事权和财权划分的法律制度不健全

　　我国在 1994 年进行了分税制改革，2002 年又启动了所得税改革，又在 2004 年进行了农村税费改革，但是，这几次税制改革都只是针对中央和地方的财权划分上，关于事权等事项基本没有涉及，因此，被称为分税制的“上半身改革”。

　　正是由于税制改革的不彻底导致了“事权上移，财权下移”的现象，造成地方政府尤其是县乡政府过分依靠借债来提供公共服务、发展地方经济和维持职能的运转。然而，当前我国在有关财权和事权的法律制度建设上几近空白，急需完善。表现如下:

　　首先，到目前为止我国还没有形成一套关于政府事权和财权划分的系统性法律法规。现有立法大多属于层次较低的行政立法或政府及其职能部门发布的规范性文件，且占主要地位的是政府发布的规范性文件，这样一种立法状态又导致立法散乱、欠缺权威性和稳定性，朝令夕改的现象时有发生。其次，财税立法不合理。自 1994 年分税制改革以后，国家的财权不断向上集中，级别越靠下的政府，财权就越小; 地方税收具有缺乏主体税种、税源分散、稳定性差、征税成本高、征收难度较大等特点。再次，由于我国现行《预算法》禁止地方政府发行债券，但是地方政府受形势所迫违规举债、间接融资，这些隐性的违规融资行为，长期游离在法律监管之外，没有受到应有的监督，潜在风险大。

　　(二) 预算监督法律制度发展滞后

　　第一，我国现行的《预算法》关于预算编制年度的规定不科学。每年尚未得到批准的预算方案在执行两三个月后，才被随后召开的各级人民代表大会审议通过。1995 年制订实施《预算法实施条例》规定，预算年度始于每年的一月份，在预算编制的过程中，同时就要求地方政府政府的财政部门汇报本级政府的总预算草案，时间仓促致使预算方案编制粗略、不够详尽科学。第二，现行《预算法》第三章虽然对预算范围作了明确规定，但是，实践中大量的预算外资金没有被纳入到实际监管中。第三，预算监督机制不健全。目前我国主要采取的是人大立法监督的模式，实效不大; 政府财政部门的内部监督是一种“运动员和裁判员”的关系，监督效果备受质疑。然而，我国又缺乏有效的社会监督和独立的审计监督; 现有的责任追究制度没有得到有效落实。

　　(三) 财政转移支付法律制度不够完善

　　第一，相关立法缺失。至今我国还没有制订出一部全国统一的《财政转移支付法》，财政转移支付的主要法律依据是财政部于 2000 年颁布实施的《中央对地方专项拨款管理办法》，财政部自 2002 年每年颁布的《一般性转移支付办法》等立法层次较低的部门规章。有关转移支付的立法散乱、层次低、标准不统一、立法缺乏稳定性、各级政府难以协调的尴尬局面。第二，财政转移支付结构不合理。我国的专项转移支付所占比重偏大，但是，专项转移支付含盖范围广泛，重点不明确，暗箱操作的可能性大，易导致“跑部钱进”和“钓鱼工程”等寻租行为。

　　第三，财政转移支付的法律监督机制不健全。法律没有明确规定转移支付的监管范围、内容和程序; 多重监管主体共同执法，部门分工不明确、配合不协调、监管漏洞频出; 转移支付监督力度不强，监督方法单一，主要依靠审计部门的审计监督。第四，法律责任追究机制不健全，相关的法律法规中的责任条款太少。

　　(四) 地方政府融资平台公司运作不规范

　　地方政府与融资平台公司的法律关系界定不清晰，融资平台公司充当了地方政府融资举债的工具，由于政府的背后操控，它的市场导向被严重弱化，经营风险增加，负债危机加剧; 其融资过程不透明，通过暗箱操作、不公开信息等手段获得资金现象大量存在，银行由于信息不对称的缘故致使其放贷具有一定的盲目性。

　　三、风险控制的法律对策

　　在2013 年 11 月份召开的十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中提出“深化财税体制改革。完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”

　　我国地方政府债务风险问题的解决，应立足于法律制度的构建和完善，这样才能从根本上防患化解危机。

　　(一) 完善中央和地方事权和财权划分的法律制度建设

　　首先，全国人大及其常务委员会要依据宪法，根据现实国情，积极研究、适时制定实施全国统一的事权和财权划分法律。这样中央和地方进一步明确了事权，再根据事权的划分来确定地方的财权和投资范围。

　　其次，要合理的设置地方税种和主要税种，应着重把房产税、营业税、所得税、资源税等打造成地方的主要税种; 适当调整中央和地方共享税的比例，应适度提高地方在增值税和证券交易税等共享税中的比例。再次，修改现行《预算法》关于禁止地方政府发行政府债券的规定，赋予地方政府合法的举债权，使政府举债阳光化。具体操作: 一是明确发债主体，有权发行地方债券的只限于地市级以上的政府(包含地市) ;二是严格规范发债审批程序，必须经本级以及上级财政部门的充分论证，还需经本级人大的审核通过; 三要健全信用评级和风险评估机制，对融资项目进行严格的信用评级和风险评估。

　　(二) 完善预算法律监制度

　　要完善《预算法》中的预算监督制度，强化人大对预算的监督权力，避免监督走过场、权力被弱化。一方面，适当延长审批预算编制的时间，并吸纳具有专业技术和知识的人大代表进入预算监督队伍，严格审批程序和提高审批质量，强化人大事前监督的作用。另一方面，要在《预算法》立法中明确“特殊情况”的范围、严格规范预算调整的审批程序，加强人大对预算调整的事中监督。再有，要加强对预算责任人员追究力度，直接责任人员除要负行政责任外，还应将刑事责任和民事责任也纳入到《预算法》的责任追究体系中，增加其违法成本、加强财政预算的严肃性和权威性。

　　(三) 完善财政转移支付法律制度

　　首先，全国人大及其常务委员会应积极研究、科学拟定、尽快颁布实施一部全国通行的《财政转移支付法》基本法，结束转移支付法律制度立法位阶低、内容散乱、不协调、体系不完整的局面。其次，在转移支付的形式上，要扩大一般性转移支付的涵盖面，由地方政府自主决定资金的使用方向; 严格控制专项转移支付的资金总量和使用方向。再次，要构建一套包含人大、财政机关、司法机关、社会民众、媒体舆论的全民监督体制，并且要严格落实责任追究机制，确保资金的有效使用。

　　(四) 依法规范地方融资平台公司的行为

　　依据《公司法》和国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的有关法律和规定，加强地方融资平台公司的法人治理结构，并通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组等办法，确保其能依据市场规律自主经营，提升竞争力和偿债能力; 融资平台公司的运作目的是辅助政府提供公共服务的职能，所以要把平台公司的有关信息纳入到政府信息公开的范围内，接受全体社会的监督，进一步规范其融资行为。