建构军队信访法律体系及相关制度完善

    我国信访制度是一项极具中国特色的政治参与制度,是党的群众路线的具体体现,也是“人民当家作主”基本原则在具体法律、法规中的确认和适用.军队信访制度是国家信访制度的重要组成部分,为实现社会公平与正义、维护军队和军人权益起了很大的作用.目前,进一步疏通军人和公民参政议政、参与国防和军队建设的渠道并建立一种更加规范的信访秩序,使信访工作法制化得到完善显得非常重要.

    一、建构军队信访法律体系.

    由于军队体制架构的特殊性,地方一些信访工作改革的具体措施不能完全适用军队.随着国家法治理念日益深入人心、信访工作改革进程不断推进,要切实把军队信访法律制度的完善作为军事法制建设全局统筹的重要内容,着力从法律体系建设的高度,来思考改革的具体思路.首先,要制定《信访法》作为信访制度的基本法.当前军队信访主要法规依据是国务院制定的《信访条例》和四总部颁布的《军队信访条例》,属于行政法规和军事法规层面,对信访的性质、地位、作用、原则、程序等内容,主要在条例或者规范性文件当中规定.为增强信访法律体系的功能和作用,应出台国家层面的统一的信访工作基本法《信访法》.其次,要制定信访程序法和军队信访程序规定,作为信访制度的特别法律规定.要在维持目前多系统并存的信访格局前提下,制定统一的信访程序法,将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来.统一的信访程序法和军队信访程序规范,可以在国家和军队各部门之间进行信访案件管辖分配,按照谁主管、谁负责的原则处置,可以防止信访案件的交叉,侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化,在明确分工的基础上进行程序上的统一,从而提高工作效率.规定严格的法律程序,可以清楚地将一些不属于信访范围的问题交由其他部门处理,并将信访的救济和监督功能分别交给法院、检察院以及监察部门.再次,军队信访法律制度要与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项制度相衔接.目前军事行政诉讼立法尚属空白,以至由军事行政行为引起的纠纷,因缺乏有效的司法处理依据,而被转移到军队信访部门来解决.同时,军队要大力推动军地政策、法规和规章的配套衔接,避免和消除优抚、安置、待遇等诸多军地政策不配套、不接轨甚至是不落实的问题.

    二、规范军队信访接受事由和信访主体的权利义务

    ( 一) 规范军队信访接受事由.

    1、接受军人和公民的意见和建议.军队信访制度的功能定位在官兵表达意愿和权利救济,其接受事由要重点放在接受官兵的批评和建议上.反映建议类信访是官兵参与军队建设的表现形式.同时,在军队法制建设的现阶段,也要适当发挥信访救济的功能.

    2、接受军人和公民的监督.信访权的行使体现了信访的民主监督功能.其中,对涉讼案件的申诉体现了对司法机关及其工作人员公正司法的监督;控告、检举类信访体现了对党政军机关及其工作人员遵守党纪、军纪和国法的监督.信访作为一种监督方式,具有形式多样、内容广泛、参与者众多等特点,这对于促使国家机关、军事机关及其工作人员用好手中的权力有着重要的意义.军队信访制度作为以党的群众路线为其理论基础的制度设计,本身就蕴含着自下而上实现公民监督的建构初衷,这也使军队信访工作具有了联系群众、监督行政的职能任务.在实际工作中,广大官兵和公民对军事机关行政行为的意见、建议,都可以通过正常的信访渠道进入到实质性的监督程序中.近些年,军队通过群工、纪检、监察等业务部门,受理了多起官兵信访案件,查处了多名党员干部违反法律规定和党纪、政纪、军纪的问题,对军事机关及其工作人员自觉依法行政,产生了很强的警示、约束效应.

    3、接受军人和公民的非涉诉信访.通过对信访接受事由的规范,可以将信访与司法相冲突的可能性降低.特别是避免涉诉信访事件发生,减少对司法的消解作用.通过对信访接受事由的规范,也符合把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决、建立涉法涉诉信访依法终结的要求.要注重强化军队信访部门的协调职能,特别是在涉及军人家庭、亲属等群体合法权益受到侵害的问题上,军队信访部门以组织名义向地方相关部门提出协调解决的要求,应当明确给予法律上的支持,纳入法律规范和制度保障的设计之中,以避免因为军地互不隶属缺乏约束而出现的推诿情况.军队信访部门对外协调职能的增强,必然有利于强化军人对组织的信任感、依靠感,更好地鼓舞军心士气.

    ( 二) 规范军队信访主体的权利义务.

    规范信访主体权利和义务,保证信访秩序.权利与义务是相对应的,公民在行使民主权利的同时,也要遵守相应的法律规定,履行相应的义务.明确信访受理、办理、复查、复核的时限制度; 军队人员违反《军队信访条例》应承担的责任等.例如,受理信访的时限要求和告知义务; 办理信访事项的时限要求和书面答复义务; 书面答复应当必备的实体内容等等.针对当前存在非正常信访现象,要在立法上明确地对军队信访主体的权利义务和责任加以规范,引导公民依照法律规定的途径和形式依法信访,发挥法律对现实生活的引导、规范和保障功能.

    三、完善军队信访工作配套制度.

    ( 一) 建立军队信访听证制度.

    信访听证是已经在国家信访制度中获得运用的程序,其功能获得学界的普遍肯定.重大、复杂、疑难的信访事项的顺利解决关键取决于信访听证制度的建构.现行《信访条例》第三十一条第二款规定:

    “对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证.

    听证应当公开举行,通过质询、辩论、评议、合议等方式,查明事实,分清责任.听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定.”因此,在军队也有必要建立军队信访听证制度,包括规定军队信访听证制度的基本原则; 规定军队信访听证制度的受理范围; 规定军队信访听证主持人的选定及其职权、军队信访听证人的选任; 规定军队信访听证程序等.

    ( 二) 引入军队法律服务工作者的法律服务.

    1、提供法律援助服务.军队法律服务工作者的专业特长有助于信访人依法摆脱困境,并降低信访的社会成本.他们可以义务为官兵和公民解答涉法问题和法律程序性问题,引导其向有关部门投诉.

    在部队官兵及其亲属寻求法律援助中,军队法律服务工作者提供法律援助的内容应与国家现行法律援助制度保持基本一致,同时要适应军队的特殊需要,尊重军队法律服务工作的特殊规定.

    2、提供其他法律专业服务工作,依法终结涉法涉诉信访.新时期,涉法涉诉信访日益增多.涉法涉诉信访是本应通过法律途径解决的,但是被信访人不恰当地提交到了信访部门,涉及公、检、法、司的各个部门,单纯靠以往“分级负责、归口办理”的传统方法来解决,难以满足官兵和公民的要求.由于涉及到政策法规方面的问题比较多,必须充分发挥军队法律服务机构的作用,帮助信访人通过司法途径解决这些问题.

    ( 三) 建立军队网上受理信访制度.

    网上受理信访,可以及时就地解决群众合理诉求,为普通公民提供了更加方便、低成本的信访和监督渠道.大力发展网上受理信访,可以实现信访的快捷、顺畅,实现信访的低成本,提高信访工作效率,信访人和有关领导可以通过网络系统直接了解有关问题解决的进度和程度,打破地方对上访信息的垄断.军队也要充分利用信息化工具和手段,积极推动军队信访工作信息化.要在当前信访信息系统的基础上完善功能,除了接受信访、建立信访档案,到具体经办人、以及办结时间和结果、向信访人反馈办案情况外,还要努力实现信访业务处理、信息报送分析、远程应急指挥数字化自动化等.

    参考文献:

    [1]李芳梅. 军队信访权利救济研究[M]. 北京: 解放军出版社,2011.

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