和平时期海上军事力量运用法律保障体系的构建

　　在军事力量运用过程中，从法律的角度进行筹划并为行动提供完善可靠的法律保障，是完成军事任务的必要前提和实现法理制胜的重要环节。近年来，我国海上安全面临严重的威胁和挑战，海上军事行动涉及的领域越来越广泛。笔者在对我国海上军事力量运用分析的基础上，借鉴他国军事行动法律保障的有效做法，对我海军如何依法保卫国家海上安全、领土主权，维护国家海上利益，谈几点看法。　
　　
　　一、和平时期海上军事力量的运用
　　
　　（一）和平时期海上军事力量运用的主要形式
　　和平时期军事力量的运用主要包括战争运用和非战争运用。根据传统的战争理论，军事力量的运用总是和战争联系在一起，军队的重要任务是执行作战任务。然而随着科学技术的发展、国际形势的变化，军队除了应对传统安全威胁，还要应对非传统安全威胁。不仅要抵御外部的军事侵略，还要承担维护海上通道安全、打击恐怖主义、打击海上刑事犯罪、护渔护航等非战争任务。同时，即使在传统的安全领域，由于当今各国利益交织，牵一发而动全身，世界多数国家都极力避免威胁人类生存的激烈冲突，更多采取军事威慑、显示武力等非战争军事行动来表达安全关切和诉求。因此，非战争军事行动成为和平时期军事力量运用的重要方式。

　　随着国际战略格局的调整、国家利益的拓展以及非传统安全威胁因素的上升，以非战争军事行动为主要形式的多样化军事任务成为海上力量的重要任务。

　　非战争军事行动有的具有军事目的，比如军事威慑、军事演习、海上封锁、国际维和等；有的则不具有军事目的，比如协助地方部门执法、参加抢险救灾、参加国家建设等。有的非战争军事行动运用于平时，如为保障国家和平与安全开展的海上军事训练、武器装备试验、巡逻警戒、编队出访等；有的则运用于危机情况下，与国家处置突发事件机制联系在一起。非战争军事行动范围广泛、任务复杂，需要对非战争军事行动进行定性、分类，才能把握行动的内在规律。

　　（二）和平时期海上军事力量运用的基本职能
　　我国《国防法》第17条规定：我国武装力量的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，全心全意为人民服务。

　　这一规定表明，在任何情况下，军队都承担着维护国家主权、维护社会稳定、保护公民基本权利的职能。

　　然而，随着国家利益的发展，国家军事力量将在更多领域发挥作用。首先，海洋是“国家安全的门户”，抵抗外来侵略，维护国家海洋安全，打赢海上方向的局部战争是我军义不容辞的职能。当前，海上安全威胁依然存在，严重影响了相关海域的和平、安宁和秩序，我们要有足够的军事措施应对海上军事威胁，进行海上军事斗争。其次，我国是一个半封闭的“陆海复合型”国家，中国与海上邻国存在的岛屿之争和海洋划界争议日益激烈，海上军事力量必须加强对所辖海域的管控力度，扞卫国家岛屿和领海主权，维护海洋权益。第三，海洋是“连通各大陆的通道”，我国船只必须经过一系列重要海峡才能进入各大洋并抵达相关国家，海洋对社会经济发展起着重要作用。要维护国家生存和发展利益，海军必须提高海空巡逻、海上执法能力，确保海上国际航行通道安全畅通。第四，随着我国经济不断发展和国际地位提高，要求军队积极参加国际维和、国际人道主义救援、打击恐怖主义等一系列国际间军事行动，有效履行国家承担的国际条约义务，树立大国形象。

　　二、和平时期海上军事力量运用的法律分析
　　
　　（一）和平时期海上军事力量运用的法律基础
　　要做到依法运用海上军事力量，必须了解海上军事行动所涉及的法律体系，这是海上军事力量运用的法律基础。

　　第一，海洋法及相关国内法中不同海域的相关法律规定。海上军事力量运用最显着的特征在于执行任务是在特定海域，国际法对于不同海域有不同规定。《联合国海洋法公约》明确规定了各海域法律地位，并规定各国在不同海域中的关系以及海洋利用的法律权限。这些法律权限是沿海国对其所辖海域实施管辖的法律基础，也是一国为实现海洋利益向他国提出权利主张的法律依据。现阶段我国海上安全形势严峻，军舰作为国家实施海洋控制和海洋管理的工具，必须灵活运用国际海洋法赋予的航行自由权、豁免权、紧追权、登临检查权等权利，开展海上各项军事行动，有效履行使命任务。

　　第二，执行非战争军事行动相关法律规定。非战争军事行动涉及政府、军队、社会方方面面，军队执行非战争军事任务，主要以《宪法》《国防法》及相关法律法规、条令条例为依据。我国法律法规中关于军队执行非战争军事任务的规定主要集中在三个方面，即抢险救灾、维护社会治安和支援地方建设。其法律依据是《戒严法》《军队参加抢险救灾条例》《军队参与突发事件处置条例》等，这些法规分别规定了行动中职能分工、权限范围、权利义务等法律问题，是协调军地关系、整合各种力量、有力有序调动国家或社会资源的主要依据。

　　第三，海上突发事件应对措施的相关法律规定。这里所指的突发事件主要是指威胁国家海上安全利益的突发事件。比如，针对他国在我国专属经济区及上空所进行的针对我国的海空侦查、威慑活动，非法海洋科研活动，以及我国军舰在航行、训练时遇到国外海空力量跟踪、监视等情况。通常，我国主要是在《联合国海洋法公约》《国际海上避碰规则》等国际法的基础上，根据《海空情况处置规定》《处置海空边防情况和涉外突发事件的若干规定》，采取跟踪、监视、驱离、巡航等措施维护我方权益。实践中，还可以采取包括海上派出军队、海上拦截、设立海上区域、进行自卫等方式来处理外国军舰、飞机的违法行动，这些措施的采用需要有充分的法律依据和法律保障。

　　第四，关于使用武力的法律规范。军事行动中能否使用武力以及在什么情况下使用武力，是开展军事行动前必须考虑的问题。非战争军事行动中使用武力的情况主要有两种，一是行使自卫权，二是联合国安理会授权。在国际法上，军舰相当于流动的国土，如果遭受攻击，有权依法进行自卫，自卫权的行使应基于对方的敌对行为或敌对意图，使用武力必须依据“相称性”、“必要性”原则进行。如果执行联合国安理会授权行动，需要考虑是否是根据联合国宪章第6章、第7章所作的决议，同时还要注意联合国授权是“采取一切必要措施”，还是仅限于行使自卫权。此外，依据国内法，军舰在执法过程中可能也会涉及使用武力，主要依据各国的具体规定。有些国家为了保证军舰完成海上执法任务，授权军队必要时可使用武力，有些国家则没有明确规定。

　　（二）和平时期海上军事力量运用的法律运用
　　未来军事行动处处弥漫法律的硝烟，进行着深刻的法律角逐，谁掌握了法律，谁就掌握了主动权。“运用之妙，存乎一心”。指挥官只有熟悉各项法律规则，并能够结合具体作战条件灵活运用法律规范开展有效的军事对抗，才能顺利完成军事任务。

　　1.制定合法的行动准则
　　和平时期海上军事力量运用，必须保证军事行动依照国家法律、部队条令条例以及相关国际法进行。法律规范具有普遍性，但开展军事行动的环境具体复杂，需要根据作战的具体形势，在现有的法律基础上，制定更为实用的作战规则。不同性质的军事行动，所适用的法律体系有所不同，在对军事行动进行法律选择、法律适用过程中，首先，需要对军事行动进行识别、定性，将其划入特定的军事行动范畴，适用相关的法律规范。比如，军舰在所辖海域对违反沿海国法律规定的船只进行紧追，并实施武力的行为，属于军舰的执法权。其次，应在了解特定军事行动适用的法律体系的基础上，根据行动计划和任务目标，确定具体的行动方案，确保军事行动依法进行。第三，军事行动中的法律运用其目的是为了保障军事目标的达成，因此针对国际法中存在的空白及原则性规定，有必要在总结实践经验的基础上选择适用，并积极创制对我们有利的国际法规范。

　　2.进行有效的法律对抗
　　开展军事行动过程中，对立双方都可能利用国际法上的空白和盲区，以及对国际法的不同理解、解释，进行法律对抗。《联合国海洋法公约》存在大量剩余权利，即公约中没有明确规定或明确禁止的那部分权利。基于对剩余权利的理解不同，在海上对峙中的当事各方经常出现不同的法理解释。比如在中美撞机、海上对峙等事件中，美方总是把军船豁免权提出来，且故意回避专属经济区的提法，而称其为在国际水域，并辩解在领海之外即为公海，享有“和平利用海洋”、“公海航行自由”等权利。但是对于《公约》关于“公海应只适用于和平目的”原则是否适用于专属经济区，《公约》中“适当顾及”的确切定义，“航行自由”与“适当顾及”关系在实践操作中应如何把握等问题，各国存在很大分歧。针对争议，我们必须从法理上据理力争，揭露对方行动的违法本质，使对方的辩解失去法律依托。同时，我们必须善于利用法律赋予的权力，采取有效的军事措施进行对抗，压制对方的行动空间。比如他国军舰侵犯我国专属经济区权益的情形，过去我国通常的做法是对其进行跟踪监视、喊话、警示等，但随着海上维权形势日益严峻，必须加大我军舰对相关海域的管控力度，研究依法可采取的维权措施，包括加强军事存在、设立海上军事禁区等功能性区域和行使自卫权等。

　　三、和平时期海上军事力量运用法律保障体系的构建
　　
　　（一）海上军事力量运用立法体系的完善
　　要抓紧健全和完善海上军事行动法律法规，为执行多样化军事任务提供制度框架、行为规范、法律支持。首先，完善与海洋相关的法律法规。《联合国海洋法公约》将海洋划分为不同性质的区域，规定了各国在不同海域的权利和义务，以及军舰在海洋法中的地位。但这些海洋权益仅为国际法所赋予的应然的权益，要通过国内法将这些应然的权益转化为实际的权利和利益。我国应综合研究国际法对维护中国海洋领土安全和其他权益的影响，加快海洋入宪、制定海洋基本法的进程，进而最大限度维护国家利益。其次，完善非战争军事行动法，明确军事力量运用的具体职能，制定执行特殊任务的法律规定。《公约》赋予沿海国海军在海上执法中的主体地位，特别是赋予各国海军在公海打击海盗、跨国犯罪、恐怖主义的执法权，但我国相关立法没有明确规定海军在海洋执法中的职能。实践中，海军主要是为政府机构海上维权执法承担保障和支援任务，海军的上述活动需要通过制定海洋基本法加以确认。第三，着眼维护海空安全，及时修订完善海空情处置规定。2001年发生的中日东海疑船事件中，日本海上保安厅巡逻舰和飞机在我国专属经济区内对不明船只进行长达8小时的追逐，直至将其击沉，严重侵犯了我国的领土主权和尊严。该事件表明，针对海上突发事件，仅依据《海空情况处置规定》《处置海空边防情况和涉外突发事件的若干规定》，无法适应当前复杂的海上军事斗争环境，法律规范亟待修订升级。

　　（二）海上危机管理机制的建立和安排
　　近年来，我国海军在立足打赢信息化条件下局部战争的基础上，不断拓展军事职能，进行海上协助执法、打击海盗、护渔护航，参与海上救援、海外撤侨、海上抢险救灾等行动。军队在参与突发事件处置过程中，不可避免地会遇到法律问题，需要从制度上进行安排。为此，应构建我国海洋危机管理体系，尤其是专属经济区侵权危机管理体系，将军队纳入国家应急机制，建立军地互通信息情况、联络支援等制度，明确统筹协调军事力量的职责。同时，军队参加突发事件应急行动，应当根据不同性质和危害程度划分危机等级，通过分级确定军事力量参与的规模、程度。

　　（三）交战规则的制定和运用
　　交战规则是军事术语。2009年《圣雷莫交战规则手册》将交战规则解释为:国家军事当局颁布的，用以对使用武力达到军事目的的具体情形和限制条件进行描述，对一国在什么情况下使用武力以及怎样使用武力进行授权，同时对使用武力执行某些特定职能进行界定。第二次世界大战以来，交战规则体系不仅适用于作战行为，同样适用于非战争军事行动。美方认为：国家层面的交战规则主要是确立控制和指导军事指挥官在军事行动和危机应急事件中采取措施的基本政策和程序。可见，交战规则同样适用于非战争行动中与使用武力相关的具体行为。交战规则不用于指定作战计划、分配作战任务，也不提供战术指导，其旨在合理利用国际、国内法以及相关政策完成作战任务。交战规则兼具法律性和军事性，针对具体任务制定的交战规则由军队律师协助指挥员制定完成，一般考虑有关武力使用的具体要求，包括上级的政治指示、具体的战术考虑和武装冲突法等法律规定。目前，我国还没有海上力量运用的交战规则体系，相关部门应按照海上军事力量运用的要求尽快研究制定。