基层事业机构内控建设遇到的问题与应对建议

　　根据财政部财会〔2012〕21 号《行政事业单位内部控制规范（试行）》文中的有关规定，自 2014 年 1 月 1 日起对我国的行政事业单位施行内部控制制度，以防范和管控行政事业单位经济活动所产生的风险。与施行多年的企业内控制度来说，行政事业单位的内控不论在研究成果还是在整体认识上都显得相对滞后，尤其对于基层事业单位来说内控制度概念基本是空白。作为一名基层事业单位的财务管理人员，就基层事业单位开展内控建设中面临的一些问题谈谈自己的认识和看法。

　　一、基层事业单位在内控建设中面临的主要问题

　　1.事业单位对内控的意义普遍认识不足

　　事业单位是我国特有的一种社会组织，一般由国家设置并拨付经费，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动的带有公益性质的非营利组织，它涉及经济生活的各个领域，与人民生活息息相关。其经济活动往往由国家主导或统一安排，具有非盈利、公共服务等公益性质，对于事业单位的人员来说，基本上没有风险防范意识。因此，对以控制风险为主要目的的内控制度来说，在认识上就存在着先天不足。对单位的领导而言，往往是由上级委派或任命，其考核主要以年度工作的完成情况为主，因此领导也更注重是否出成绩有业绩，是否完成了上级安排的任务，而对单位的内部控制缺乏科学认识。根据内控规范的要求，单位负责人负责单位内控建立和实施，而领导认识的缺失加重了事业单位开展内控制度的难度。

　　即使根据上级要求建立了内控制度的单位，由于单位领导在内控的流程中既是领导者，同时也是受控者，按照内控制衡性原则的要求，对领导决策、执行和监督要有效分离，对于决策机制也提出了集体研究、专家论证和技术咨询等相互结合的议事决策机制。这些内控中的基本要求对习惯于“法人负责制”、“财务一支笔”的单位领导来说，也从某种程度限制了自身的权力，因而在内控制度的运行中，或多或少存在着抵触情绪，在日常的活动中往往会应付了事，导致单位的内控制度流于形式。因此，这种主观认识上的偏差，是事业单位开展内控活动面临的一个重要问题。

　　2.组建适合自身特点的内控组织架构存在困难

　　财政部财会〔2012〕21 号 文中对事业单位的内控组织架构、控制层面及控制方法等方面都进行了较为全面的规定。但是由于事业单位的种类较多，从事经济活动的形式各自不同，尤其对于基层事业单位来说，尽管其经济活动较为单一，却各有自身的特点。因此如何组建适合本单位经济活动特点的内控组织架构也是面临的一个难题。从某种意义上来讲，基层事业单位内控组织架构的建设是对单位经济活动流程的一种重新设计和安排，而如何使内控和工作有机的结合在一起，既起到防范风险又不影响工作顺利开展，这对组织架构的设计者提出了相当高的要求。这不仅需要懂得本单位经济活动特点的业务人员参与，也需要专业内控人员的指导和设计。目前，由于人员编制、经费等方面的限制，大多数基层事业单位都面临着人手不足、经费紧张的情况，这些都是基层单位组建内控架构工作中所面临的实际困难。

　　3.信息交流机制的缺失

　　对于一般事业单位来讲，各部门的规章制度较为健全，但这些制度往往着眼于本部门的业务，如工作程序、管理办法等方面，而部门之间如何相互配合的内容却涉及很少，造成了信息沟通不全面，缺乏系统的信息沟通渠道和交流机制。尤其是负责经济活动的业务部门与财务部门之间信息沟通缺失，往往有可能造成风险失控。此外，一些事业单位中领导层与群众之间也缺乏交流互动，在一些重大事项决策过程中往往存在信息不透明，不公开，没有及时传达给员工，而这种信息传递不及时、沟通不畅通，也会增加决策失误的风险，或者被相关人员利用信息的不对称形成串通舞弊、严重的甚至会出现腐败问题。

　　4.内部监督流于形式

　　基层事业单位很少单独设立内部监督部门，该项工作一般依附于其他部门，缺乏独立性和权威性，其本质上仍是一种“自己监督自己”的模式，不能有效的发挥监督职能，无法实现相互监督、相互制约的目的。而上级的财务审计也是一种事后监督的形式，不能及时有效的防范和控制风险。

　　二、对策与建议

　　针对基层事业单位在开展内控建设中所面临的问题，有些是事业单位长期粗放型管理形成的痼疾，有些也与事业单位的自身制度设计缺失有一定联系。在目前的环境下，该如何采取有效措施来推进内控系统的建设，笔者建议应采取以下一些应对措施。

　　1.提高内控制度的宣传力度，强化内控意识

　　内控制度从根本上来说不仅符合国家、全体事业单位工作人员的根本利益，也是规范事业单位运行机制的重要举措。因此，做好内控制度的宣传教育非常必要，通过宣传教育不仅提高单位负责人对建立内控重要性的认识，还要做到全员参与。在此基础上，加大开展内控规范培训的力度和数量。内控制度作为即将实施的一项国家财务制度规定，培训工作却远远没有跟上。以河南为例，在今年 9 月才由省财政厅开展了第一次的内控培训，而且还基本局限在政府和学校这两类行政事业单位，而更多的基层事业单位至今还没有开展培训工作。这也意味着对事业单位的内控培训工作任重道远，距离建立适合自身特点的内控体系还有很长的路要走。

　　2. 加快内控体系的配套指引，优化事业单位内控环境

　　虽然，内控规范对事业单位内控体系建设提出总体的框架，对具体的业务层面也有了明确的要求，但是针对各类事业单位的特点编制内控指引是下一步亟待开展的工作。事业单位应根据自身特点的配套指引来优化内控环境，建立符合原则的决策机制、根据制衡性原则设立业务层面的岗位、修改经济活动的业务流程从而实现风险的识别和控制。

　　3.强化信息沟通机制

　　强化信息沟通机制，建立固定的信息交流和报告制度。通过明确内控信息的收集、处理、传递和反馈程序，确保信息在各个层面及时有效的沟通。尤其是在信息技术日新月异的今天，现代化的信息技术很容易实现信息数据的实时处理，而建立固定的信息交流报告制度就显得尤为重要，只有将制度与技术有机的结合才能使内控的信息沟通起到事半功倍的效果，将单位可能出现的风险和腐败消灭在萌芽之中。

　　4.完善内部监督和后评估制度

　　目前，流于形式的内部监督是基层事业单位较为突出的薄弱环节。因此可以通过增加专业人员、提高监督人员素质、明确监督的对象和范围、加强外部审计频率、以及提高内控制度在单位年度考核中的分量和权重等措施，强化内部监督机制，树立其自身的权威性和独立性。

　　此外，有效的事后评估制度也是增进内控系统有效运行的一个重要措施。单位的内控系统的构建并不是一成不变的固定模式，而是随着单位经济活动的调整、外部环境的变化等需要不定期的调整和完善。因此建立有效的事后评估制度，不仅弥补了内控系统的不足、达到持续改进的目的，同时也满足了内控制度适应性原则的要求。

　　三、结语

　　近年来，国家对于行政事业单位经济活动潜在的风险、浪费等情况已经采取了很多控制措施，但是基本上都是集中在财政控制方面，比如对事业单位采取的零余额账户管理、专项经费检查、公务卡消费、实行政府采购等，虽有一定的成效，但未达到目的。而即将实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》是将整个单位各个层面和全体职工都纳入了内控制度的每一个环节，是一种全方面的控制和监督，这对提高行政事业单位的工作效率、管理水平、防范风险、反舞弊等方面都将起到不可替代的作用。当然，组建整个内控体系对基层事业单位来说还面临着众多的困难，还有很长的路要走，但是，其带来的效益和影响是不可估量的，对规范事业单位的运行、提高公共服务质量等方面都将带来翻天覆地的变化。

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