基础教育均衡化发展过程中的政府作用分析

摘 要

　　基础教育是国家教育的重要组成部分，基础教育的均衡化发展是教育成败的关键，城乡教育差距是导致基础教育非均衡化发展的重要原因。本文从分析徐州市基础教育的现状入手，找出徐州市基础教育均衡化发展过程中所面临的各种问题，并试图为徐州市政府提出一些可行性的对策，使徐州市的基础教育向均衡化方向发展，以促进徐州市城乡基础教育一体化机制的建立和完善。

　　徐州是江苏省第二大城市，是两汉文化的发源地，也是中国佛教的发源地，有“彭祖故国、刘邦故里、项羽故都”之称，文化教育气息浓厚。徐州还是科教名城，人才荟萃，在省内仅次于有中国科教第三城之称的省会南京。因此，以徐州市作为研究对象，既具有典型性，又为我国政府在基础教育均衡化发展过程中所扮演的角色提供理论依据和现实案例。

　　全文的分析体系和框架主要如下：首先对基础教育、政府角色和作用、均衡供给、城乡一体化等相关理论进行研究；其次结合徐州市政府在基础教育均衡化发展过程中所起到的积极作用总结出成功经验；最后分析存在的问题，从而为徐州市政府促进基础教育均衡化发展提出理性思考和解决方案。

　　关键词：基础教育 均衡化 政府作用

Basic Education Equalization in the Process of the Development of the Government Function Analysis

Abstract

　　Basic education is an important part of the national education, basic education ofequalization development is a key of success or failure in education, urban and ruraleducation gap is based education to the development of the important reasons for theequalization. Based on the analysis of the current situation of foundation education inXuzhou city, find out the Xuzhou foundation education equalization developmentprocess has to face a variety of problems, and trying to Xuzhou city government alsoputs forward some feasible countermeasures, so that the foundation of Xuzhou cityeducation to equalization direction, in order to promote the integration of urban andrural basic education Xuzhou mechanism establishment and the consummation.

　　Xuzhou in Jiangsu province is the second largest city, is the source of han culturein China, is the birthplace of Buddhism, "it is impressive that the pengzu old country,liu bang native place, famous xiang yu," said, cultural education atmosphere is good .

　　Xuzhou is also a science and education city, has great advantage of talents, secondonly to Chinese science and education, the third city, capital of Nanjing. Therefore, inXuzhou city as the research object, which has representativeness, and for ourgovernment in the basic education equalization in the process of the development ofthe role to provide the theory basis and the practical case.

　　The full text analysis system and the main framework is as follows: the basiceducation, government role and function, balanced supply, the integration of urbanand rural areas and other related theory research, Then combined with the governmentin Xuzhou city basic education equalization in the process of the development of roleof sums up the successful experience. At last, the paper analyzes existing problems, soas to promote the basic education equalization Xuzhou city government put forwardrational thinking and solutions.

　　Key Words: Basic education; Equalization; Government action

目 录

　　前言
　　1.绪论
　　1.1 问题的提出
　　1.2 研究目的与意义
　　1.2.1 基础教育均衡化发展中政府具有重要作用
　　1.2.2 城乡基础教育水平存在较大差距
　　1.2.3 徐州市基础教育均衡化发展过程中政府作用的实证意义
　　1.3 本文的理论视角、研究方法和逻辑框架
　　2.相关研究理论
　　2.1 基础教育理论
　　2.2 政府角色和作用理论
　　2.3 均衡供给理论
　　2.4 城乡一体化理论
　　3.徐州市基础教育均衡化发展中政府作用的案例分析
　　3.1 案例介绍
　　3.1.1 加强农村薄弱学校建设，努力缩小城乡学校基础设施建设差距
　　3.1.2 加大农村中小学投入，努力缩小城乡学校资金投入差距
　　3.1.3 稳定充实农村教师队伍，努力缩小城乡学校师资力量差距
　　3.2 成功经验
　　3.2.1 合理规划，不断优化配置基础教育资源
　　3.2.2 加强教育对口支援，提升农村教育水平
　　3.2.3 健全教育资助制度和助学体系
　　3.2.4 加强教师间的交流，建立完善的教师培训机制
　　3.3 存在不足
　　3.3.1 城乡教育差异向“两极化”方向发展
　　3.3.2 农村教师流失严重
　　3.3.3 农村学生流失难以控制
　　4.对策建议：加强促进基础教育均衡化发展中政府作用的理性思考
　　4.1 相关原则或要求
　　4.1.1 以完善相关政策为保障
　　4.1.2 以经济发展为基础
　　4.1.3 以明确政府职能为关键
　　4.2 具体对策建议
　　4.2.1 加大财政资金投入力度
　　4.2.2 优质师资队伍的引进与培训
　　4.2.3 完善教育资源配置和优化机制，促使城乡教育资源配置均衡化
　　4.2.4 建立城乡基础教育一体化发展的评估机制
　　结 语
　　参考文献

　　前 言

　　坚持基础教育的均衡化发展，对于促进国家教育事业的科学发展，实现教育公平，提高国民素质、建设人力资源强国，具有重大的现实意义和深远的历史意义。2012 年 9 月，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，巩固提高九年义务教育水平，深入推进基础教育均衡发展，国务院发布了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，标志着政府将基础教育均衡化发展的工作提升到了更加重要的位置。

　　因此，在实现基础教育均衡化发展的过程中，政府应该扮演何种角色，怎样发挥政府的积极作用，成为政府部门和各界学者争相探讨的话题。基于上述，结合徐州市基础教育均衡化发展过程中政府作用的个案分析，得出相应的对策和建议，具有重要的理论价值和现实意义。

　　1.绪 论

　　1.1 问题的提出

　　基础教育作为教育体系中历时最长、覆盖范围最广的教育形式，不但是教育公平的起点，也是政府提高国民素质，实现人才强国的重要手段。虽然经过政府多年来不懈的努力，基础教育保障体系已经基本建立，九年制义务教育也已在城乡内全面实行。但城乡之间基础教育发展水平差异大，地区间发展不均衡等问题逐渐突出，尽快缩小教育差距，促进基础教育均衡化发展，成为新时期政府在提高基础教育水平的首要问题。

　　1.2 研究目的与意义

　　1.2.1 基础教育均衡化发展中政府具有重要作用

　　基础教育作为公共服务产品，从建立之初就一直受到政府部门的规范和管理，政府不但承担着基础教育的管理和供给的责任，还对基础教育进行监督和评估。如今，如何实现基础教育的均衡化发展已经成为一个世界性难题，为解决这一突出性问题，我国政府所发挥的作用日益明显：

　　第一，政府是基础教育均衡化发展的管理者。基础教育能否均衡化发展，不仅受到国家教育体制的影响，政府管理水平的高低也决定了基础教育均衡化的发展程度。政府部门对本区域的基础教育工作进行协调和指导、提出相关意见、制定发展规划；统筹教育经费、改善办学条件；制定学校人员编制标准、审查教师任职资格。为实现基础教育的均衡化发展发挥积极的管理作用。

　　第二，政府是基础教育均衡化发展的供给者。为实现基础教育的均衡化发展，政府统筹教师资源的分配和投入；提供校舍、教学器材等物力资源，改善办学条件，缩小教育差距；加大财政投入，为基础教育均衡化发展提供资金和制度支持。

　　第三，政府是基础教育均衡化发展的监督者。为督促基础教育均衡化发展的尽快实现，2008 年 2 月，国务院法制办出台的《中华人民共和国教育监督条例（征求意见稿）》指出：要监督教育法律、法规、规章的执行情况；国家教育方针和素质教育的贯彻实施情况；义务教育普及水平和均衡发展情况。将政府的监督工作全面纳入法制轨道，为政府监督基础教育均衡化发展提供了指导和依据。

　　第四，政府是基础教育均衡化发展的评估者。我国基础教育均衡化的评估以政府为主导，采取自上而上、可量化的评估方法，由当初被动的、内部的评估模式转变为更为公开透明的政府中立评估模式，在促进地方落实基础教育政策，实现均衡化发展的目标上发挥了重要作用。

　　1.2.2 城乡基础教育水平存在较大差距

　　现阶段，由于我国地区发展不平衡，使得城乡基础教育水平存在较大差距，并且还有进一步扩大的趋势。其具体表现形式为：

　　第一，资金投入上的差距。乡镇一级是农村基础教育经费的主要“买单者”，受限于农村经济发展水平，乡镇难以满足农村基础教育的需求。相对而言，作为经济较为发达的城市地区则拥有较为充足的基础教育经费来保证基础教育的建设和发展。同等情况下，城市儿童也更有条件接受较为优质的课外辅导，并以此来促进基础教育的发展，而农村儿童则更多的是在接受完学校的教育课程之后就没有更多的时间和金钱来接受课外辅导，使得农村儿童在基础教育方面便要落后于城市儿童。

　　第二，师资力量上的差距。我国城乡教师的文化水平存在较大差距，城市教师中第一学历达标率远高于农村。此外，城乡教师教学水平也存在较大差距，城市教师在接触各类最新信息的同时，还会被安排进行各类专业培训，通过教师间的交流和学习，不断地提高教学水平。而农村教师却仍以最简单的教学方式教学。与此同时，城乡师生比例不协调，城市学生占有更多的教师资源，而乡村教师数量少、工作量大，在一定程度上又再次拉大了城乡基础教育的差距。

　　第三，教育环境上的差距。城市的文化教育气息浓郁，图书馆、科技馆、体育馆、少年文化宫等社会性教育资源丰富，定期举办的文艺活动激发了城市学生的学习兴趣，培养了良好的学习习惯。而农村的学生所学的知识全部来自于书本，缺乏见解、眼界狭窄。

　　第四，教育机会上的差距。农村基础教育的普及程度低于城市，适龄儿童没有进入学校接受教育或在接受教育的过程中中途辍学的现象仍然存在。农村家庭经济负担重、教育观念落后等原因造成农村儿童大量辍学，城乡教育机会上的不平等加剧了基础教育的不平衡。

　　1.2.3 徐州市基础教育均衡化发展过程中政府作用的实证意义

　　2004 年，江苏省徐州市提出，应积极促进基础教育的均衡化发展，要在认真分析和研究问题的基础上，努力解决徐州市城乡基础教育办学条件、经费投入、师资水平、教育教学质量等方面存在的实际差距，采取切实措施，推进基础教育均衡发展，为全面实施素质教育奠定坚实基础。

　　实现基础教育均衡发展是切实推进素质教育的基本要求和重要保障，江苏省徐州市在促进基础教育均衡发展的过程中，是地方政府推进义务教育均衡发展的一种努力，展示了徐州市政府在推进基础教育均衡发展政策制定和制度设计方面作出的积极探索，对此问题进行分析既可以提供直观的案例，也具有一般性的理论意义和现实价值。

　　1.3 本文的理论视角、研究方法和逻辑框架

　　本文的理论主要来自于基础教育、均衡供给及政府角色和作用理论。这些理论为本文基于基础教育均衡化发展过程中的政府作用分析提供理论基础。本文在研究方法上主要采用理论分析法，并借助网络广泛查询和借鉴了相关研究成果。

　　本文在逻辑上，首先对基础教育、均衡供给、政府角色和作用以及城乡一体化相关理论进行研究。并结合徐州市政府对基础教育均衡化发展过程中作用分析的个案对我国基础教育的均衡化发展提出有益启示，分析存在的问题，从而提出促进基础教育均衡化发展的理性思考。在具体思路上，主要如下图所示：

　　2.相关研究理论

　　2.1 基础教育理论

　　我国基础教育包括幼儿教育、小学教育、普通中等教育。小学主要是 6 年制；普通中等教育包括初中和普通高中两个阶段，初中为 3 年制，普通高中也是 3 年制。小学和初中一共 9 年，属义务教育阶段。对于基础教育理论的理解和认识，学术界百家争鸣、众说纷纭，没有统一的定论。

　　《教育大辞典》认为“基础教育”（Basic Education）亦称“国民基础教育”，是“对国民实施基本的普通文化知识的教育，也是提高公民的基本素质的教育，或者指为继续升学或就业培训打好基础的教育。”一般指小学教育，有的包括初中教育。学习年限为 5 年、6 年至 9 年，经常同普及义务教育相联系。如今我国的九年制义务教育已经普遍推广和实行，这种定义显然已经落后，不能准确地诠释我国基础教育的内涵。

　　因此，我国学术界的专家和学者对基础教育理论进行了深入的思辨和研究：

　　尚文灵认为基础教育是普通教育阶段，主要包含中小学教育，应与职业技术教育、高等教育和成人教育严格区分开来；陈静认为基础教育是对学生进行科学文化知识的普及和教育，在提高公民整体素质的同时，还应为学生未来的整体发展打下基础。周金玲认为基础教育是相对于技能教育而言的，目的在于提高学生基本素质的教育。石中英认为基础教育是一种针对整个社会乃至国家发展而言的，是一种价值选择，具有质的内涵。解锦荣认为基础教育有广义和狭义之分，广义上的基础教育既包括中小学教育，还包含职业技术教育、高等教育；狭义上的基础教育是旨在以促进学生身心发展为目的，以全面提高国民的思想道德、科学文化、劳动技术、身体心理素质为宗旨的素质教育。

　　与此同时，国际组织也对基础教育理论进行了研究和讨论。1974 年联合国教科文组织和儿童基金会在内罗毕联合召开了一个高级教育和计划官员的讨论会，讨论会的主题是关于东非的基础教育。该讨论会对“基础教育”作了这样的定义：“基础教育是向每个人提供的并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验。它的目的是是每个人能发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量。”而《世界全民教育宣言》（1990 年）对基础教育的解释则是：“基础教育本身不仅仅是目的。它是终身学习和一人的发展为中心的基础，各国可以再这一基础上系统地建立其他层次和种类的教育和培训。”

　　2.2 政府角色和作用理论

　　阿瑟?刘易斯在《经济增长理论》提出：国家越落后，一个开拓性的政府的作用范围就越大；软弱政府不能维持国内的政治秩序。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》提出向现代化过渡的发展中国家面临这大量的复杂问题和矛盾，这些问题和矛盾只有靠强大的集权政府才能克服。对于政府应该扮演什么样的角色、发挥何种作用，学术界曾经进行过激烈的讨论，主要形成了三种观点：

　　第一，以亚当斯密为代表的古典自由主义认为，政府的作用应该尽量减少，以便市场因素能够得到最大程度的尊重和运用。政府只需要维护好现存的社会经济秩序，恪守“守夜人”的角色，用一双“看不见的手”去引导而不是进行政府干预，否则不仅多余，而且非常危险。

　　第二，以凯恩斯为代表的干预主义认为，市场本身存在很大的缺陷，因此政府应该发挥积极的作用以克服市场的不足。他认为，政府不应该扮演“守夜人”的角色，而应该作为社会经济生活的有力干预者。

　　第三，以科斯为代表的制度学派认为，政府既不应该扮演“守夜人”的角色，也不应该进行全面的政府干预，而应该掌握适当的干预范围以保证政府工作的高效率。

　　2.3 均衡供给理论

　　均衡供给理论简单而复杂，它存在于日常生活当中，运用于各个领域，但在不同的领域中却有着各不相同的诠释。

　　在自然科学领域，均衡供给常用来形容物体或系统状态的基本量在事物内部各个部分之间分布均等。例如物体达到热平衡、力平衡、化学平衡、运动平衡的状态，都是进行均衡供给而实现的。

　　在哲学领域，当事物处于均衡供给状态，表明事物矛盾诸方面相互制衡，达到“矛盾的暂时、相对的统一”。它强调事物及其内部个要素达到协调、统一和平衡的状态。

　　在经济学领域，经济学家认为供给和需求都是围绕价格的变动而变动的，为了实现均衡，就需要对需求和供给同时兼顾，改善二者的结构，达到均衡供给。汪丁丁认为可观测的行为一定是均衡的行为模式，均衡供给是指在一个给定的状态中，没有人愿意付代价改变这个状态。同时还有人认为，均衡的事物是行动的选择，当行动者在获知其他人的选择的前提下，还能以最有利的方式选择他们所最希望的结果时，均衡供给就达到平衡了。

　　在教育领域，均衡供给指的是教育系统内部各个组成部分和要素达到稳定、协调、有序的状态。具体表现为教育供给与教育需求的均衡发展；教育系统内部各级各类教育的均衡供给；不同区域基础教育的均衡供给；不同学校基础教育的均衡供给。

　　2.4 城乡一体化理论

　　城乡一体化是以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。这一思想早在上个世纪就已经在西方国家产生了。我国在改革开放后，特别是在 80 年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。国内外的专家学者对“城乡一体化”这一崭新的概念进行了深入的研究：

　　在我国，城乡一体化是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的，其原意旨在打破城乡二元结构，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。

　　16 世纪空想社会主义者的乌托邦思想提出城市与乡村协调发展的新模式，希望按照理想的社会组织结构来解决当时社会的诸多问题。在 1898 年，霍华德提出田园城市理论，主张建设一种城乡结合，同时兼具城市和乡村优点的“田园城市”。马克思的城乡融合理论认为，资本主义的产生和发展是导致城乡对立的根本原因，城乡融合能够结合城市和乡村的优点，对我国的城乡一体化具有重要的指导意义。麦基在对亚洲国家和地区进行充分考察和研究的基础上提出亚洲城乡一体化发展模式，打破了城市与乡村这一对传统意义上相对封闭的空间，从相互联系和相互作用的角度为城乡经济空间形态的严谨研究提供了新的视角。

　　3.徐州市基础教育均衡化发展中政府作用的案例分析

　　徐州市地处江苏北端，是江苏省第二大城市，共辖 5 个市辖区、4 个县，代管 2 个县级市，人口 916.85 万。徐州作为两汉文化和中国佛教的发源地，文化教育气息浓郁，有“彭祖故国、刘邦故里、项羽故都”之称。政府为促进基础教育均衡化发展采取多种措施，成绩也位于全国各大城市的前列。

　　3.1 案例介绍

　　近年来，徐州市认真贯彻落实《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，努力促进基础教育的均衡化发展，满足人民群众合理的教育需求，把促进基础教育均衡发展作为打造教育强市、教育名市的重要内容，充分发挥政府在促进基础教育均衡化发展中的重要作用，具体做法如下：

　　3.1.1 加强农村薄弱学校建设，努力缩小城乡学校基础设施建设差距

　　2002 年以来，徐州市以中小学标准化建设为重点，大力实施了危房改造、布局调整、“三新一亮”(新课凳、新课桌、新讲台与教室电灯亮) 和“六有”

　　(有整洁校园、有卫生食堂、有热饮水、有水冲厕所、有安全宿舍，寄宿生一人一张床 ) 工程建设。全市累计投资 14.2 亿元，新建校舍 305 万平方米，消除危房 304 万平方米；累计投资 13.5 亿元，撤并小学 1842 所、初中 169 所，维修课桌凳 170 万套，维修、新添讲桌 2.3 万张。到目前为止，共投资 1.8 亿元，用于新建改建食堂、水冲厕所、宿舍以及硬化道路等，铜山、新沂、邳州、贾汪等地已基本完成“六有”工程建设任务。几项工程的实施，使农村中小学面貌焕然一新。

　　同时，为加强农村中小学信息化建设，市财政连续四年每年投入 1200 万元给予重点扶持。现在，农村镇中学、中心小学以上学校全部建成网络教室，校校接人互联网和市教育城域网，实现优质教育资源共享。全市 750 所农村村级小学年底也将全部建成网络教室，实现“校校通”。

　　3.1.2 加大农村中小学投入，努力缩小城乡学校资金投入差距

　　2004 年，徐州市专门召开全市农村教育工作会议，进一步加强对农村义务教育工作的领导，重点加大农村中小学经费投入。使全市地方教育经费总投入有较大的增长。2004 年，全市地方教育经费总投入 26.9 亿元，比 2003 年增长15.7％，市级财政预算内安排教育经费 17 亿元，比 2003 年增长 18.5 ％，市级教育费附加 8906 万元 ，比 2003 年增长 41.8％。《 徐州市人民政府关于进一步加强农村教育工作的决定》中明确要求，从 2005 年起，各县( 市 )、区政府要按省定标准将生均公用经费全额纳入财政预算，并根据农村义务教育发展的需要逐年提高。农村学校生均公用经费小学必须达到 30 元以上，初中必须达到 50 元以上。同时，进一步完善“以县为主”农村义务教育管理体制。从2004 年开始，各县( 市 ) 、区在县财政结算中心设立教育结算中心，统一管理和使用教育费附加、地方教育附加、地方教育基金及财政拨付的公用经费.有效地加强了对农村中小学教育经费的使用监管。

　　3.1.3 稳定充实农村教师队伍，努力缩小城乡学校师资力量差距

　　师资队伍均衡配置是保证学生接受公平而良好教育机会的重要先决条件，也是保证学校实现高质量教育的重要先决条件。徐州市保证师资队伍均衡配置的主要措施有：

　　一是通过制度建设，加强城乡教师交流。2004 年，徐州市制定《 关于加强城乡学校交流，促进城乡教育共同发展的实施意见》和《徐州市城乡学校和教师交流合作考核办法》，实行城市教师到农村学校任教、农村教师到城镇跟岗学习制度。按照要求，城镇新教师及申报高级职称的教师，必须有到农村中小学任教的经历。从 2004 年开始，徐州市市区每年选派 100 余名中学教师到农村薄弱中学任教；各县( 市) 每年选派 200 余名中学教师到农村薄弱学校任教；农村薄弱学校每年选派同等数量的骨干教师到对 口交流的城镇学校跟岗学习；城市各区和县镇小学教师实行区域均衡配置办法，用制度来保障教师的流动。

　　加强城镇学校与农村学校“挂钩结对”，建立“手拉手”长效机制，帮助农村薄弱学校在管理、教学等方面尽快缩小与城镇学校之间的差距。市财政每年安排150 万元，用于解决支教教师和跟岗学习教师异地生活、交通等方面的补助。

　　对口交流制度的形成，加强了城乡学校间的协作，拉近了城乡教师的距离，教育资源共享，教育优势互补，为区域推进无差别教育打下了坚实基础。

　　二是稳定农村骨干教师队伍为鼓励农村骨干教师扎根农村，奉献家乡教育事业，徐州市财政从 2005 年起，每年投入 500 万元，设立“教育人才专项资金”，为全市名特优教师和农村一线高级教师发放津贴。

　　三是采取专项委培，扩大农村紧缺学科教师来源。从 2005 年起，市财政每年投入 600 万元，委托高校为农村中学培养英语、数学等紧缺学科教师 200 名，用于解决农村中学师资不足问题。

　　四是采取措施，实现城乡教师工资收入的一体化。2004 年，徐州市要求统一县域内教师工资标准，实行城乡一体化工资发放体制。2005 年，省政府安排12 亿元专项资金，用于农村教师的省标补贴发放。这样，经过各级政府的努力，基本解决了城市和农村教师工资同地不同标问题。几项措施的出台，让农村学校的教师看到了希望，使他们坚定了信心，以更大的热情投入到教育事业上来。

　　3.2 成功经验

　　3.2.1 合理规划，不断优化配置基础教育资源

　　在实现基础教育均衡发展的过程中，政府的首要任务就是要优化配置基础教育资源，加强徐州市地区基础教育的管理，提高教学水平和学校的师资力量，注重改善农村地区中小学教师的福利待遇，提高办学效益。

　　3.2.2 加强教育对口支援，提升农村教育水平

　　徐州市政府在不断加强基础教育工作的支援力度的过程中，充分利用徐州市的优质教学资源，结合本地区的实际情况，开创多种优惠形式，鼓励农村地区的学生接受基础教育，做好农村地区学校的建设工作。同时，政府注重农村地区师资力量的培训工作，不断提升乡村教师的政治素质和业务素质。

　　3.2.3 健全教育资助制度和助学体系

　　徐州地区实现均衡教育、促进教育公平的重要手段是健全教育资助制度和助学体系。政府在落实国家免除农村义务教育阶段的学杂费、免费提供教科书、补助生活费等政策的同时，还重点解决了贫困地区困难家庭子女上学的问题，促进了徐州市地区内基础教育的均衡发展。保证徐州市适龄儿童接受基础教育，切实解决好学生接受基础教育的问题，是徐州市政府促进基础教育均衡发展的一项重要的成功经验。

　　3.2.4 加强教师间的交流，建立完善的教师培训机制

　　徐州市城市教师到农村中小学任教的定期轮换制度和农村教师到城市中小学进修学习制度，是形成城乡交流机制、强化学校间的对口支援、改善农村学校办学条件的有效成功经验。此外，利用远程教育、暑期集训等灵活多样的形式对教师进行培训，鼓励城乡地区学校因地制宜的兴办特色教学，也是徐州市政府促进基础教育均衡化发展的有效措施。

　　3.3 存在不足

　　在徐州市经济社会的二元结构中，城乡之间教育发展水平的差异由来已久。

　　近年来伴随着城镇化进程的加快，农村义务教育发展更为明显地滞后于城市义务教育的发展，城乡之间教育发展水平差距越来越大，徐州市基础教育的均衡化发展存在明显不足：

　　3.3.1 城乡教育差异向“两极化”方向发展

　　近年来，虽然全市努力推进基础教育均衡发展，但城乡教育的差距仍然没能有效缩小，并开始出现“两极化”的趋势。城市、农村的教育和学校办得越来越好，农村教育则越来越艰难。

　　随着徐州市加大推进城镇化进程，城镇化水平不断提高，农村办得较好的中小学不断向乡镇和县城集中，好的中小学在乡镇和县城的集中度越来越高；与乡镇和县城的扩张相伴随，与城乡一体化和新区建设相伴随，新建学校基本上在比较发达的乡镇和县城，新建学校教育投入水平较高，办学条件较好，师资水平也较高；随着中小学布局结构的调整，每个乡镇保留一所左右的中心小学，一般建在乡镇，大规模的村小撤并后，乡镇以下的村小和教学点，一般规模很小，办学条件较差。

　　3.3.2 农村教师流失严重

　　由于工资待遇低、工作环境差，造成农村教师的大量流失。近两年，徐州市流失优秀教师均在千名以上，有的县就高达 300-500 名。教师流失的方向主要是农村教师向城镇跑，城镇教师向县城、市区跑，其中农村教师的流失，尤其是农村优秀教师的流失，使优秀教师高度集中在县城以上的学校，教师资源配置严重失衡。

　　农村教师的流失，导致农村中小学师资队伍年龄结构老化，教育教学水平和质量难以保证。据统计，徐州市各县的农村小学教师、民办教师平均年龄接近 50 岁，有相当一部分教师原是由代课教师和民办教师转正而来的。农村教师队伍数量不足、结构不合理、缺少骨干教师甚至合格教师，教师缺乏教学经验，专业培训不足，难以胜任工作，对政府进一步发展基础教育形成严重制约。

　　如果农村中小学教师流失继续下去，农村基础教育就将面临渐成“空巢”或“空心”的危险。

　　3.3.3 农村学生流失难以控制

　　控制基础教育体系内学生的辍学率，一直是徐州基础教育工作的重点和难点。由于徐州市城乡经济发展水平、计划生育水平和基础教育发展水平存在较大差异，学生辍学问题一直难以解决。

　　与学生辍学问题同步存在的是优秀学生的外流问题，徐州地区优秀学生外流的方向与教师流动的方向完全一致，优秀学生从乡镇向县城、从县城向大中城市流动，从条件较差的学校向条件好学校流动。这样一种流动完全超越行政区域和范围，直接影响了徐州市基础教育的均衡发展，使基础教育落后的地区既留不住教师，也留不住学生，阻碍该地区教育教学水平的提高。

　　4.对策建议：加强促进基础教育均衡化发展中政府作用的理性思考

　　4.1 相关原则或要求

　　4.1.1 以完善相关政策为保障

　　在目前公共教育资源仍然十分紧缺的态势下，国家应该保证全社会基础教育必需的资源，加大调整国家教育资源城乡分配、区域分配、校际分配格局的力度，一方面要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面我国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，让优质教育资源得到迅速发展，从而实现基础教育的高层次均衡发展。 这里的关键在于公平与效率的合理的“度”的现实选择，如在城乡地区的关系上，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平城乡之间的差距；同时又要运用经济的、 政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策引导，为缩小城乡差距创造条件。坚持用均衡发展的思想来指导今后的教育，在努力满足每个青少年平等享受质量越来越高的基础教育的同时，积极创造条件，必将促进高质量教育均衡发展的策略逐渐地拓展到整个教育领域。

　　4.1.2 以经济发展为基础

　　我国建国初期采用的是牺牲农业发展重工业的制度，从一开始就导致了城乡之间的经济差异。这种二元的经济制度使城乡居民在经济收入、家庭教养方式等很多方面出现差异。从改革开放初期到现在，我国的城乡居民收入差距一直在上升。如果再加上城市居民享有而农村居民不能享有的住房、医疗、物价等补贴和各种社会保险，城乡居民的收入差距更大。农村居民花在子女教育上的时间远不如城市居民，在农村普遍存在的观念是，孩子的学习是自己的事情，父母最多督促他们完成作业，而城市则存在大量的陪学现象。收入的差距，以及学校教育脱离农村实际，使很多农村父母对子女的教育期望以及对子女将来所从事的职业没有很高的要求。因此，平衡城乡经济发展水平是促进基础教育的均衡化发展的基础。

　　4.1.3 以明确政府职能为关键

　　实现基础教育均衡发展，无疑各级政府应该承担主要责任。自党的十二大以来，历次党代会都把教育摆在了社会主义现代化建设优先发展的战略地位，并把这一举措视作实现我国现代化建设的根本大计。为此，党和国家采取了一系列重大政策措施。1985 年中共中央发布了 《关于教育体制改革的决定》，1993 年党中央、国务院制定了《中国教育改革和发展纲要》，1999 年中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，2001 年国务院又发布了 《关于基础教育改革和发展的决定》。基础教育尤其是义务教育应该作为社会发展的重中之重。但由于多方面原因，在实际工作中，许多地方教育优先发展的战略地位并未完全落实，基础教育投入普遍不足，公用经费比例下降，办学条件较差。虽然近几年一些地区有所改善，但发展极不平衡。如：农村地区公民受教育机会低于城镇居民；经济欠发达地区公民受教育机会低于经济发达地区；不同民族地区受教育程度有显着差异；女童失学率远高于男童；有些学校出现了用钱买分、用权买学籍的 “钱学交易”和 “权学交易”等不良现象。这些问题的存在，严重制约着基础教育的进一步发展。要改变这种局面，除全社会都应该支持教育事业外，各级政府主体作用的发挥具有不可替代的作用。因此，各级政府必须明确基础教育均衡发展的目标，制定相关政策，采取必要措施，才可能避免过去“一工交、二财贸、所剩无几给文教”的局面。

　　4.2 具体对策建议

　　4.2.1 加大财政资金投入力度

　　城乡教育经费投入的巨大差异直接导致了城乡学生入学的条件、 受教育的机会等教育起点的显着不公平。因此，要从经费方面入手，着手维护徐州市城乡公平的基础教育起点。徐州市政府要确保增加农村义务教育阶段的教育投入，增加各级财政教育投入，提高中小学生均预算内教育经费标准， 缩小中小学教育经费的城乡差异，保证教育财政资源的城乡分配的均衡化。要通过财政拨款、部门资助、银行贷款、产业收益、社会捐赠等多渠道筹措教育经费；进一步落实税收优惠政策，积极鼓励和争取境内外企业、社会团体和个人对教育的捐赠、出资或投资办学。

　　4.2.2 优质师资队伍的引进与培训

　　建立教师流动机制，健全教师人才库，合理配置师资力量，严格教师资格认证准入制度，避免无证上岗。 根据学校规模及开设科目对教师定编定员，招聘城市具有资格的教师去农村任教。教师资格认证优先考核心理素质和道德品质，文化课主要考核传授能力和创新能力。

　　相比城市的教师农村教师缺少培训机会，为了改善这一问题建立制度性的教师培训机制必不可少，教师参与培训的形式多样。对教师的培训 ，最具可行和适用性的应是以各个片区为单位的组织培训 ，片区作为管理教师队伍的基层单位对教师的基本情况最为了解 ，可以根据教师的基本情况，分程度 、批次地进行培训 。

　　4.2.3 完善教育资源配置和优化机制，促使城乡教育资源配置均衡化

　　随着国家和地方对农村教育投入的大量增加，农村学校的硬件设施得到了较大改善。在学校硬件基本得到保障的前提下，推动城乡优质教育资源共享具有重要的意义。要善于充分利用现有的教育资源，利用现代化信息技术教育手段，大力发展远程教育、网络教育，以信息化带动教育现代化，促进教育的跨越式发展。推动城市学校对农村学校的信息化帮扶工作，与城市优秀中小学校建立合作共建关系，提高农村中小学教师运用现代教育技术的比例，实现彼此在教学思想、教研活动、教师进修等方面的同构，促进城乡优质教育资源共享，搭建城乡教育均衡发展的立体网络体系。

　　4.2.4 建立城乡基础教育一体化发展的评估机制

　　在缺少有效的评估机制和激励机制的情况下 ，单纯依靠政府的重视和政策的改变是不能保证城乡基础教育一体化发展的。所以，政府还应统筹城乡基础教育一体化发展、建立评估机制。评估标准应详细全面，科学严谨，应抛弃以考查重点学校、名牌学校有多少，影响有多大的旧评价方式 ，从各个区县城乡学校差距有多大，各区县教育发展部门针对缩小差距的工作取得了哪些成绩，政府教育投入的效益等方面综合考虑。要将评估标准试行本进行公示，在广泛听取各界意见和进行实践检验的基础上进行完善。在评估方式上，可采取自评、他评和互评相结合的多样化评估方式。自评是指各区县负责统筹城乡基础教育一体化发展工作的责任人、责任部门等自行充当评价人 ，撰写本地区在推进城乡基础教育一体化发展方面的自评报告。他评一是指上级政府、教育主管部门组织人员对下级的统筹城乡基础教育一体化发展工作进行评估；二是指教师、学生、家长和本地区居民等民众对所在区域内推进城乡基础教育一体化工作给出评估。互评是同一级政府教育主管部门之间的相互评价，如一个区县不同乡镇之间的互评、不同区县之间的互评。

　　结 语

　　众所周知，提高农村地区的办学水平，是社会历史发展的必然趋势，也是全面建设小康社会、构建和谐社会的必然要求，基础教育的均衡化发展对全面提高国民素质，缩短地区间经济差距，建立人力资源强国具有重要的指导意义。

　　但城乡基础教育的差异在我国是普遍存在的，要改变这种现状，需要政府、社会、教师的通力配合，加大对农村教育教学工作的财政投入和师资投入，促进城乡教育的均衡发展 。

　　目前国内许多城市都在积极促进基础教育的均衡化发展，我们也很高兴的看到了一个又一个的成果。但是，地方政府在基础教育的均衡化发展中还存在一些问题。因此，只有进一步明确职责，充分发挥地方政府在基础教育均衡化发展中的职能和作用，才能使基础教育健康、持续、均衡化发展。

　　依托相关理论，本文以徐州市基础教育均衡化发展为例，总结基础教育均衡化发展过程中的有益启示和存在问题，为我国基础教育均衡化的发展提供了很好的参考依据，具有理论意义和现实价值。

　　当然，本文也还存在很多不足之处，如收集的资料不够详实，部分概念诠释不清，原因分析不够完整深入等。因而还需要不断的补充知识，将理论研究同实践结合，对基础教育的均衡化发展进行更加深入的研究。

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