成都公立高校预算管理弊病及建议

　　一、研究背景

　　近年来，我国经济持续快速发展，国民生产总值GDP 年均增速达到 10%，中国高等教育迎来了前所未有的发展和辉煌。高校学生人数和规模不断扩张，截至 2012 年高校毛入学率高达 26%左右，部分省市招考比例超过 70%。与此同时，国家对高等学校的投入不断增加，年均增速超过 15%，超过了 GDP 年均增长幅度。2001—2011 年国家高等教育经费年支出情况见图 1。

　　随着国家高等教育支出规模的不断扩大，国家高等教育投入也快速增长，这有力促进了我国高等教育事业的快速发展。尤其国家财政性教育经费投入占GDP 的 4%以后，如何提高高等学校财政性资金的使用效益，实现支出结构的优化，对促进我国高等教育的改革与发展，提高高等学校整体管理水平以及高等教育质量，起着举足轻重的作用。加强预算管理显得尤为重要。

　　二、研究设计

　　调研内容包括：学校教育投入状况，学校预算管理组织机构，各级各类学校预、决算报告情况，学校预算控制情况，学校预算管理改革情况等内容。本研究以量化研究为主，辅以质化研究。量化研究数据来源包括：（1）课题组设计的问卷及信息量表；（2）各校相关政策文本；（3）各类及各级学校预、决算报告；（4）国家公开出版的教育统计数据。调查工具包括课题组设计的“调查问卷”和“调查信息表”两类。其中，调查问卷包括“财务处长卷”60 份、“预算工作人员卷”64 份和“专家学者卷”62 份，信息量表包括“学校信息表”、“预算报告信息表”和“决算报告信息表”。调查样本学校包含 32 所成都地区公立高校。

　　三、公立高校预算管理存在的弊端调研结果

　　（一）高校尚未设立独立的、专业性的预算部门

　　目前，成都地区公立高校同全国其他地区高校一样，其预算管理机构独立性不强，缺乏相互制约机制。此次调研数据显示，成都地区 32 所公立高校其预算编制全部由财务部门完成，没有一所高校单独设置独立预算专职机构。成都地区公立高校财务预算管理机构情况统计表如表 1。

　　（二）预算编制基础不实，导致部分数据测算不准确

　　调研结果显示，成都地区高校财务预算的编制长期以来都以账面发生数据为基础，将账面发生数据的真实性作为预算编制的假设条件，其实，从预算的执行的情况来看，账面发生数据的真实性和准确性让人质疑。

　　（三）预算编制方法仍是基数法

　　目前 90%以上高校仍采用基数法编制财务预算，统计结果如表 2。在这种预算编制方法下，基数本身是否合理无从考证，未来发展趋势是否会大大超出或低于基数也没人注意。如此周而复始，在不科学的基数上预测，只会造成更大的不合理，恶性循环。

　　（四）未编制中期或长期预算

　　2012 年 2 月 7 日财政部发布的《事业单位财务规则》第六条规定：“事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。”因此，目前国内高校一般未编制中期或长期预算，只编制年度预算（因为文件规定是“年度财务收支计划”，未要求编制中期或长期预算）。这种现实状况与本次调查结果也基本一致，统计结果详见图 2。

　　（五）预算执行力度不够

　　近年来，随着我国事业单位公共财政体系的日益完善，国库集中收付制度、政府集中采购制度以及公务卡管理制度的逐步推广，高校预算执行情况有了明显改善，但预算执行率仍然不高（见表 3）。如统计所示，预算执行率在 90%以上的，“211、985”执行率为59%，省属本科院校预算执行率 65%，而高职高专院校预算执行率最低；同样预算执行率在 80%~90%之间的“，211、985”高校、省属本科院校、高职高专院校预算执行率分别为 41%、35%、51.8%。这与教育主管部门以及社会普通大众对高校预算执行的期望有较大差距。

　　（六）大部分高校未采用绩效预算

　　高校作为科研、人才培养以及社会服务的重要基地，其运营过程中的活动成本以及产出的经济成本难以确定，这导致高校在其管理活动中不注重成本定量分析以及业绩评估，从而使得高校在预算管理活动中很少采用或者仅是单一项目采用绩效预算管理，这也符合调查结果。此次调查结果显示，95%以上成都地区公立高校未采用绩效预算，仅有少部分高校在一些项目中把绩效预算作为辅助手段。

　　（七）预算绩效评价不足

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》第五十八条规定：“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评。”该规定再次强调预算绩效评价的作用。而目前我国高校对传统预算的评价指标正在探讨，尚未形成规范的预算评价指标体系。公立高校在进行实际操作过程中预算绩效评价作用尚未充分呈现出来，这与成都地区公立高校预算管理财务人员样本结果吻合，95%以上人员认同预算绩效评价作用，而实际工作接触的预算绩效评价仅占 19%，不足五分之一。

　　（八）财务预决算“透明度”不高，民主监督作用有待强化

　　2010 年 4 月 28 日，教育部发布了《关于施行〈高等学校信息公开办法〉的通知》，决定于 2010 年 9 月 1日高校对外实行财务公开。此次调查结果显示，目前，成都地区公立高校都进行了此项工作，并纳入学校日常管理活动中。但此次专家、学者调查样本关于高校财务预决算公开满意度情况统计结果显示：非常不满意占 51%，不满意占 29%，满意 16%，非常满意仅占4%，统计结果详见图 3。

　　四、对公立高校预算管理的建议

　　高校财务管理是高校整体管理的重要组成部分，科学化、精细化的预算管理是财务管理水平的体现，针对现有粗放式管理方式，需要用崭新的思维方式，对高校预算管理进行由理念到行为的变革。高校应该运用科学的发展观，以人为本，进一步规范预算制度，从预算编制入手，加大预算的控制，同时，逐步建立或完善预算的绩效评价体系，使高校预算更加科学化、精细化、规范化和透明化。这样才能提高财务管理水平和财政资金的使用效益，使高校有限的资金发挥最大作用，使预算管理成为促进高校事业发展的有效手段。以下从预算编制、执行与控制、分析与评价环节来谈谈对高校预算管理的一点建议和设想。

　　（一）高校预算的编制环节

　　1.预算编制的前期基础工作非常重要

　　（1）借助统计手段分析年度决算报表，对照年初预算检查收支结余情况，考察预算执行的计划完成率指标，查找预算执行过程中存在的偏差问题，及时调整，为编制下一年度预算做好准备。

　　（2）认真解读来自于财政部门和教育主管部门的有关编制年度预算的文件。同时，还要召开校级和院级分层财务工作会议，了解学校的下年度工作重点，让财权和事权相匹配。

　　（3）深入到院（系）处室广泛了解各教学单位、行政职能部门的工作情况后，收集、整理并逐项进行分析、汇总、比较、择优、论证，并提出合理的财务建议，使预算分配更加透明，使预算的编制精细和科学。

　　（4）对编制定额预算需要的各项基本数字进行核实，比如：专职教师人数、离休和退休人员数、行政职工人数、学生人数、下年度招生计划数、设备分配使用数等等。结合高校自身特点，实现学校、院（系）、处室之间的全方位开放性沟通网络，形成一个完整的数据库，使来自于高校不同部门的基本数字资源共享，确保预算编制中定额标准的准确率。

　　2.校内预算与财政预算统一，逐步消灭“两张皮”现象

　　高校财务部门每年都要编制两本预算：

　　上报财政的预算与校内分解预算，造成的原因是编报的时间、会计年度和教学年度不一致以及审批时间等因素，这就是行内通称的“两张皮”现象。财政预算一般在上年的 11—12 月完成，比较粗放和简单。而校内分解预算根据学校年度工作任务编制，要求精准和明细，时间上比财政预算要滞后 2—3 个月。两本预算的存在，削弱了财政预算的控制力。具体操作将校内分解预算也统一调整为 10—11 月，才能为实现校内预算与校外预算的衔接一致、合二为一奠定基础。

　　3“.零基预算”和“滚动预算”相结合来编制高校预算

　　（1）对非定额预算采用零基预算法编制。零基预算法是对所有的预算支出均以零为起点，来分析和判断每项预算支出的必要性。其具体做法是不依上年实际支出数为依据，依照学校年度工作计划，由院（系）、处室提出经费使用方案，进行科学论证，作为预算支出的依据。零基预算的优点在于减少重复性预算的开支，将有限的教育经费用于最需要的项目，实现教育经费源的最有效配置。同大多数高校常用的增量预算法相比，具有明显的优越性。

　　（2）对高校远期发展目标的预算编制，主要通过滚动预算法来实现。首先，按照学校的远期发展目标，对预算进行动态调整和修订，用以克服预算编制的盲目性，从而发挥高校预算的控制作用。在编制财政预算和学校分解预算时，可以将“零基预算”、“滚动预算”结合起来，做到以教学为中心，使编制的预算具有可行性，以利于预算目标的实现。

　　4.高校长期发展规划与近期工作目标相适应财政预算编制必须满足高校的长期战略规划和近期工作目标。目前，大多数高等院校在编制财政预算时，对学校未来 3—5 年或 10 年的发展目标考虑不足。应立足长远发展的眼光，使学校规划、财政预算、学校长期投入三者能相互协调一致。

　　（二）预算执行与控制环节

　　1.完善国库集中支付制度、政府采购制度和公务卡管理制度

　　近年来，在公共财政改革领域国家出台了一系列的具体改革措施，如：国库集中收付制度、政府集中采购制度以及公务消费领域的公务卡制度。这一系列公共财政改革措施直接与预算执行和控制相关，并在一定程度上提高了财政资金的使用效率，减少了公务消费领域套取公共资金、职务高消费现象。

　　（1）在高校国库集中收付方式领域。完善相关的管理办法，修订与国库集中收付方式改革不相适应的规章，杜绝预算执行与控制漏洞。

　　（2）优化高校政府采购管理执行具体措施。高校对政府采购项目必须提前规划，充分搜集预算所需的基础资料，就校内采购项目进行反复研讨、论证，并与政府采购部门进行磋商，对可能的采购情况进行测算，以保证预算编制的质量。

　　（3）完善公务卡制度执行具体措施。目前公务卡制度虽然具有较好的控制作用，但具体执行存在较大空间，如公务接待标准问题，可以结合当地消费状况设定一个标准，并与预算编制和预算执行控制结合起来，这样才能有效遏制高校大吃大喝现象的发生。

　　2.严格执行预算环节

　　如何加强高校财政资金的监控？如何堵塞资金支出过程中的漏洞？如何使有限的资金发挥其最大的效益？必须严格预算执行，否则也只是纸上谈兵。

　　（1）完善高校内部财务管理制度，将预算执行贯穿高校日常运营活动全过程。2013 年 1 月 1 起，新修订后的《高等学校财务制度》正式实施，全国各高校也正在落实新制度新政策，现行高校内部制度必须进一步完善和修订及补充。首先，高校应取消与新《高等学校财务制度》不适应的规章制度和各种管理办法。其次，严格执行新《高等学校财务制度》，做到资金的优化配置，使每笔资金都体现应有的价值。建立起具体有效的支出控制标准，如交通费、出国费用、通讯费、招待费等公用支出，应按支出的标准执行，实行定额管理。

　　（2）严格内部控制制度，强化预算执行的力度。预算一经确定，不允许随意追加、追减。要落实学校各部门经济责任制为重点的内部控制制度。业务经费负责人对经济业务合法性负责，并与其绩效发放、年终考核、升级、升职联系起来。审批人须根据其权限，认真核查经济业务合法性、真实性，并承担审批连带责任。财务部门的会计活动是高校经济业务把关的最后环节，须对所发生的经济业务的合法性、资金运作以及原始凭证的合理性负责。对超预算、无预算的开支，财务部门有权拒绝执行。

　　3.控制支出进度，保持预算支出的均衡性，防止预算宽余

　　每年 12 月份，都是高校财务部门最繁忙的时间，“年终突击花钱”成为常态，这也引起专家、学者、网络微博大“V”及公众的质疑与不满，究其原因主要是高校控制预算支出进度不力。而预算支出进度控制可以使财政资金支出适时和均衡地发生，并能够有效控制预算盈余，减少政府财政资金的浪费。高校运营管理过程中，绝大部分经济业务波动性较小，预算支出进度控制可采取 4.5 5.5 的分配办法和十分之一原则进行。4.5 5.5 的分配办法即将全年预算划分为上半年和下半年两个阶段，这样基本上做到全年预算支出均衡地发生。十分之一原则即全年预算划分为 10 个，每个月份最多只能花到总预算支出的 10%，通过这类方法使得预算支出适时和均衡地发生，防止“年终突击花钱”的再次出现。

　　4.完善高校财务决策机制，对权力进行有效的监督

　　高校财务决策活动是高校管理活动的重要组成部分，完善的财务决策机制可以较好地提升财政资金使用效率，有效避免不必要的浪费或者贪腐等不法经济活动的发生。目前，我国高校管理活动中行政权力色彩较为严重，应积极引进外部专家学者参与并完善高校财务决策，对权力进行有效监督，这一点可参照我国上市公司独立董事制度。

　　5.以财务信息化为手段，加强预算执行

　　近年来，高校信息化建设进展十分迅猛，信息技术及各种各样的信息管理系统已经广泛应用于高校财务、教学、科研、人事、国资、学生、后勤等相关职能部门。而高校财务管理信息化正是加强预算执行与控制，提升财务管理水平的基本途径之一。高校财务部门可以通过财务信息化改革具体措施，充分利用现代信息技术、网络技术、现代财务管理软件和其他相关软件，提高部门预算的效率。如通过财务软件中部门处室设置和经费项目设置，使其与已精细化的预算方案相一致，使预算控制达到事半功倍的效果。

　　（三）预算的分析与评价

　　1.加强预算支出绩效考核和奖惩约束机制

　　预算绩效考核是综合运用定性分析法和定量分析法，对高校经费支出产生的效果和影响进行评价的行为，是有效的预算支出管理模式。高校应通过科学方法建立有效的评价方法、评价体系和评价标准来实施预算绩效工作。加强预算支出绩效考核的主要方法是通过建立绩效考核评价的领导组织机构，完善相关监督制约机制，实现绩效考核工作制度化、规范化、法制化。

　　建立相应的奖惩约束制度，对发生经济损失的责任人追究其应承担的行政、经济、法律责任。目前我国公共管理领域以及高校管理活动中，不严格遵守预算执行的真实性、合法性等现象较多，但被问责追究的较少。究其原因，相应惩罚约束机制建设落后是主要原因。此外，对严格落实国家财经制度，有效提高高校财政资金使用效率的单位及责任人没有相应的激励机制，导致完成好与完成一般一样的待遇，严重制约相关人员的积极性。应建立相应的奖惩约束制度，对造成一定经济损失的责任人，追究其应承担的行政、经济和法律责任，对完成经济指标好的单位或个人，该奖则奖，坚决兑现奖励，这样才能保证财务预算的顺利实施和财务目标的实现。

　　2.强化预算执行结果的分析

　　预算执行结果分析是指高等学校对校级预算和所属各级单位预算执行效果、执行差异进行分析，编制预算结果报告，找出存在的问题，提出改进措施。预算执行结果分析的质量高低直接影响预算执行程度，对提高高校财政资金使用效益具有关键作用，是高校预算管理各环节中重要一环。强化预算执行结果分析的方式方法主要有三种：全面分析法、重点分析法、定量和定性分析法。

　　3.加强人员的培训，提高预算分析评价能力

　　预算分析与评价是专业性较强的技术工作，对预算管理人员素质要求较高，而一般财务人员其专业素质及背景并不一定适应预算管理工作。基于目前国内大部分高校未单独设立预算管理部门及专业人员的现实，高校财务部门可以实行“轮岗”制度，让不同岗位财务人员可以相互交流、取长补短，并掌握不同类型专业知识，在“轮岗”过程中可以采取“以老带新”办法，让高校财务人员深入实际学习，了解各部门的预算运作情况，提高发现问题、分析问题、解决问题的能力。此外，高校财务部门可以采用“走出去”的方法，通过高校之间的相互交流，学习新知识、新思维、好经验。

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